“行業熟悉社會”的內部性問題及監管優化研究

郭劍鳴 劉潔

摘要：我國狹隘的分行業監管體系容易使監管機構與監管對象之間存在緊密的利益依存關系，并逐漸形成內循環的“行業熟悉社會”。這一結構特征在能源行業尤為突出，也是能源行業監管合謀、失效和腐敗多發的體制性因素。因此，在行業監管中，應該通過集成化、扁平化的結構再造，促進多行業監管干部輪換和跨界、異地交流任職，杜絕監管干部在監管機構和被監管產業間的交叉任職，更多采取飛行監管、智慧監管等監管優化措施打破監管者與監管對象間的“熟悉社會”生態，斬斷行業內部熟悉關系的鏈條。

關鍵詞：行業熟悉社會;內部性;能源監管腐敗

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2021）04-0090-009

一、問題的提出

費孝通先生在《鄉土中國》中提出了“熟人社會”這一社會關系概念。熟人社會也稱為小圈子社會，在這樣的社會關系中，人們以自己為中心，按照與自己的親疏關系，形成了水波紋式的差序格局。①在這種差序格局里面，每個人的圈子基本可以分為四層：最里層的是自己，其次是家人，再次是熟人，最外層是生人（見圖1）。人們處事的準則不是法律法規，而是根據關系的熟悉程度對不同的“圈子”運用不同的道德標準，它實質上是一種利益交換關系，對熟人按照人情辦事，給予特殊利益是被容忍的，對生人圈遵循公平法則，大家都按規則辦事。中國長期以來作為典型的農業社會，以群體為本位，以家為中心，以親緣關系、地緣關系或熟悉關系為紐帶而形成的相對封閉的社會即被稱為“熟悉社會”。

從“鄉村熟悉社會”演化為“行業熟悉社會”是我國工業革命進程中規范性文化構建不足與傳統文化強勢滲透的結果。一方面，我國改革開放之初的城市居民大多數是20世紀70、80年代從鄉村進到城里的，鄉村社會的熟悉關系在這些城市化基礎極其薄弱的居民中根深蒂固地存在著;另一方面，如能源、交通等自然壟斷行業和證券、金融等政策性壟斷行業，從各市場主體的企業到實施監管監督的行政機關、事業單位形成了一個個相對封閉的行業區域。在這些行業區域工作的人們由于長期的“內循環”流動，極大地稀釋了現代規則的權威，各種人情結構和潛規則猶如鋼筋與混凝土一般結成了緊密而封閉的熟悉關系，即一種由制度規定、行業特性劃分和熟悉關系等形成的“行業熟悉社會”。

封閉性關系網絡是腐敗的重要載體，而人情則是腐敗的重要誘因。譚志坤：《腐敗的人情成因及其超越》，《求實》，2017年第5期。在“行業熟悉社會”中，行業內部的人們除了由血緣、地緣形成的熟悉關系，更容易因為行業內部人員流動和交往的頻次不斷增加，通過業緣、姻緣、趣緣等各種關系聯系起來。這些關系鏈共同編織了一張龐大而又更加緊密的行業內部關系網絡。在“行業熟悉社會”里，親情、友情、同窗情、老鄉情等人情關系不斷侵襲制度規則，嚴重削弱制度規則的效力。

我國能源行業的“熟悉社會”特征尤為突出。由于專業條塊劃分，能源行業又進一步細分為電力、石油、煤炭等多個行業。在各個細分行業內部，同學、師生、同事、親友等各種熟悉關系交織，成為了典型的行業熟悉社會。正如近10年來以電力、石油、煤炭為代表的能源行業腐敗窩案頻發所展示的那樣，該領域的政府監管內部性問題極為嚴重。在2013年發生的貪腐窩案中，中石油集團內部有大大小小40余名高管涉入。2014年，由煤炭司窩案所牽涉出的煤炭行業落馬的高管也有18名。在中紀委兩輪巡視期間，神華集團共處理271人，其中給予黨紀政紀處分101人，對25個基層黨組織通報批評和誡勉談話。作為能源監管機構的能源局也成為了中國政府腐敗的重災區。根據中紀委公布的相關數據統計，國家能源局成立10年，歷經4任局長，前后合計被查2名局長（正部級）、3名副局長 （正局級）、8名司局級干部，令人震驚。劉再春：《能源行業腐敗特點、趨勢與治理對策研究》，《中國領導科學》，2015年第11期。

