改革開放以來鄉鎮政府體育管理方式變遷與啟示

李慧萌 汪波

摘?要：采用個案分析、田野調查、口述史等研究方法，對我國鄉鎮政府體育管理方式變遷的特征和改革路徑進行探索。研究認為改革開放以來G鎮政府體育管理方式呈現出體育組織管理機構設置從“分散性依附”到“專門性依附”、體育場地設施建設從“依托性建設”到“專門性建設”、體育活動經費投入從“政府單一供給”到“社會多元贊助”、體育活動組織管理形式從“被動管理”到“主動管理”的變遷特征，未來我國鄉鎮體育應堅持“政府主導”加強鄉鎮體育社會組織建設、“?政策引領”深化鄉鎮體育改革實踐、“?需求導向”表達群眾體育利益訴求、“?效率優先”配置鄉鎮體育文化資源、“?公共服務”助推鄉鎮體育管理實效、“?協同治理”發揮鄉鎮體育多元主體作用，以此促進我國農村體育治理現代化的改革進程。

關?鍵?詞：體育管理;鄉鎮體育;現代化治理

中圖分類號：G80-05?文獻標志碼：A?文章編號：1006-7116（2021）03-0071-07

Abstract： By means of case study， field investigation and oral history record， this paper explores the characteristics and reform path of sports management mode of township government in China. The study holds that the sports management mode of G town government has shown some changing characteristics including the management institution setting of sports organization has changed from “decentralized dependence” to “specialized dependence”， the sports facilities construction from "relying construction" to "specialized construction"、sports activities funds investment from "single government supply" to "multiple social sponsorship"， and organization management form of sports activities from "passive management" to "active management" since the reform and opening up. In the future， township sports in China should adhere to the "government dominance" to strengthen the social organization construction of rural sports， "policy guidance" to deepen the reform practice of township sports， "demand orientation" to express the interest appeal of mass sports， "efficiency first” to allocate cultural resources of township sports， "public service" to promote the management effectiveness of township sports， and "collaborative governance" to play the diversity role of township sports， so as to promote the reform process of modernized governance for township sports in China.

Key words： sports management;township sports;modernized management

黨的十九大報告提出“廣泛開展全民健身運動，加快推進體育強國建設”，并提出“實施鄉村振興戰略”[1]，為農村體育發展提供新的契機。2019年國務院辦公廳頒發《體育強國建設綱要》，進一步提出“抓好全民健身‘六個身邊工程，推動全民健身公共服務資源向農村傾斜，促進體育治理體系和治理能力現代化”[2]，為農村政府體育管理方式轉型提出了新要求，賦予新使命。然而，與城市體育相比，農村居民體育參與嚴重不足，體質健康狀況堪憂。進入新時代，隨著鄉村社會階層分化的加劇和不同群體對多元化全民健身服務需求的增加，鄉鎮居民日益增長的體育物質文化需求與不平衡、不充分的體育服務供給之間的矛盾逐漸凸顯，鄉鎮體育“弱組織化”與鄉鎮居民體育健身個體化、空間分散化現象并存，我國鄉鎮體育組織發育不足和政府管理方式的制度化、規范化缺陷嚴重制約了農村體育的現代化進程。鑒于此，本研究以G鎮為個案，通過對改革開放以來G鎮政府體育管理方式演變特征的考察與分析，深入探討鄉鎮政府體育管理方式未來治理路向，旨在為新時代我國農村體育管理方式改革與發展提供參考。

G鎮位于安徽省西北部，距六安主城區約43公里，地處江淮、大別山北麓，面積88.4平方公里;全鎮4.3萬人，13 412戶，轄14個行政村和1個街道居委會，2013年獲“國家級全民健身示范鄉鎮”稱號，2015年獲“六安市體育產業示范基地”稱號。G鎮自古商貿繁榮，東西汲河橫貫全境，商船經淮通江達海，其地形地勢、氣候條件、社會經濟、文化習俗、人口分布方面在我國鄉鎮社會中具有典型性。本研究采用觀察、參與、訪談、實物考證等方式收集一手資料，與之相應的有備忘錄、錄音、錄像等信息采集形式。采用“推薦”和“抽樣”兩種方式進行訪談咨詢，通過關鍵咨訊人，對不同階段鎮政府領導、分管工作負責人、體育組織成員、普通群眾進行口述史記錄，了解G鎮改革開放以來政府體育管理體制和運行機制狀況，為分析鄉鎮政府體育管理方式變遷尋求史料支撐。

