城區河道綜合治理在建項目轉PPP模式的建設實踐

賀國林

摘 要：城區河道綜合治理工程對城區河道進行防洪、除澇、截污、兩岸景觀園林等建設，可以改善城區生態環境，提升河道兩岸區域形象，提高區域的社會效益、經濟效益和環境效益。本文闡述了城區河道工程在建項目轉PPP模式的建設實踐，為PPP模式在城區河道綜合治理工程中的運用提供了有益的探索經驗。

關鍵詞：城區河道;在建項目;轉PPP模式;建設實踐

中圖分類號：F283文獻標識碼：A文章編號：1003-5168（2021）09-0091-04

Abstract： The comprehensive treatment project of urban rivers shall carry out flood control， waterlogging removal， pollution interception， and landscape gardening on both sides of the urban rivers， which can improve the urban ecological environment， enhance the image of the region on both sides of the river， and improve the social， economic and environmental benefits of the region. This paper described the construction practice of converting the PPP mode of the urban river engineering project under construction， and provided useful exploration experience for the application of the PPP mode in the urban river comprehensive treatment project.

Keywords：? urban river;projects under construction;transfer to PPP mode;construction practice

城區河道不僅具有防洪除澇功能，還兼具改善城市環境、美化城市景觀、休閑娛樂等綜合功能。由于歷史原因，有些河流的局部河段沿河生活污水、生產廢水直排入河，致使河道水質污染嚴重，產生黑臭水體，嚴重影響城市景觀和沿河居住生活環境。2015年，國務院出臺了《水污染防治行動計劃》，對水污染防治提出了主要指標及具體要求，各級政府高度重視，大多采用政府財政直接投資的方式治理城區河道。

南陽市溧河綜合治理工程就是將防洪、截污、生態、景觀、文化和灌溉等功能集于一體的城區河道生態綜合治理工程，以政府購買服務的方式，籌措資金，于2016年11月開工建設。2017年，財政部印發《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號），通知要求：“嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。”該項目資金渠道中斷，以致停工。

為解決本項目建設資金問題，提高運營效率，化解政府債務，依法依規投資、建設、運營基礎設施，南陽市積極探索新型融資渠道。2017年，國家發展和改革委員會印發《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》（發改投〔2017〕1266號），通知規定：“對在建的基礎設施項目，也可積極探索推進PPP模式，引入社會資本負責項目的投資、建設、運營和管理，減少項目前期推進困難等障礙，更好地吸引社會資本特別是民間資本進入。”這就為南陽市溧河綜合治理工程采用PPP模式提供了政策依據。

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，指政府與社會資本合作，共同對公共基礎設施進行建設，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方遵循平等協商原則訂立相關合同，明確雙方的責任、權利和義務，由社會資本提供相關公共服務，政府對公共服務進行績效考評，然后向社會資本支付相關費用，確保資本方有效獲取合理收益[1-2]。

1 項目概況

溧河發源于南陽市城區白河南岸，流經南陽市的城鄉一體化示范區、高新區和宛城區，流出城區后在宛城區黃臺崗鄉匯入白河，全長為20.9 km，上游城區段為11.67 km。現狀無堤防，河槽曲折狹窄，極易造成洪澇災害，沿河兩岸隨意排放生活污水、生產廢水，傾倒垃圾，致使河道水質污染嚴重，嚴重影響城市景觀。按照南陽市計劃要求，未來，城市建成區將消除黑臭水體，解決截污入管和河道生態綜合治理問題，實現治理整體化、截污最大化、兩岸景觀化、護岸生態化。南陽市積極對溧河上游（白河大道至東站南路，全長11.67 km）的河道進行清淤疏浚、岸坡防護、截污和生態景觀建設等綜合治理。溧河綜合治理工程包括水利工程、截污工程、生態景觀工程（濕地景觀和橋梁工程）及相關的征遷安置（征遷線范圍內征地及地上青苗、附屬物補償和專業管線移建費用）、水環保工程。工程概算批復總投資為9.8億元。

本項目劃分為兩個施工標段，已由南陽市水利局下屬的南陽市溧河治理工程建設管理局作為發包人，通過公開招標確定中標人，并已開工建設，截至2017年11月，已完成工程投資1 295萬元。

2 實施機構

南陽市人民政府授權南陽市水利局作為本項目的實施機構，配合市財政完成項目識別工作，具體負責本項目實施PPP的項目準備、項目采購、項目執行、項目移交工作，并對本項目實施PPP進行全過程的監管。

通過競爭性談判采購和法定程序競得本項目后，社會資本方設立具有獨立法人資格的項目公司實施本項目。按照《國務院關于調整固定資產投資項目資本金比例的通知》（國發〔2009〕27號）及《國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》（國發〔2015〕51號）的規定，結合本項目的實際，為提高本項目可融性、確保項目實施、降低資金成本，社會資本方確定項目資本金為本項目概算投資額的20%，項目公司注冊資本金額等于本項目資本金額。政府不參股項目公司。

