國土空間規(guī)劃與現(xiàn)代城市規(guī)劃理論探討(1)

劉芳

【摘要】從宏觀角度分析，在全世界范圍內(nèi)，我國屬于人口大國，人口密集度相對較高，在這種情況下，就更加需要有效提升土地資源有效利用率，并以此為指導理念進行具體的國土空間規(guī)劃工作。該項工作相對較為煩瑣，涉及諸多政府部門，需要多個部門進行協(xié)同合作，同時國土空間規(guī)劃也與資源環(huán)境及經(jīng)濟發(fā)展有著較強的關(guān)聯(lián)度，需要正確處理國土空間規(guī)劃與其他工作之間的矛盾點，從而保證國土空間規(guī)劃成效能夠得到全面提升。但是目前，新時期下國土空間規(guī)劃的現(xiàn)狀并不樂觀，其中仍然存在著一些較為顯著的問題等待解決，而這些問題如果未得到解決，必然會嚴重影響國土空間規(guī)劃的成效。

【關(guān)鍵詞】國土空間規(guī)劃;現(xiàn)代城市規(guī)劃;理論

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.25.030

1、新時期國土空間規(guī)劃工作的重要性分析

隨著我國國土空間規(guī)劃管理人員對于國土空間規(guī)劃工作研究的不斷深入，經(jīng)過一段時間深入的實踐調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，新時期國土空間規(guī)劃工作對于社會的發(fā)展有著較強的輔助促進作用，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，可以有效提升我國空間的有效利用率，國土空間規(guī)劃工作的順利實施，可以有效地將一些存在浪費現(xiàn)象的土地資源進行重新整合規(guī)劃，使其能夠物盡其用，降低土地資源浪費問題出現(xiàn)的概率。其二，可以有效促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，在實施國土空間規(guī)劃政策之后，部分存在浪費現(xiàn)象的土地可以建設(shè)一些促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，而在這些產(chǎn)業(yè)的帶動下，地區(qū)經(jīng)濟必然會得到極大提升。其三，可以從源頭上遏制環(huán)境惡化問題，國土空間規(guī)劃的最終目的是提升空間的有效利用率，在開發(fā)期間要明確資源環(huán)境的承載力，有效控制開發(fā)力度，以保護自然資源、集約開發(fā)及協(xié)調(diào)開發(fā)為核心進行具體的國土空間規(guī)劃工作，從而保證我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標。

2、國土空間規(guī)劃體系下城市規(guī)劃的地位

實際上，國家就城市規(guī)劃在城市發(fā)展中所起的重要作用提供了基本條件。當下在建立的國土空間規(guī)劃體系中，“五級三類”的基本構(gòu)架已經(jīng)提出，包括“總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃”，明確指出“國家、省、市縣編制國土空間總體規(guī)劃”，“在市縣及以下編制詳細規(guī)劃”。由此可見，可以在市縣一級的國土空間規(guī)劃層面上，發(fā)揮城市的獨特優(yōu)勢，宏觀的導向控制作用由城市總規(guī)完成，底層的管控作用由城市詳規(guī)來完成。

城市規(guī)劃在市縣一級國土空間規(guī)劃中發(fā)揮宏觀作用，指的是在這一級的國土空間總體規(guī)劃中，就已經(jīng)提出的“三線”劃定和三大主導功能區(qū)的管控來說，加強城市總規(guī)在體系中承擔的宏觀導控作用。城市總規(guī)在統(tǒng)一生態(tài)、社會、經(jīng)濟等各方面的效益后，以人為核心，資源環(huán)境滿足的要求下進行的生產(chǎn)方式為首要任務(wù)，關(guān)聯(lián)好上位國土空間規(guī)劃中的剛性內(nèi)容。在確定的底線約束和分區(qū)管控剛性要求之下，按照中央城市工作會議要求，做好“五個量”的管控，即“堅持集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”。在此目標下，綜合考慮城市的功能、文化、管理等因素，力圖使城市發(fā)展得更為宜居。

城市規(guī)劃在市縣一級國土空間規(guī)劃中發(fā)揮底層控制作用，指的是人民群眾在基礎(chǔ)生活設(shè)施、物質(zhì)等方面的需求，在城市詳規(guī)中予以充分體現(xiàn)并指導落實。通過對城市空間街區(qū)層面進行調(diào)查和判斷，保障人民群眾的切身利益上以土地、資源、空間的物質(zhì)高品質(zhì)供給，塑造宜居的生活空間。顯然，《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》對于城市詳規(guī)提出的基本要求：“詳細規(guī)劃是對具體地塊用途和開發(fā)建設(shè)強度等做出的實施性安排，是開展國土空間開發(fā)保護活動”。