1?改革開放以來G鎮政府體育管理方式變遷的特征

1.1?體育組織管理機構設置從“分散性依附”到“專門性依附”

中國自古有“皇權不下縣”的說法，學術界長期以來流行一種基于歷史想象和個別經驗形成的夸張說法，即所謂“皇權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”[3]。事實上，真正皇權不下縣的行政管理領域已為數不多，而體育卻是其中之一。譚延敏[4]認為：“當前我國全面建設小康社會的重點、難點在農村，但政府的體育管理機構到縣級就戛然而止。”盧兆鎮[5]認為：“目前，我國農村體育的體育行政組織的最末端只達到了縣一級，其他各類非行政體育組織也基本未能深入到農村基層。”截至目前，我國體育行政管理機構的末端只到了縣區一級，未能延伸到農村鄉鎮，鄉鎮一直沒有與縣區一級對應、專門性的體育管理機構。我國鄉鎮體育工作管理機構主要是掛靠在鄉鎮其他部門，是一種“名不正言不順”的歸屬關系，表現出了明顯的“依附性”特征，這也是制約我國農村體育事業發展的重要瓶頸因素之一。改革開放以來，隨著農村社會制度的變遷，農村體育發生了波瀾壯闊的變化，G鎮也不例外，其體育組織管理機構設置經歷了相應的變化，但總體呈現從“分散性依附”到“專門性依附”轉變的特征。

改革開放初期，受文化大革命的影響，農村文化體育發展沒有得到各級政府的重視，當時G鎮政府機構設置也很不健全，只有黨政辦公室、共青團、婦聯、人武辦、教育辦公室等基本的辦事機構，上級政府布置的農村文化體育活動任務只能由政府黨政機構聯合組織落實，沒有明確的負責人和辦事部門。1982年根據國家政策要求成立G鎮文化站以后，文化站成為G鎮體育活動主要組織陣地，制訂了《1982—1984年G鎮文化工作三年規劃》，將開展群眾性體育活動，成立籃球隊、乒乓球隊等群眾性體育組織納入規劃之中。但該時期，農村體育工作的組織機構較為分散，并非文化站一個機構組織開展文體活動。其中共青團每年組織開展了“五四青年節”籃球比賽活動，鎮教辦每年舉辦以中小學學生為主體的田徑運動會。鄉鎮其他事業單位也經常開展系統內的職工體育競賽。1992年之前，G鎮體育工作的行政領導機構較為分散，政府性體育組織管理機構表現出“分散性依附”的特征。1992年六安市進行了行政區域劃分管理體制改革，G鎮政府在原來基礎上進行了合并，規模擴大后的G鎮政府內部機構越來越健全，G鎮教育辦公室也從政府機構中剝離出來，建立了G鎮中心校，不再承擔鄉鎮性群眾體育活動的組織任務，而群眾性體育活動的開展轉向以G鎮廣播文化站、G鎮政府宣傳部、辦公室等幾個部門來牽頭落實。2002年以來，六安市鄉鎮事業單位進行改革，G鎮成立了綜合文化站，綜合文化站成為“專門性”的政府體育管理機構。

1.2?體育場地設施建設從“依托性建設”到“專門性建設”

體育場地設施建設是政府開展群眾性體育活動的物質基礎。改革開放以來，城鄉居民體育健身服務需求不斷增加，公共體育場地設施建設也逐漸成為政府公共服務建設的重要內容。改革之初，由于基層政府財力有限，農民體育健身意識薄弱，對群眾性體育健身場所沒有特別要求，鄉鎮政府組織開展的群眾性體育活動主要是依托學校和國有企事業單位的體育活動場所來進行的。20世紀80年代中后期，農村實行有計劃的商品經濟，政府性的體育活動基本上不開展，農村體育工作主要是以學校為重點，政府對群眾性體育場地設施的建設投入少，主要體現在對學校體育場地設施的建設與維護上。事實上，就是“象征性的撥點經費給學校安裝幾個簡易籃球架子，買點籃球、乒乓球等等，滿足體育教學需要而已。”（訪談對象RYG） 90年代，鄉鎮社會發展日新月異，農村學校體育場地設施條件有了一定的改善，原先土質的籃球場地有的已換成了水泥地面，操場上的土坯跑道更新為煤渣跑道，有的學校甚至有了室內乒乓球桌，學校體育場地設施條件的改善，不僅體現在質的提高上，還反映在量的增加上。

