面向建設(shè)工程規(guī)劃報批的精益數(shù)據(jù)治理研究與實踐

吳 衛(wèi)，黃 玲

（廣州市規(guī)劃和自然資源自動化中心，廣州 510030）

0 引言

黨的十九屆四中全會提出要推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)的有序共享，而《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱》詳細(xì)闡明了“提高數(shù)字政府建設(shè)水平”的五年規(guī)劃和遠(yuǎn)景目標(biāo)。數(shù)字政府的科學(xué)管理、智能決策、制度改革以及服務(wù)創(chuàng)新均離不開優(yōu)質(zhì)的海量數(shù)據(jù)為依托，而我國各級政府掌握了全社會80%以上的信息資源，顯然是數(shù)據(jù)資源最重要的管理者[1]，因此政府部門開展數(shù)據(jù)治理工作刻不容緩。

本文借鑒美國簡姆斯·沃麥克（James Womack）和丹尼爾·瓊斯（Daniel T.Jones）[2]2 位大學(xué)教授在合著的《精益思想》中提出的精益管理思維，從定義數(shù)據(jù)價值、識別價值流、讓數(shù)據(jù)價值持續(xù)流動、由需求拉動價值、加強(qiáng)安全管理和持續(xù)改進(jìn)6個方面闡述精益數(shù)據(jù)治理方法。最后，針對某政府部門在建設(shè)工程規(guī)劃報批業(yè)務(wù)領(lǐng)域開展的精益數(shù)據(jù)治理實踐進(jìn)行分析，驗證該方法的可行性，并對未來的精益數(shù)據(jù)治理工作進(jìn)行展望。

1 精益數(shù)據(jù)治理

精益思想意指一種有效組織人類活動的新管理思維，以提升價值為核心，通過采取一系列優(yōu)化工作，在盡可能減少資源浪費(fèi)的同時，實現(xiàn)交付成果的價值最大化[2]。這種思維經(jīng)提煉成為普適方法論，已在各行各業(yè)大放光彩，出現(xiàn)了一系列諸如精益創(chuàng)業(yè)、精益企業(yè)、精益政務(wù)等理念[3]。

精益數(shù)據(jù)治理是基于“浪費(fèi)最少，收益最多”的精益思想，組織機(jī)構(gòu)對所管轄領(lǐng)域的數(shù)據(jù)在采集、分析、利用以及處置的數(shù)據(jù)全生命周期過程[4]中采取一系列措施減少浪費(fèi)，促進(jìn)數(shù)據(jù)流動，實現(xiàn)價值最大化活動。

2 精益數(shù)據(jù)治理方法

數(shù)據(jù)在流動中才越用越有價值，因此精益數(shù)據(jù)治理工作的重點在促進(jìn)數(shù)據(jù)安全順暢地流動[5]，治理方法分6 個步驟，如圖1所示。

圖1 精益數(shù)據(jù)治理方法

2.1 定義價值數(shù)據(jù)

精益數(shù)據(jù)治理的第一步是定義有價值的數(shù)據(jù)。建設(shè)工程規(guī)劃屬于專業(yè)性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)，該業(yè)務(wù)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)包含規(guī)劃指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，類型豐富，定義多重。在數(shù)字政府建設(shè)的背景下，應(yīng)站在多場景應(yīng)用的角度對這些數(shù)據(jù)重新梳理和分類，統(tǒng)一定義，為數(shù)據(jù)的流通和利用奠定基礎(chǔ)。

2.2 識別價值流

參照生產(chǎn)領(lǐng)域的價值流定義“原材料轉(zhuǎn)化為成品并被賦予價值的全過程”[6]，數(shù)據(jù)治理的價值流是指從數(shù)據(jù)用戶的視角出發(fā)，審視原始信息，經(jīng)過采集、校驗、去重、勘誤、入庫等過程后，形成可共享可利用的成果數(shù)據(jù)的全過程。識別價值流之目的是為了找出該價值流中消耗了資源（如人力、時間等）卻不會讓數(shù)據(jù)增值的活動，即“浪費(fèi)”，并想辦法消除這些浪費(fèi)。

2.3 數(shù)據(jù)持續(xù)流動

從最大化數(shù)據(jù)流通的目標(biāo)出發(fā)，聚焦提升數(shù)據(jù)流動效率，針對常見的影響建設(shè)工程類數(shù)據(jù)流通的堵點和痛點問題，可采取以下措施進(jìn)行疏通。