3 運作模式比選

依照社會資本方參與工程建設、運行管理的程度不同，PPP模式一般分為委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、轉讓-運營-移交（TOT）和改建-運營-移交（ROT）等類別。

本項目為在建城區河道綜合治理（基礎設施）項目，只有TOT和ROT兩種PPP運作方式可供選擇。

3.1 TOT模式

TOT模式就是轉讓-運營-移交（Transfer-Operate-Transfer），是指政府將存量資產所有權或經營權轉讓、出讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產等移交給政府的項目運作方式。已簽《建設工程施工合同》繼續由原簽約主體履行，建成驗收合格后移交項目公司運營，但項目公司在期初移交前按照實施機構通知的時間與額度支付工程進度款等一切款項。

3.2 ROT模式

ROT模式就是改建-運營-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer），是指政府在TOT模式的基礎上，增加改擴建內容的項目運作方式。也就是說，在已建部分基礎上，采用ROT模式由項目公司承繼已簽《建設工程施工合同》中發包方的權利義務，負責融資、投資工程建設，已建工程價款經第三方有資質的咨詢機構核定評審后，由政府財政部門審核，按照財政部門審核結果支付，政府方退出后續建設管理，但仍保留監督權。

上述TOT模式下仍由政府實施方負責后續工程改擴建建設，交易邊界清晰，責任邊界明晰，權利義務明確，但改擴建部分的建設風險分擔難以由社會資本方承擔。經比較，選擇由社會資本方負責后續工程改擴建建設，即本項目選用ROT運作模式。

4 在建項目轉PPP模式的合同銜接

實施機構協調社會資本方與原施工單位協商變更《建設工程施工合同》主體，即將原《建設工程施工合同》的發包人變更為項目公司，變更后由項目公司履行發包人的權利和義務。對于已建部分的工程價款，實施機構委托第三方具有資質的造價咨詢機構進行階段評審，并出具《已建工程階段結算書》，本項目《PPP項目合同》簽訂后，交接時由財政部門對該結算書進行審核，按照財政部門的審核結果，由項目公司按約定支付給實施機構指定的施工單位。

5 回報機制

城區河道綜合治理作為政府推進的公益類PPP項目，分為三類：一是純公益類項目，對應的回報機制為政府付費;二是準公益類項目，對應的回報機制為可行性缺口補助;三是經營服務類項目，對應的回報機制為使用者付費。

溧河綜合治理工程采用可行性缺口補助模式，即在運營期間，項目公司按照《PPP項目合同》約定向政府提供河道的可用性服務及運營維護服務，同時向使用者提供經營性服務，約定收取的使用者付費不足覆蓋本項目投資成本、運營成本、稅金和利潤的差額部分，由政府在績效考核的基礎上進行可行性缺口補助。

可行性缺口補助=可用性付費+運營維護費-使用者付費。本項目可行性缺口補助費由南陽市人民政府提請同級人大列入跨年度財政預算，作為政府方履行可行性缺口補助的支付保障。

為了體現PPP項目鼓勵創新的精神，充分實現物有所值，鼓勵項目公司以本項目為載體開發廣告、橋梁命名權、停車收費、場地出租和灌溉收入等來自使用者的付費收入。

6 項目邊界條件

6.1 權利邊界條件

本項目的權利邊界包括政府方、社會資本方、項目公司的權利設定、項目資產權屬、項目提前終止和項目移交等。

6.2 交易條件邊界

6.2.1 經營期限。本項目經營期限為25年（含2年建設期）。

6.2.2 合作內容。實施機構將本項目工程的投資、建設及運營權授予項目公司;本項目建成、驗收合格后，由項目公司負責運營與維護，收取的使用者付費收入不足覆蓋成本及合理回報的差額部分，由政府在績效考核的基礎上進行可行性缺口補助;經營期滿，項目公司將本項目資產無償移交給市政府指定機構。

7 財務測算與評價

7.1 運營維護費

本項目運營維護費包括水利工程、截污管道工程、園林綠化工程等三部分。參照南陽市類似工程的運營、維護費用情況，人們要結合本工程大部分位于城市郊野（近期城市建成區之外）、人流量較少的實際情況，測算人工費、水電費、工具器具等費用，其總費用為382萬元/年。運營維護費每3年按增長5%進行測算。

7.2 使用者付費收入

本項目區段內規劃建設4處景觀節點公園、沿河兩岸步道及休閑景觀綠化帶等，上游自白河引水向鴨河口水庫灌區的白桐一分干渠及西一支渠補水，增加下游工農業的供水能力，相應可開發銷售農業及沿途工業用水、廣告、商鋪、休閑茶社、停車場等經營性項目。經初步測算，年度總收入為492萬元。

7.3 付費計算

本項目全生命周期內，可用性服務費測算對比了三種方法。一是《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第16條規定的可行性缺口補助模式下的計算公式;二是《建設項目評價參數與方法（第三版）》中的等額本息法;三是《建設項目評價參數與方法（第三版）》中的等額本金利息照付法。三種方法的計算結果如表1所示。