因此，研究“行業熟悉社會”對我國政府監管到底產生了什么樣的影響？以及如何破解中國傳統文化及其衍生的工作場景對政府監管執紀的約束性難題？等問題對我國政府監管創新的意義不言自明。本文著力探究行業監管體系與“行業熟悉社會”的互嵌何以催生行業的內部性問題，以及進而導致監管的內部性與腐敗滋生的機理機制，從而尋找行業監管體系創新的理論邏輯和現實進路。

二、文獻回顧與分析框架

對內部性問題的關注，學界首先是從經濟學視角涉入的。《新世界詞典》第二版將“內部性”一詞定義為“內在的、固有的、必要的本質或屬性”。美國經濟學家史普博在《管制與市場》一書中，將“內部性”定義為“由交易者所經受的但沒有在交易條款中說明的成本或效益”，如產品與服務質量、虛假廣告、生產安全等問題。丹尼爾·F·史普博：《管制與市場》，余暉、何帆、錢家駿、周維富譯，上海三聯書店、上海人民出版社1999年版，第 64 頁。國內學者程啟智把產品和服務質量、虛假廣告、生產安全、市場失靈概括為內部性。程啟智：《內部性與外部性及其政府管制的產權分析》，《管理世界》，2002年第12期。總體上，是把“內部性”解讀為交易中的信息不對稱而導致的利益不對稱問題。因此，可將“內部性”概念表述為“在經濟交易參與者之間交換但沒有在交易條款中反映的商品束”，是信息不完全的情況下低效率的產權交易所造成的成本，它表現為交易參與者不能獲得交易的全部潛在收益，交易一方對另一方所應獲得的潛在收益進行攫取，或者將其應承擔的成本在對方不知情的情況下轉嫁給對方。

由于內部性問題的存在，監管權就有“孽息”產生的空間。查爾斯·沃爾夫從不當收益的視角提出了三個假定，分析了其間的機理機制：查爾斯·沃爾夫：《市場或政府》，謝旭譯，中國發展出版社1994年版，第60-73頁。一是某種特定的非市場組織的目標就是生產一種并不明確的最終產品;二是某些內在性趨向于把重要機構人員的收入以及非收入津貼最大化;三是某些特定內在性的產生是由于一個利益集團成功控制了特定的非市場組織，并從中不斷獲得好處。政府的監管行為通常符合以上三個假定，并會帶來政治交易成本和管理交易成本，使政府管制機構本身產生內部性問題。政府監管內部性意味著公共機構從政府決策者自身的利益出發，偏離公共目標，將政府監管機構變成滿足自身特殊利益的工具，導致政府監管腐敗和失效。史普博則從額外成本的視角分析了內部性問題產生的原因。丹尼爾·F·史普博：《管制與市場》，余暉、何帆、錢家駿、周維富譯，上海三聯書店、上海人民出版社1999年版，第 65 頁。一是在存在風險的條件下簽訂意外性合約的成本;二是當合約者行為不能完全觀察到時所發生的觀察或監督成本;三是交易者收集他人信息和公開自身所占有的信息時發生的成本。在政府監管中，由于存在應當披露而沒有披露的成本收益等信息，使政府監管機構有可能與被監管企業合謀，將成本轉嫁給居民，政府監管的內部性問題就隨之產生。監管政策缺陷也會造成政府監管主體之間的信息不對稱，下級政府在貫徹上級指示時發生較大偏差，導致結果與初始目標背道而馳等，這也會造成政府監管的內部性問題。