（1）減少重復(fù)錄入，實現(xiàn)一數(shù)一源

通過梳理審批工程建設(shè)項目全流程涉及的數(shù)據(jù)需求，明確對同一個項目，不同審批環(huán)節(jié)的信息系統(tǒng)各自承擔(dān)的數(shù)據(jù)采集任務(wù)，實現(xiàn)一數(shù)一源。實現(xiàn)同類型數(shù)據(jù)只需在一個環(huán)節(jié)被系統(tǒng)錄入一次，就能共享給后面環(huán)節(jié)各系統(tǒng)使用。其他環(huán)節(jié)的系統(tǒng)只需錄入該項目的編碼，就可實現(xiàn)讀取該項目已被采集到的數(shù)據(jù)。這種改變，不但可有效節(jié)約各環(huán)節(jié)人力成本，還降低了因人工輸入而導(dǎo)致數(shù)據(jù)出錯的幾率，提升了數(shù)據(jù)質(zhì)量。

（2）統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)一詞一意

通過編制標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范文件來統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)數(shù)據(jù)采集、匯聚、存儲和共享等工作。借鑒金字塔原理的MECE 原則，規(guī)范多個系統(tǒng)的數(shù)據(jù)表結(jié)構(gòu)和字典表內(nèi)容，對原有數(shù)據(jù)類型進(jìn)行解耦或融合，實現(xiàn)一詞一意，對同一類型數(shù)據(jù)設(shè)置多個主題標(biāo)簽，力爭實現(xiàn)數(shù)據(jù)的分類“不重疊、不遺漏”[7]，可快速響應(yīng)數(shù)據(jù)挖掘，趨勢分析等復(fù)雜應(yīng)用需求。

（3）加強(qiáng)預(yù)防檢測，消除“無效”數(shù)據(jù)

增加系統(tǒng)的邏輯判斷功能，對流入系統(tǒng)的數(shù)據(jù)進(jìn)行完整性、唯一性、規(guī)范性、值域、字符特征等方面的分析和檢測，包括校驗真實數(shù)據(jù)與國標(biāo)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)是否匹配，檢驗數(shù)據(jù)是否存在空值、亂碼，檢測數(shù)據(jù)符號表達(dá)是否符合國標(biāo)、數(shù)據(jù)采用的坐標(biāo)系是否符合規(guī)定等情況，并對檢測不合格的情況及時提醒或流程控制，以避免問題數(shù)據(jù)進(jìn)入后續(xù)環(huán)節(jié)最終被退回的現(xiàn)象，保障數(shù)據(jù)流動的效率。

2.4 由需求拉動價值

數(shù)據(jù)的價值由終端需求決定，因此應(yīng)該跳出本單位的業(yè)務(wù)需求，考慮最終數(shù)據(jù)利用方的應(yīng)用需求，對產(chǎn)生數(shù)據(jù)的內(nèi)部系統(tǒng)進(jìn)行適應(yīng)性改造，完善庫表結(jié)構(gòu)，增加數(shù)據(jù)類型，建立數(shù)據(jù)共享目錄，開發(fā)共享服務(wù)接口，實現(xiàn)內(nèi)部統(tǒng)與外部系統(tǒng)按一定規(guī)則完成數(shù)據(jù)資源的無縫對接和流轉(zhuǎn)，發(fā)揮數(shù)據(jù)的價值。

2.5 加強(qiáng)安全管理

安全是數(shù)據(jù)共享的前提，必須納入數(shù)據(jù)治理的范疇。隨著數(shù)字政府建設(shè)的深入開展，不同組織之間的數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)推送和提取的需求日益增加，不少原本只面向單位內(nèi)部使用的系統(tǒng)暴露出的數(shù)據(jù)安全管控漏洞逐漸增多。主要表現(xiàn)為數(shù)據(jù)安全管控制度不健全，數(shù)據(jù)分類分級防護(hù)策略不精細(xì)，數(shù)據(jù)安全防護(hù)系統(tǒng)功能較薄弱。一個組織對外共享數(shù)據(jù)后，難以全面跟蹤數(shù)據(jù)的分發(fā)利用情況，且無法完全實現(xiàn)對數(shù)據(jù)進(jìn)行分類分級特定防護(hù)，最終影響數(shù)據(jù)的實時共享的積極性。因此，加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全管理要從完善制度、細(xì)化數(shù)據(jù)防護(hù)策略和升級數(shù)據(jù)安防系統(tǒng)功能三方面進(jìn)行，落實數(shù)據(jù)保密安全責(zé)任主體、制訂數(shù)據(jù)提供利用的工作規(guī)程和完善數(shù)據(jù)脫敏工作程序，升級改造安防系統(tǒng)的日志審計和行為監(jiān)控等功能，確保數(shù)據(jù)安全、高效地共享。