1995年隨著《全民健身計劃綱要》的推行，在《全民健身計劃》一期、二期工程實施過程中，G鎮政府開始在除學校之外的公共場所（鄉鎮農貿市場）安裝了籃球架和乒乓球臺供老百姓健身使用，但這種非專門性的體育活動場所，后來成為了一種應付檢查用的“擺設”，經常被農貿活動占用，失去其本來的價值。2000年以來，隨著小康社會建設和新農村建設進程的加快，鄉鎮社會環境、經濟環境和人文環境發生質的改變，農民的精神文化生活需求越來越高，體育健身逐漸融入農民的日常生活之中。安徽省實施的民生工程項目將鄉鎮綜合文化站建設納入其中，明確了公共體育活動場所是綜合文化站建設等級評定指標之一。2009年G鎮政府在新落成的綜合文化站，投資230萬（其中政府資金20萬元，社會資金210萬元）超標準、專門性的建設了“G鎮全民健身廣場”，場地總面積達8 500平方米，2011年10月被國家體育總局授予“國家級鄉鎮全民健身示范廣場”的榮譽稱號，實現了G鎮群眾體育活動場地從“依托性建設”向“專門性建設”的歷史性轉變。

1.3?體育活動經費投入從“政府單一供給”到“社會多元贊助”

經費是體育事業發展不可或缺的要素之一，鄉鎮體育的發展同樣離不開政府的經費投入與支持。改革開放初期，G鎮體育活動的經費投入主要用于支持中小學開展運動會、組織民間節慶體育活動、參加六安縣組織的籃球比賽，由于當時社會力量還比較薄弱，企業和事業單位參與群眾性體育活動的意識不強，經費投入全部靠“政府供給”。

1992年市場經濟體制改革以來，國家與社會的關系發生了變化，政府放權，鄉鎮民營企業異軍突起，社會力量逐漸凸顯起來，企事業單位開始捐資政府組織的體育競賽活動。其中1997年G鎮籃球隊參加“六安市第二屆小康杯籃球賽”時，G鎮營業所、教辦室、企辦室、土管所、信用社、供水站、衛生院、電管站8個單位共捐資7 000元，開啟了當地群眾性體育活動由單位捐資的先例。1999年以來，農村實行新一輪財稅政策改革，鄉鎮財力受到較大影響（2001年G鎮農業稅下降16.2%），2006年國務院出臺文件要求全面取消農業稅，中國延續幾千年的農業稅成為歷史。農村稅費改革政策的實施，切實減輕了農民經濟的負擔，改善了干群之間的關系，但鄉鎮不再像以往那樣可以從農民頭上收繳的稅收中留出一部分開展文化體育活動，只能從鄉鎮財政中擠出一點開展文化體育活動，而大量的群眾性文化體育活動的經費主要來自企業和社會贊助。

2010年G鎮年產值在億元以上的規模企業達10多家，企業贊助體育競賽活動的現象越來越普遍，在商業化運作和社會公益事業的雙重壓力下，企業已從過去的“被動捐資”向現在的“主動贊助”方式轉變。調查了解，2011年在G鎮舉辦的“安徽省第三屆農民籃球賽”期間，G鎮企業贊助經費達30余萬元;2015年由G鎮瑞祥羽絨有限公司、奧安康工貿有限公司、賽華羽絨有限公司、金鑫羽毛工藝制品有限公司、軍功羽毛制品有限公司、安徽省勤龍米業有限公司、富城羽毛制品有限公司、六安市六州羽絨有限公司、HSB建筑有限公司、六安市宏宇羽毛有限公司、天緣·水梔子種植基地共12家企業贊助G鎮參加“六安市裕安區第二屆美好鄉村籃球賽”，共籌集7.3萬元，成為同期比賽中社會贊助力度最大的鄉鎮。從近年來G鎮組織開展的各類群眾性體育活動來看，政府不再是經費籌措的唯一主體，企業、單位和個人已成為群眾性體育活動經費來源的主要力量，基本實現了鄉鎮性體育活動“社會多元贊助”的良好局面。