如果說經濟學對內部性問題與監管腐敗發生的解釋主要是從交易過程入手的話，那么近年來社會學者循著費孝通的差序格局理論入手探究中國政府治理的內部性問題則觸及了交易主體結構和治理結構的缺陷，提出了不少有益見解。比如，“小圈子”庇護論認為中國傳統家族、宗族、同鄉、校友、朋友等人情關系社會形成的“小圈子”或“準團體”為權錢交易、以權謀私等腐敗行為提供庇護，小圈子內部人員建立起了長期合作的交易關系，且非常隱蔽，導致腐敗行為難以被發現;金愛惠、趙連章：《論中國傳統人際關系對腐敗的影響》，《東北師范大學學報》，2010年第3期。“小圈子”土壤論認為，由人情而形成的封閉性關系網絡容易打破執法官員法理規則的邊界，親緣、血緣等人情關系在牟取私利的交換過程中增添了彼此間的信任從而給政府官員腐敗以土壤;譚志坤：《腐敗的人情成因及其超越》，《求實》，2017年第5期。“小圈子”合謀論認為特殊的社會關系也可能破壞政府治理結構對腐敗的“免疫力”，認為中國人情關系在政府內部官員之間形成的橫向平行與縱向垂直的關系網絡勾結，造成可靠性預期和合謀而導致集團腐敗。周赟、趙暉：《集團腐敗：基于社會關系視角的解讀》，《北京行政學院學報》，2017年第1期。因此，反腐敗還需要改革中國傳統人際關系所建立的社會關系結構和權力結構，消除權力腐敗賴以發生、蔓延和延續的土壤。彭宏偉、張衛東：《透析“差序格局”背景下的公共權力腐敗》，《北京行政學院學報》，2010年第1期。特別是一些特殊行業，比如醫療、金融、能源等有著豐厚尋租空間的領域，“小圈子”的交織力和破壞力極強，“熟人社會”關系幾乎造成相關監督執法無從入手，王小金：《熟人社會中醫療機構執紀監督的困境和出路》，《廉政文化研究》，2017年第3期。需要有針對性地斬斷“熟人社會”的作用鏈，才能實現執紀監督模式從差序格局向平等格局的轉變。

顯然，如果僅僅抓住信息不對稱與內部性的關系，或者只看到行業結構的特殊性，都不能全面地窺探行業熟悉社會的效率流失與監管腐敗的邏輯。結合經濟學與社會學的相關研究，就可以清楚地洞悉內部性是如何在行業熟悉社會中膨脹并降低行業效率滋生行業腐敗的。這就猶如一個環環相扣的閉鎖鏈條：長期近親繁殖（部屬行業院校培植學緣關系、單幫技術傳承培植師徒關系、內退內補用工方式培植血緣關系）鉤織了緊密的利益關聯結構，專業化監管放大了信息不對稱引發的權力尋租空間，內循環式的監管角色互換（工作人員在監管機構與監管企業間流動）降解了正式規則的權威。因而，在“行業熟悉社會”中就容易滋生“想尋租”-“能尋租”-“敢尋租”的逆廉潔治理結構。當前行業監管治理中存在的問題恰恰就出在不針對行業內部的社會結構特征和專業化的監管格局，而是簡單地將注意力集中在破解監管的信息不對稱與內部性的關聯上，但信息不對稱本身又會導致政府監管失靈，從而常常陷于矛與盾的掣肘中。

因此，在觀察行業“熟悉社會”運行的內部性問題時，必須緊緊抓住交易收益內部化與行業小圈子治理結構的交織關系所產生的治理效能內卷化。歸納上文綜述可以發現，這種交織關系主要是通過三條路徑演繹的：一是小圈子“潛規則”利益輸送關系，洗白不當得利，并使之內部化;二是小圈子抱團相互“庇護”與圈外形成非對稱信息博弈，并通過這種不正當競爭優勢將額外收益內部化;三是小圈子內部的層級關系直接轉化為正式組織的“委托-代理”關系，將公共資產及其收益內部化侵吞。循著這三條路徑便可以清晰地窺視行業“熟悉社會”是如何以利益內部化為核心不斷將監管內部化而導致監管腐敗的邏輯鏈，即“關系不對稱—信息不對稱—利益不對稱”的遞進演繹過程。通過這一分析框架不僅可以從內在和外在的治理結合上系統地觀察行業內部性問題的政府監管環境，還可以進一步洞察監管監督內部化的問題。因為，對監管的監督主要來自監管系統內部的上級機構，這意味著政府監管內部性問題會進一步衍生為政府監管監督的內部性問題。因而應針對內部利益的關聯問題設立專門的監督機制予以解決，或者更多地與立法、司法和社會監督形成緊密合作，開展網絡化的合作監督。郭劍鳴、蔡文婷：《不可完全合約、內部性與城市公用事業政府監管的行政監督惰性》，《學習與探索》，2019年第4期。