3、現(xiàn)代城市規(guī)劃理論的國土空間規(guī)劃策略

3.1城市生態(tài)背景下的空間發(fā)展格局

城市生態(tài)產(chǎn)生于工業(yè)社會，此時人們開始關(guān)注城市生態(tài)環(huán)境，期望通過綠色空間的引入改善人類的聚居環(huán)境，恢復城市中失去的視覺美與和諧生活。城市生態(tài)空間作為城市的必要組成部分，開始承擔起社會矛盾與城市問題緩沖器的作用，服務(wù)對象也由少數(shù)人擴展到大多數(shù)。

在當前背景下，城市生態(tài)在國土空間規(guī)劃中所表現(xiàn)的是在生態(tài)學原理和城鄉(xiāng)規(guī)劃理論的指導下，通過調(diào)節(jié)城市復合生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的各種生態(tài)關(guān)系，改善生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能，合理利用自然資源，維持生態(tài)系統(tǒng)平衡，促進人與社會、經(jīng)濟、自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。充分響應(yīng)國土空間規(guī)劃的要求下，以生態(tài)保護區(qū)位為基本出發(fā)點，目的是以能落地實施的空間管控為重點，進行生態(tài)保護和修復。

國土空間規(guī)劃中所要求的空間管控的統(tǒng)一落實，從城市的生態(tài)環(huán)境和自然資源為基礎(chǔ)進行研究，以城市生態(tài)規(guī)劃為理論出發(fā)點，結(jié)合目前城市的經(jīng)濟發(fā)展、資源消耗等現(xiàn)狀，對城市發(fā)展所帶來的影響進行預(yù)測。從城市的環(huán)境質(zhì)量、資源承載能力幾個角度進行研究，探索未來國土空間規(guī)劃中城市發(fā)展的潛力。

3.2自然資源管理機構(gòu)

自然資源局主管必須由熟悉城市規(guī)劃的人出任。如果非規(guī)劃專業(yè)人員出任自然資源部門主管，也應(yīng)設(shè)立一個較高的門檻（如必須脫產(chǎn)半年進修城市規(guī)劃專業(yè)）。如果無法做到這一點，最起碼也要在政府層次設(shè)立專職的城市總規(guī)劃師。其目的就是要確保城市重大決策中，能聽得到城市規(guī)劃的專業(yè)聲音。要在規(guī)劃院改制中，保留規(guī)劃院與規(guī)劃局傳統(tǒng)的職務(wù)“旋轉(zhuǎn)門”機制，確保自然資源部門有充足的規(guī)劃人才可供選調(diào)。同時，要規(guī)定所有地方自然資源局名稱前面，必須出現(xiàn)“規(guī)劃”兩個字。這一點非常重要，名不正則言不順，名字的消失往往是職能消失的第一步。

3.3城市發(fā)展理論與限制開發(fā)容量的關(guān)系

新時期國土空間規(guī)劃的提出，首要目的是以雙評價為標準，合理控制三線劃定以及國土開發(fā)容量，打破資源環(huán)境的約束條件。在生態(tài)文明建設(shè)要求下，通過三線的劃定控制，嚴格控制國土開發(fā)強度，限定開發(fā)容量，來倒逼當前以來土地發(fā)展經(jīng)濟的模式，來實現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展。

20世紀90年代，西方國家經(jīng)濟發(fā)展速度下滑，過度郊區(qū)化帶來的基礎(chǔ)設(shè)施投入與維護成為政府的負擔。“精明增長”理論的提出在于應(yīng)對城市發(fā)展下郊區(qū)的擴張，目的也是為了高效控制土地，抑制城市的蔓延。

這些理論在現(xiàn)在看來都是為了防止城市過度擴張帶來的各種負擔而提出的，目的是強調(diào)開發(fā)邊界內(nèi)土地的有效利用。國土空間規(guī)劃背景下，三線三區(qū)的劃定是城市發(fā)展的本質(zhì)，也是為了控制城市的擴張，重點保護生態(tài)環(huán)境，并非是以邊界形式來約束城市發(fā)展。在城市規(guī)劃理論的指導下，城市發(fā)展需要依靠“剛性”和“彈性”邊界相結(jié)合，合理控制城市開發(fā)容量的問題，為國土規(guī)劃的編制提供理論依據(jù)。

結(jié)論：

總之，城市規(guī)劃的發(fā)展歷程中，已經(jīng)形成的現(xiàn)代城市規(guī)劃理論是可以指導城市的發(fā)展和建設(shè)的，在國土空間規(guī)劃體系下，運用城市規(guī)劃理論可以確保城市中各類資源的有效整合利用，能推動城市的可持續(xù)發(fā)展，樹立良好的大國城市文化形象，以城市帶動周邊區(qū)域的經(jīng)濟、社會發(fā)展，進一步完善整治經(jīng)濟等體制的改革。而國土空間規(guī)劃背景下，研究現(xiàn)代城市規(guī)劃理論，更是對城市規(guī)劃理論內(nèi)容的豐富。對于從事城市規(guī)劃的人員來說，應(yīng)該在充分理解和把握理論知識的前提下，將其應(yīng)用到實踐中，確保其作用的充分發(fā)揮，推動城市的和諧健康發(fā)展。

參考文獻：

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