1.4?體育活動組織管理形式從“被動管理”到“主動管理”

開展群眾性體育活動是鄉鎮體育工作的出發點和落腳點，因為體育工作的成效要最終落實到群眾的體育參與上來。改革開放以來，鄉鎮體育活動組織管理要素的變遷是鄉鎮經濟社會發展的綜合體現，也是衡量鄉鎮體育事業發展理念和政府管理能力的重要方面。通過對改革開放不同階段G鎮政府體育管理方式變遷脈絡的梳理發現，政府體育活動的組織管理形式呈現從“被動管理”到“主動管理”總體特征。

1）政府對體育活動的重視程度從“消極重視”到“積極重視”轉化。領導重視是基層體育工作有效開展的前提，改革開放以來，G鎮政府經歷了9任領導班子更替，但由于不同時期的政策形勢和管理者對體育的認識有差別，不同階段的政府領導對體育工作的重視程度也有所不同。20世紀70—80年代，鄉鎮群眾性體育活動沒有得到應有的重視，政府主要是被動的接受上級布置的比賽任務，對體育工作屬于“消極重視”狀態。20世紀90年代以來，G鎮傳統籃球項目得以快速發展，時任鎮長親自指導G鎮代表隊參加“六安市小康杯籃球賽”，并在人員、經費和后勤保障上給予大力支持，也使得G鎮籃球隊獲得三連冠的優異成績。2000年以來，鎮黨委政府加大對體育工作的重視力度，著力打造G鎮“籃球之鄉”的名片，把開展全民健身活動納入政府工作計劃。特別是2009年以來，政府加大對體育經費的投入，全民健身服務的主體責任顯著提高。尤其是鎮委書記，積極發揚G鎮傳統體育項目優勢，親力親為組織開展了一系列相關主題的全民健身活動，對推動G鎮經濟、社會、文化事業的繁榮與發展起到了積極的促進作用。

2）體育活動的開展形式從“走出去”向“引進來”轉化。20世紀80—90年代G鎮經常組隊參加各級各類的籃球比賽，但比賽均為“走出去”的模式，一般是在區縣級及以上單位專門性的比賽場地進行，G鎮盡管有較好的籃球氛圍和群眾基礎，也取得過較好成績，但因為沒有專門性的場地，不具備承辦相應比賽的能力，群眾體育活動的社會影響力有限，未能對當地的全民健身起到很好的宣傳和示范效應。2009年以來，G鎮“國家級全民健身示范廣場”落成，鎮政府領導積極轉變觀念，開始謀劃承辦大型體育賽事，實現了從“走出去”向“引進來”的模式轉變。2011年獨立承辦“安徽省第三屆農民籃球大賽”，2014—2017年連續4次作為主賽場之一協辦區級美好鄉村農民籃球賽活動，2014、2015、2016年連續3年邀請多名羽毛球世界冠軍等來鎮參觀、考察與交流。這種“引進來”的體育活動模式，不僅促進了G鎮與外界的交流，而且有效地掀起了當地老百姓參與全民健身運動的熱潮。

3）體育活動關照對象從“精英群體”到“普通大眾”轉化。近年來，隨著老百姓健身意識的增強和健身需求的增加，政府從過去的關照“精英群體”向關照“普通大眾”轉變，讓盡可能多的群眾參與到體育健身活動中來，享受體育活動的樂趣，老百姓的主體地位逐漸得以彰顯。2014年G鎮舉辦了“G鎮美好鄉村杯籃球比賽”，其中安徽六隆羽絨代表隊、G鎮公安系統隊、G鎮煙墩村代表隊、六安宏宇羽毛代表隊、G鎮教育系統隊、G鎮馮郢天緣水梔子代表隊共6個鎮直單位、街道、村委會代表隊參賽。除此之外，鎮政府經常舉辦“奧安康”杯羽毛球賽、中小學生“保喜”杯乒乓球賽、暑期返鄉大學生夏夜激情籃球友誼賽、“迎奧運”農民籃球賽、廣場舞邀請賽等活動，進一步把活動的關照群體擴展到了普通大眾。