三、能源行業“熟悉社會”誘發的內部性交易關系

通過收集和梳理黨的十八大以來能源行業這一典型的行業熟悉社會中監管官員與被監管產業合謀發生的4個腐敗窩案（文中按先后次序編號為A、B、C、D），即劉鐵男案、許永盛案、魏鵬遠案和張喜武案。盤點案中關鍵崗位人物（文中按主次地位編號A甲、A乙…/B甲、B乙…/C甲、C乙…/D甲、D乙…）之間的“熟悉社會關系”，便可以洞察能源行業內部性交易是如何削弱能源監管效能，并進一步演化為持續性腐敗的路徑的。

（一）小圈子“潛規則”利益輸送關系

小圈子的社會結構來源相對廣泛，但要形成緊密的利益關聯型小圈子則主要源于血緣、親緣、學緣和業緣關系。利用這些特殊關系開展權力尋租是許多腐敗案件共同的特征，能源行業也不例外。特別是由于能源和金融行業被譽為現代生產、生活的“任督”二脈，行業吸金和攫取灰色利益的能力強大，因而依賴特殊紐帶形成小圈子“潛規則”利益輸送關系，洗白不當得利并使之內部化，往往被權力尋租者認為是可靠的選擇。“潛規則”原本是指傳統社會中“官僚集團內部和各集團之間在打交道的時候長期遵循的一些未必成文卻很有約束力的規矩”。吳思：《潛規則：中國歷史中的真實游戲》，云南人民出版社2001年版，第2-3頁。但只要“潛規則”發揮作用的內在需要和外在環境還未完全革除，這種小圈子利益輸送關系就會持續演繹。小圈子“潛規則”利益輸送關系產生的基本條件是固化的利益捆綁，其強化條件是小圈子的范圍。一般來說，緊密的血緣、親緣、業緣和學緣都能滿足基本條件，而小圈子形成后，如果不斷擴圍，由于圈子不可控因素增多，則小圈子利益輸送的剛性會逐漸弱化。能源行業2013年和2014年被查處的兩位高層團伙腐敗案便可清晰顯露出這種“潛規則”利益輸送并不斷強化演變為窩案的痕跡。我們分別以A案和B案表述。

在A案中，甲是能源部門負責人，乙是其子，丙和丁是接受能源部門監管的企業負責人，他們和乙有緊密業緣關系。丙和丁長期請托乙，再利用其父甲手中的項目審批監管權，監守自盜，為丙和丁公司的項目審批提供便利，丙和丁把巨額財物輸送給乙。其中，甲是權力尋租人、其子乙是利益輸送的中間人、相關能源公司丙和丁是圈內請托人，三者構成“鐵三角”式的利益輸送關系。由于甲與乙是父子關系，乙與丙和丁是共同業務關系，都具備相對固化的利益捆綁條件，而甲與丙、丁又是行業監管者與監管對象關系，有尋租與請托發生的關聯條件，因此，甲-乙-丙、丁發生的所有利益輸送關系都會在封閉的小圈子中循環，且丙、丁的范圍可控。這種內部利益輸送便長期持續達10年之久，這是行業熟悉社會內部性行為的典型特征。

在B案中，甲是乙、丙的直接上級，曾在同一辦公室共事多年，丁先后為乙、丙的下屬，4個人都出身于同一機關處室，后來又梯次接班主管電力業務，在系統內人際間的地位相對固定，上下級關系比較固化。這種相對封閉沒有外在嵌入的人事關系為他們滋長特殊的熟悉社會提供了體制性“沃土”，形成了系統內不成文的科層式審批“潛規則”。即：局長沒有指示司長不發話，司長不發話處長不辦，處長不發話科員不處理，久而久之便構筑起“針插不進”“水潑不進”的“山頭主義”。于是4個人利用手中的審批權在遍布全國各地的能源項目審批中收受賄賂，屢試不爽。在這個小圈子“潛規則”利益輸送過程中的收益是利益均沾，一榮俱榮或一損俱損。該窩案誘發的基本條件就是緊密且難以復制的業緣關系，而不斷強化的條件是長時間沒有外來關系的嵌入，使小圈子一直未被打破或斷鏈。倘若4個人沒有如此緊密的梯次接班的業緣關系，他們或許就只能是一般同事關系，那么小圈子便難以成形。如果之后有新的外來人事關系嵌入，斷開了他們之間的緊密業緣關系，即便是小圈子已初步搭建，也會害怕劣跡顯形而淺嘗輒止。因為，人員流動是熟悉社會成長的克星，也是阻止內部性和提高腐敗成本的利器。但由于長期受專業化監管思維的影響，我國橫向分領域切塊監管的體系比較強勢，給行業外力量的嵌入設置了重重體制障礙。其結果就是，人員的橫向流動多是系統內循環，縱向流動的梯次接替便成為內部性問題的推手。