對上述三種計算方法的計算結果進行對比分析可知，方法一財政支出額呈前低后高的態勢;考慮到財政收入增長的趨勢，使支出與增長相匹配、財政支出責任可承受，本項目選擇方法一計算可行性缺口補助費用。經初步模擬測算，初始運營年可行性缺口補助費用為4 641.69萬元人民幣。

7.4 項目財務評價

國家現行政策規定的調水、供水工程項目財務基準收益率給定的參考值為4%，在上述條件下測算，本項目投資財務內部收益率為4.45%（融資前稅前），高于行業基準收益率，財務評價可行。

8 項目采購

由于本項目具有在建項目轉PPP模式的特殊性，原中標的施工單位仍將作為PPP模式下的施工單位，原施工合同的主體轉換是協商的關鍵點，而且具有不確定性。為了加快項目PPP模式轉換的進程，依據《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》的有關規定，本項目采用競爭性磋商方式選擇社會資本方。

采購程序如下：采購方案報審—委托采購代理機構—資格預審—發售竟磋文件—現場考察、答疑—提交投標文件—評標委員會響應性評審—采購談判—預成交公示—簽署PPP合同—合同公示。

9 合同體系

南陽市水利局與社會資本簽訂的《南陽市溧河綜合治理PPP項目合同》及其附件為主干合同、核心合同，是其他合同產生的基礎，其貫徹于本項目始終?！禤PP項目合同》的目的是在政府方與社會資本方之間合理分配項目風險，明確雙方的權利義務關系，保障雙方能夠依據合同約定合理主張權利，妥善履行義務，確保項目全生命周期內的順利實施。股東協議、履約合同（包括工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品或服務購買合同等）、融資合同和保險合同等相互傳導，緊密銜接，相互貫通，共同組成本項目的合同架構體系[3]。

10 監管與績效考核

10.1 項目監管

本項目監管分為法定監管、約定監管、公眾監督三個層次。

法定監管是項目所在地有管轄權的政府執法部門對項目公司在工程建設、運營過程的行為、用工、稅務等方面的監管。

約定監管是由本項目的實施機構，按照《PPP項目合同》的約定，對項目公司履行協議約定的投資、融資、建設、運營維護、移交等義務進行監督管理[4]。

公眾監督是社會公眾對項目建設及運營維護服務的全天候監督，公眾對項目建設和服務質量好壞的監督最直接、最普遍、最有效，可彌補實施機構監管的不足。

10.2 績效考核

建設期績效考核采用合格制，主要對質量、工期、環境保護、安全生產等指標進行考核。在竣工驗收（或投入使用階段驗收）的同時，實施機構對項目公司進行建設期績效考核，對于發現的問題，書面通知項目公司進行改進、完善，考核事項均應合格或符合《PPP項目合同》的相關約定。項目公司應在要求的時間內進行改進、完善，若項目公司怠于或延誤施工，則實施機構可以根據合同相關約定提取項目公司提交的建設期保函中的相應金額。

運營期考核按照合同約定的運營期績效考核細則進行，考核細則評分權重為：綜合管理權重5%、公共秩序維護5%、綠化養護30%、河道及水面維護20%、閘壩和橋涵管護20%、截污管道管護20%。在實施機構的監督下，項目公司接受監督考評。

運營期考核分為常規考核和臨時考核，實施機構按照考核細則對項目公司的服務績效水平進行考核，考核結果與可行性缺口補助支付掛鉤。常規考核每3個運營月度進行一次。實施機構可隨時對項目公司的運維服務進行臨時考核，臨時考核結果一般不作為項目公司違約情形處理，除非臨時考核發現的缺陷會導致運營服務質量嚴重不達標或存在重大安全隱患[5]。

運營期參與績效考核的費用為當期可用性付費的30%和運營維護費的100%。每年運營期4個季度績效考核得分平均值大于85分（百分制）的全額支付可行性缺口補助費用，否則按考核細則規定核減可行性缺口補助費用，同時按照《PPP項目合同》對應條款約定追究項目公司的違約責任。

11 結語

城區河道是城市防洪、排澇、園林景觀等基礎設施的重要組成部分，城市河道綜合治理對于城區行洪安全、生態環境、園林綠化和休閑娛樂來說至關重要。在建的南陽市溧河治理工程項目轉PPP模式完成后續工程建設，符合國家的投資和財政政策，可緩解地方財政壓力，解決后續建設資金問題，加快工程整體推進，平滑財政支出。

溧河綜合治理工程于2018年1月完成采購竟磋，于2018年3月簽訂《PPP項目合同》，于2018年9月完成施工合同主體轉換并復工建設。2019年12月，河道治理、污水管線等主體工程完工并投入使用，開始發揮效益。其間，南陽市積極進行探索和實踐，創新融資渠道，引入先進的工程管理技術和經驗，解決工程重建設、輕管理的問題，發揮工程全生命周期的經濟優勢，有效降低建設、運營總投資，優化投資風險分配，使得溧河綜合治理工程有條不紊地推進，最終實現雙贏。

參考文獻：

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