4）體育活動的組織形式由“文化站單槍匹馬”到“鎮政府多部門聯動”轉化。隨著鄉鎮性體育活動的規模、檔次和頻次的增加，體育活動的組織管理過程變得更加復雜多變，文化站作為政府性體育組織已無法獨立承擔大型體育活動的組織管理任務，鎮直單位、群團組織、政府機關、相關部門都成為了體育活動的組織者、管理者和參與者。尤其是2011年G鎮舉辦的“安徽省第三屆農民籃球賽”，G鎮政府舉全鎮之力，組織鎮村約300余名干群參與這次活動。同時，市區農委、教育局、體育局以及區公安系統也安排一定的人力參與本次活動的組織管理，實現鄉鎮大型體育活動多部門聯動的組合效應。另外，從近年來政府舉辦活動的內容來看，突破了以往以“籃球”為主的項目局限，廣場舞、羽毛球、乒乓球、柔力球等新興項目也成為了政府性體育活動的內容，體育活動中的組織管理人員也從“行政精英”向“文化精英”和“社會精英”轉變。目前，G鎮政府在參與體育競賽活動的心理上也發生了較大變化，由過去的“重在參與”到現在的“保冠壓力”轉化，參賽隊員的身份認同從也從“農民身份”向“準市民身份”轉化。

改革開放以來隨著國家與社會關系的轉變，群眾的主體意識逐漸增強，對文化體育活動的需求不斷增加。政府作為公共文化體育服務的供給方，主體責任顯著提高，主導地位不斷上升。縣（區）以及鄉鎮政府在農村公共體育服務體系建設和群眾體質健康促進方面發揮了重要作用，鄉鎮文化站作為國家最基層的文化事業機構在農村體育管理中發揮了應有的職能，基層政府在促進鄉鎮居民體育參與、推動農村全民健身活動開展、豐富農民業余文化生活等方面取得了顯著成效。然而，由于我國農村經濟基礎薄弱、鄉鎮社會建設還處于較低層次，鄉鎮體育治理還存在許多突出問題。比如，政府“一元治理”現象依然很嚴重，鄉鎮體育管理民主化決策程度低，鄉鎮體育事業發展沒有明確的評價標準和問責制度，政府、市場、社會等多元主體在鄉鎮群眾性體育活動的開展以及經費的籌集中未能有效協同等。這些問題的出現，均需要重新思考鄉鎮體育管理方式的改革路向。

2?G鎮政府體育管理方式變遷對未來我國鄉鎮體育治理的啟示

改革開放以來，鄉鎮社會結構和基礎結構已發生了巨大變化，大規模外出務工農民導致的農村“空心化”“荒漠化”等問題既將增加鄉鎮社會治理的難度，也將為鄉鎮體育發展帶來新的挑戰[6]。受制于中國特殊的政社、政經體制和復雜的鄉村情結，鄉鎮基層政府的管理方式開始從“管理者”向“服務者”的理念轉變;而受制于基礎薄弱的體育公共服務以及大量留守老弱病殘人群的鄉鎮體育如何發展，也必將放置于國家治理現代化的整體框架下思考尋求解決路徑，藉此推進我國農村體育事業全面深化改革的進程。

2.1?“政府主導”加強鄉鎮體育社會組織建設，壯大鄉鎮體育發展中的社會力量

當下中國正處于一個從單一計劃經濟向多元市場經濟轉化，從以政府選擇為主的傳統社會向以社會選擇為主的現代社會轉型的歷史時期[7]。在這樣的歷史時期，“經濟的市場化、政府的小型化、社會的多元化以及公民意識的覺醒和傳統政治機器的過時及其時效所導致的政治腐敗的泛濫，都在呼喚新的社會組織形式和社會治理機制”[8]。然而，由于我國公民社會建設尚處于初始階段，社會組織的發展還處于“嬰幼期”，注冊困境、籌資困境、人力資源困境、社會資本困境依然是當代中國社會組織發展面臨的問題，而且由于種種制度和社會原因，這些社會組織的發展還面臨其他諸多難點和障礙，需要政府制定相應的政策制度，才能得以有效地緩解。