2.6 持續(xù)改進(jìn)，精益求精

數(shù)據(jù)的價值跟響應(yīng)終端需求的速度和匹配程度正相關(guān)，而應(yīng)用需求始終處于動態(tài)變化，這也就導(dǎo)致阻礙數(shù)據(jù)流動的新問題會不斷出現(xiàn)，因此數(shù)據(jù)治理工作只有不斷重復(fù)前面5個治理步驟，持續(xù)改進(jìn)，才能實現(xiàn)數(shù)據(jù)“越用越多”的價值閉環(huán)。

3 精益數(shù)據(jù)治理實踐

以某政府部門在建設(shè)工程規(guī)劃報批領(lǐng)域開展的數(shù)據(jù)治理工作為例，詳細(xì)介紹精益數(shù)據(jù)治理。

（1）重構(gòu)數(shù)據(jù)分類，識別浪費(fèi)現(xiàn)象

針對建設(shè)工程規(guī)劃報批業(yè)務(wù)，某政府部門開展專項研究，分析了包含建設(shè)工程項目審批、建管業(yè)務(wù)關(guān)鍵權(quán)責(zé)事項的基礎(chǔ)性、統(tǒng)籌性數(shù)據(jù)需求以及專有性、部門性數(shù)據(jù)需求，修訂了建筑功能指標(biāo)的分類與定義，如圖2所示。

圖2 建筑功能指標(biāo)要素

同時采取用戶故事地圖的方法識別建設(shè)工程規(guī)劃業(yè)務(wù)的價值流[8]，繪出從建設(shè)方案設(shè)計、技術(shù)審查、行政審批、審批結(jié)果入庫到數(shù)據(jù)對外共享全過程的業(yè)務(wù)價值流，找出各環(huán)節(jié)發(fā)生的資源浪費(fèi)現(xiàn)象，如圖3所示，制定有針對性的改進(jìn)方案。

圖3 發(fā)生在價值流上的浪費(fèi)

（2）建立標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量

通過編制建設(shè)工程規(guī)劃管理的電子數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和信息模型技術(shù)指引，明確規(guī)劃設(shè)計應(yīng)遵循的數(shù)據(jù)格式、空間坐標(biāo)、命名規(guī)則、編碼標(biāo)準(zhǔn)、模型格式、模型精細(xì)度等要求，從源頭解決了各設(shè)計部門在規(guī)劃方案設(shè)計時無章可循、數(shù)據(jù)各異的問題。

再通過改造一系列系統(tǒng)來實現(xiàn)對上述標(biāo)準(zhǔn)指引內(nèi)容的落地。統(tǒng)一了面向規(guī)劃設(shè)計人員、審批人員和數(shù)據(jù)建庫人員的各專業(yè)系統(tǒng)的指標(biāo)表結(jié)構(gòu)和數(shù)據(jù)字典內(nèi)容，對照數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)增加必填數(shù)據(jù)項，對輸入數(shù)據(jù)增加合規(guī)性檢測功能，發(fā)現(xiàn)不合規(guī)的數(shù)據(jù)及時發(fā)出警示信息或鎖定流程，從源頭減少問題數(shù)據(jù)，為數(shù)據(jù)對外實時共享建立了可靠的數(shù)據(jù)源。

（3）運(yùn)用智能技術(shù)，促進(jìn)數(shù)據(jù)流動效率

針對政府改革舉措之“機(jī)審＋告知承諾制”事項，開發(fā)了智能審查工具，設(shè)計算法實現(xiàn)成果數(shù)據(jù)逐層傳導(dǎo)、自動檢測機(jī)制，減少人工介入環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了審批提速，促進(jìn)數(shù)據(jù)流動。比如社會投資類中小型項目，該部門在審批過程中啟動智能審查工具后，技術(shù)審查時間從5天降至0天，而該事項的審批時長從法定期限的20個工作日減至4個工作日，審批效率提升顯著。