在體育社會組織領域，政府主導下的體育體制依然對我國群眾體育事業發展產生積極影響，民間和社會體育組織的力量發育不足，自我生存和發展的能力亟待提高。特別是我國城鎮化建設和農村體育發展的速度、規模與農村居民對體育組織化的需求還不相適應，對鄉鎮體育社會組織的影響還不夠強烈，不同社會階層間體育利益需求差異較大，在體育實踐中的沖突和矛盾頻繁發生。這些現實問題都需要借助政府的力量理順與市場、社會、公民之間的關系，需要確立政府在鄉鎮體育社會組織發展中的主導作用，從而更有效地推動農村體育事業的發展。

鑒于此，一方面應依托政府的扶持和引導，協調與鄉鎮企事業單位、其他民間社團組織、個體等不同利益主體間的關系，提高體育社會組織人力資源、籌募資源、活動管理、公信力管理水平，建立內部權力制衡的治理結構，不斷加強組織自身能力建設;另一方面需要通過政府的決策與權力，建立基于鄉鎮經濟社會發展實際的體育社會組織登記、注冊以及備案管理制度，營造有利于體育社會組織發展的文化和科技環境，創造良好的組織外部發展生態。

2.2?“政策引領”深化鄉鎮體育改革實踐，增強鄉鎮體育政策扶持和執行力度

政策法規從其實證的意義上說，是由國家制定或認可的，并以國家強制力為后盾的行為規范的總和[9]。體育事業作為社會多元治理結構的一個重要組成部門，其功能和作用的發揮更需要政策法規的保障和引導。而對于鄉鎮體育組織的培育和發展來說，制定相應的扶持政策和增加對政策的執行力度就顯得尤為重要。

改革開放以來，隨著農村體育事業的發展，國家也相繼頒發了《關于進一步加強全民健身工作意見》（1979）、《關于加強縣級體育工作的意見》（1984）、《關于深化改革加快發展縣級體育事業的意見》（1996）、《農村體育工作暫行規定》（2002）、《關于實施農民健身工程的意見》（2006）、《關于發揮鄉鎮綜合文化站的功能，進一步加強農村體育工作的意見》（2010）、《關于進一步加強農民體育工作的指導意見》（2017）等一系列有關農村體育發展的政策法規，對推動鄉鎮體育發展起到了積極的政策導向作用。但由于農村體育政策的制定總體較為宏觀，大多屬于指導性的發展建議，且在政策執行過程中相關部門承擔的責任不明確，政府主導、部門協同、社會參與的農民體育事業發展格局不清晰，導致相關場所、經費、活動組織存在不到位等問題[10]。另外，由于地方各級政府對農村體育重視程度和對農村體育政策的理解存在偏差，加之政府和社會體育意識和監控力不足，導致農村體育政策執行失真[11]。

鑒于此，一要從農村鄉鎮體育工作的特殊性、城鄉群眾體育統籌發展的必要性、鄉村體育扶貧和公共體育服務需求的緊迫性的角度建立鄉鎮體育發展扶持政策。二要從提高政策執行者的職業技能、法律意識和業務技能，加大鄉鎮體育人、財、物等公共政策資源，利用現代化手段暢通鄉鎮體育公共政策執行信息，建立基于“自下而上”的公共政策監督機制等措施增強鄉鎮體育政策的執行力度。

2.3?“需求導向”表達群眾體育利益訴求，重視鄉鎮體育管理機構和人才隊伍建設

長期以來，我國鄉鎮一級政府缺乏專門性的體育組織管理機構，農村體育工作通常是掛靠在文化站、綜合文化站、文化中心等非專門性的體育管理機構來組織開展。按我國現行的基層事業單位管理體制，鄉鎮文化站每年只需接受上級文化管理部門的檢查和考核，考核的指標主要偏重于圖書資料、廣播影視、文化演出、科技推廣、科普宣傳等工作領域，而群眾性體育工作沒有明確的工作任務和考核要求，也不需要接受上級體育主管部門的考核和監管，容易造成“活動開不開展一個樣，活動開展多少一個樣，活動開展好壞一個樣”的“大鍋飯”想法，對于文化站負責人來說，也長期處于體育工作“干得出色屬于理所當然”“體育工作名不正言不順”的尷尬境地。由于鄉鎮體育工作機構沒有獨立的行政建制，缺乏上級體育行政監管和獎懲激勵機制，鄉鎮體育工作效率呈邊際遞減效應，廣大群眾的公共體育服務利益訴求很難得以保障。

鑒于此，一要積極溝通政府編辦等部門，將鄉鎮文化體育組織機構設置為獨立建制，行政上歸鄉鎮政府直接領導，業務上歸上級文化體育主管部門直接指導，并按期接受監督和指導。二要協調政府人事部門，明確核定鄉鎮綜合文化站的人員編制，確保每個鄉鎮綜合文化站配備不少于兩名以上人員編制，其中一名需要具有社會體育指導員等級資格，以穩定文化體育機構人員隊伍。三要建立鄉鎮文化體育機構從業人員職業資格培訓標準，建立準入制度，并加大文化體育工作者的培訓力度，提升鄉鎮文化體育工作者的業務素質和職業技能，同時對工作人員實行崗位管理，做到“按需設崗、按崗競聘、競爭上崗、擇優聘任”。

2.4?“效率優先”配置鄉鎮體育文化資源，提高鄉鎮體育場地設施的利用率

由于體制原因，基層文化體育場地設施建設存在“多頭管理”“條塊分割”的問題，造成資源分散、難以整合、設施和產品重復建設、效益低下的困境。比如，鄉鎮綜合文化站和農家書屋，由于隸屬不同部門，在農村經常被分別建設、分開管理，無法形成合力。在數字資源建設中，也存在多部門建設與管理的問題，導致資源浪費，加大了基層公共文化體育的投入和運營成本，難以有效發揮其應有的效用。因此，鄉鎮文化部門應積極與上級廣電、新聞出版、科技、體育、農業等部門溝通，構建完善的協調機制，將鄉鎮綜合文化站的管理事務由“小文化”向“大文化”轉變，整合當地的文化體育資源，真正使基層文化體育組織成為集圖書閱讀、廣播影視、科技推廣、戲曲藝術、科普培訓、體育健身、休閑娛樂等功能于一體，服務當地群眾的綜合性公共服務機構。另外，按照國家體育總局對鄉鎮綜合文化站的體育場地設施建設與配置要求，一部分鄉鎮綜合文化站雖然也建設和配置了健身房、培訓室和室外活動場地等，但絕大部分場地設施閑置現象嚴重，只有農閑與節假日才發揮一定的作用。同時由于缺乏對健身路徑的使用說明，加之管理人員擔心器材受損壞、鍛煉環境受污染等因素也影響了場地設施的利用率。

鑒于此，一方面基層文化體育工作者，要積極對居民進行體育和健康知識普及教育，加大健身活動的指導力度，以轉變鄉鎮居民的體育健身觀念，使他們積極地投入到體育健身行列當中;另一方面基層文化體育部門要加大對群眾性體育事業的經費投入，并充分開發各種體育資源，引導當地居民開展各類體育鍛煉與競賽活動，使群眾能夠在文化體育活動中體驗快樂、交流情感，促進鄉鎮居民休閑娛樂、社會交往、康復疾病、強身健體等體育價值取向的生成。

2.5?“公共服務”促推鄉鎮體育管理實效，創新鄉鎮體育工作的形式和內容

改革開放以來，我國鄉鎮一級政府體育的工作內容主要在“開展群眾性體育競賽活動”和“建設公共體育場地設施”兩大領域，對大眾體育與健康知識的宣傳教育、群眾性體育鍛煉活動的指導和開展、鎮村居民的體質監測、體育社會組織建設等民生性工作范疇沒有或者較少考慮，體育公共服務難以有效惠及普通老百姓群體。對于群眾性體育競賽活動而言，大多屬于接受上級任務式的被動參與，這種基于活動的“奪標”性質和“被競賽”的組織形式，使得鄉鎮體育活動的主動性、創造性缺失，關照主體偏重于“精英群體”，大眾體育訴求難以實現。而“公共體育場地設施建設”作為群眾體育工作開展的物質基礎，理應成為農村體育工作的重要抓手，但一味地強調“物”的建設，忽視“人”的參與，會導致農村體育偏向“形式”遠離“內容”。從鄉鎮體育工作的開展形式來看，多數為“迎檢式”和“應付差使式”的體育工作，絕大多數鄉鎮體育工作長期處于“無規劃”“無預算”“無機構”的“三無”管理困境，農村體育工作受上級政府的決策影響較大。