智能審批具體設(shè)計思路如下：針對用地規(guī)劃許可事項，系統(tǒng)自動從空間資源系統(tǒng)的控規(guī)圖層提取并計算用地紅線面積、綠地面積、容積率、建筑密度等12項規(guī)劃指標(biāo)，按一定規(guī)則計算生成“規(guī)劃條件”。所生成的“規(guī)劃條件”各項指標(biāo)，將成為后續(xù)建設(shè)工程規(guī)劃許可階段的智能審查比對標(biāo)準(zhǔn)和底線管控指標(biāo)，如圖4所示。

圖4 底線管控指標(biāo)生成

在建筑設(shè)計方案審查階段，針對“機(jī)審＋告知承諾制”事項，智能審查工具對機(jī)審指標(biāo)啟動自動計算，并與前期出具的規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行比對，對照底線管控規(guī)則得出“通過”或“不予通過”結(jié)論，最后自動生成智能審查報告，進(jìn)入下一審批環(huán)節(jié)，如圖5所示。

圖5 智能審批流程

（4）考慮縱橫需求，拉動數(shù)據(jù)價值

不再囿于本單位的數(shù)字改革需求，而是以省、市的“一網(wǎng)統(tǒng)管”等決策指揮中樞平臺的數(shù)據(jù)需求為指引，開展頂層設(shè)計，改造本單位的業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)，重點解決本單位與其他部門之間在數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)獲取、交互交換中發(fā)生數(shù)據(jù)定義有分歧、數(shù)據(jù)項不匹配、數(shù)據(jù)延遲和偏差以及坐標(biāo)系不一致等問題，縱向?qū)訃摇⑹〈怪睂I(yè)系統(tǒng)，橫向打通市級其他部門之間的數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)跨平臺、跨業(yè)務(wù)、跨部門的數(shù)據(jù)協(xié)同，為政府決策提供實時、精確、全面的建設(shè)工程領(lǐng)域主題數(shù)據(jù)。

（5）完善安防措施，保障數(shù)據(jù)安全

通過制定或修訂數(shù)據(jù)管理規(guī)定、網(wǎng)絡(luò)安全和信息化項目管理辦法等制度建立長效機(jī)制，明確單位內(nèi)部信息化項目從立項、采購、實施、驗收到資金支付各環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)歸集流程，落實數(shù)據(jù)質(zhì)量管理和安全責(zé)任部門，強(qiáng)化數(shù)據(jù)資源全生命周期安全保護(hù)。通過對每個新建信息化項目開展等保備案和測評工作，全面檢測信息系統(tǒng)的安全防護(hù)能力，將安全漏洞堵在萌芽狀態(tài)。采用技術(shù)手段完善日志管理和權(quán)限管理，實現(xiàn)差異化用戶訪問數(shù)據(jù)目錄權(quán)限管控，實現(xiàn)對數(shù)據(jù)的分類分級保護(hù)；細(xì)化對跨層級跨部門數(shù)據(jù)共享行為的監(jiān)管，及時阻止非授權(quán)的數(shù)據(jù)訪問行為，定期開展數(shù)據(jù)安全應(yīng)急預(yù)案演練，訓(xùn)練維護(hù)人員解決突發(fā)問題的技巧，實現(xiàn)了多年數(shù)據(jù)安全事故“零”記錄。

4 結(jié)束語

在全域數(shù)字化改革的今天，只有準(zhǔn)確、完整、及時的數(shù)據(jù)才能有效為政府賦能，數(shù)據(jù)治理工作方興未艾。本文通過分析某政府部門在建設(shè)工程規(guī)劃報批領(lǐng)域開展的精益數(shù)據(jù)治理實踐活動和取得的成效，證明了精益數(shù)據(jù)治理是一種可行的數(shù)據(jù)治理方法，在節(jié)約部門資源，推動成果數(shù)據(jù)實現(xiàn)跨部門、跨層級匯聚融合和深度利用等方面都發(fā)揮了積極作用，希望能對各類組織機(jī)構(gòu)開展數(shù)據(jù)治理工作提供思路和參考。未來，精益數(shù)據(jù)治理還可結(jié)合區(qū)塊鏈技術(shù)，在數(shù)據(jù)利用的可溯源可監(jiān)控等方面進(jìn)行深入研究，開展構(gòu)建城市建設(shè)知識圖譜[9]和開發(fā)數(shù)據(jù)可視化工具工作，輔助實現(xiàn)城市建設(shè)管理態(tài)勢感知和智慧管理。