鑒于此，第一，要改進鄉鎮體育工作方式。充分考慮鄉鎮居民的體育需求，尊重群眾的體育參與權、表達權和知情權，開展群眾喜聞樂見、便于參與的文化體育活動，把“體育競賽”“體育鍛煉”“體質監測”三者有機結合，提高鄉鎮政府體育服務的針對性，增強群眾對體育公共服務的獲得感。第二，積極發揮鄉鎮綜合文化站的組織、協調與輔導作用，引導居民積極參與到體育健身活動當中來，適時開展“送體育下鄉入村”的體育文化宣傳、展演與指導活動。同時，要根據大多數群眾的需求，擇優推選有一定公信力和指導力的鄉鎮精英參與社會體育指導員隊伍的培訓，提升政府在基層文化體育服務中的主導地位，讓廣大居民樂享新農村體育建設與發展的成果。第三，鼓勵有條件的鄉鎮依托地方傳統體育項目和體育優勢資源，承辦省、市、區等不同級別的農村體育品牌賽事，大力發展鄉鎮體育產業，打造“體農旅”田園綜合體[12]，把體育產業和旅游產業有效融入鄉村產業體系，促進鄉鎮經濟社會發展。

2.6?“協同治理”發揮鄉鎮體育多元主體作用，推進鄉鎮體育治理體系和治理能力現代化

“協同治理”是應對復雜性、系統性的治理困境而產生的一種治理理念，強調多元主體基于利益共同體需要采取集體行動、互相配合、相互協調、協同進步以達到協同治理的優勢，是伴隨著國家治理現代化進程而興起的一種被實踐證明為行之有效的治理方式[13]。目前，在十九大提出的“鄉村振興戰略”背景下，我國鄉鎮體育進入了發展戰略期、改革機遇期和矛盾凸顯期，各種體育利益主體之間矛盾集中、交織、疊加，鄉鎮體育管理呈現出復雜性、制度性和結構性特征。比如，在鄉鎮體育管理中缺乏相應的民主程序和監督機制，管理機構內部缺乏有效的權利制衡和評價制度，不同利益主體間沖突、失衡缺乏有效補償和風險評估機制等。這些問題的產生和應對，都需要轉變鄉鎮政府體育管理方式，將“協同治理”理念融入到體育治理行動中，發揮政府“他治”、市場“互治”、社會“自治”的協同跟進作用。

鑒于此，一方面需要確立政府在鄉鎮體育管理中的主導地位。政府的職能轉變要基于現代化治理的高度，以實現善治為目標來協同與社會、市場間的關系，而事實上政府作為政策的制定者和國家政治權利的主體，在所有的行為決策中無疑具有壓倒一切的重要性。因此，確立政府在鄉鎮體育管理的主導地位，是引導鄉鎮體育管理事務向善、從善和尋善的必然選擇。另一方面應積極形成多元主體“相互在場”的共治格局。根據公共治理理論，政府部門的權利是有邊界的，這也決定了任何政府部門在行使公共治理活動時都有一定的領域，尤其在“政府”和“市場”雙重失靈的兩難困境下，政府、市場、社會相互在場就顯得尤為必要且極為迫切。發達國家的經驗表明，政府在諸如農村體育這類公共服務的供給上，更多地扮演著基本公共服務需要供給者的角色，對于群眾多元化的體育活動需求，則需要借助社會、市場的力量來完成。因此，從我國現實國情和農村體育發展實際來看，鄉鎮體育的發展既需要強有力的政府主導，又強烈呼喚市場和社會主體的積極參與，只有多元主體協同建構、意義共識、優勢互補，實現相互在場，才能形成合力，共同推進鄉鎮體育治理體系和治理能力現代化。

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