（二）小圈子抱團“庇護”的非對稱博弈關系

為提高專業化管理水平，我國在解放初和恢復高考時的兩個階段建設了不少行業性的專業院校，為我國各行各業的正規化、專業化發展培養了一大批專業技術人才和管理人才，成為各個時期的行業骨干。但是這也同時助長了行業“內循環”的員工隊伍發展和工作環境。在1998年高校擴招前，我國高校學生的分配制度沿襲著以往“誰家的孩子誰家抱”的做法，大多是所屬行業內部消化，因此，各行業的學緣近親繁殖現象較為普遍。那些效益好的壟斷行業尤為突出，出現了不少高校成為“×××黃埔軍校”“×××搖籃”和“×××沃土”的行業“內循環”人才培養格局。能源行業當然也是如此，甚至發生了震驚全國的“億元司長”腐敗案。在C案中，甲與乙均畢業于國內同一所礦業學院，入學時間只差半年，彼此之間感情深厚，經常聚會。一個執掌監管機構、一個執掌行業龍頭，兩人利用同窗好友的情誼締結了行業監管官員與被監管企業的熟悉關系，構建了項目審批利益輸送的利益同盟，合作操控重點合同煤招標、審批和定價權。甲擁有決定重點合同煤招標、審批和定價的完整信息，乙是重點合同煤的重要供應企業，并與丙、丁等同類企業構成競爭關系。由于甲和乙的特殊關系，乙也就間接擁有了重點合同煤招標、審批和定價的完整信息，構成了對丙、丁等同類企業的非對稱博弈優勢，并不斷對他們產生擠出效應，逐漸固化為政府監管下的壟斷，滋長了國有資本經營委托代理鏈中的道德風險，許夢博、戚振宇：《委托代理、道德風險與國有資本經營的預算約束——基于非對稱信息博弈論的視角》，《江漢論壇》，2016年第9期。同時也降低了政府監管效能和行業資源配置效率。李芳、馬鑫、洪佳、葉春明：《政府規制下非對稱信息對閉環供應鏈差別定價的影響研究》，《中國管理科學》，2019年第7期。乙在穩定獲得招標合同后，將其中超額收益輸送給甲，于是持續的小圈子“庇護”+非對稱博弈優勢便長期維系了下來。

（三）小圈子“委托-代理”關系AB角轉換

受專業化的行業監管體制約束，我國特殊領域的監管機構與被監管的國有企業關系相對固定。不過，其中的中高層職員常常可以發生AB角角色轉換，即任職監管機構的干部可能下派到相關重點企業任職，重點企業的高管也可能轉任公務員，執掌監管機構。這樣監管者與被監管者之間就容易陷于“三十年河東、三十年河西”的角色模糊地帶。久而久之，監管者與被監管者便混為“一家人”，滋生“留一手”的監管思維，使得監管履職往往難以到位，而監管合謀、監管俘虜與被俘虜的事例則時有演繹。在這種特殊的行業熟悉性社會場景中，人們可以完整地理解政府管制俘虜理論的代表人物施蒂格勒的三個假設的思想真諦：第一，政府權力與利益集團的利益交易假設;第二，規制者效用最大化假設;第三，政府規制向特定利益集團輸送收益假設。施蒂格勒：《產業組織和政府管制》，潘振民譯，上海三聯書店1989年版，第210-241頁。因此，被管制產業與不受管制產業相比未必有更高效率或者更低的價格。原因很簡單，監管者與監管的行業之間完全有利益合謀的動力。在能源行業，這種AB角轉換發生利益關聯式腐敗的案例并不鮮見。以合謀侵吞國有資產的D案為例，甲曾經兩度AB角轉換，在煤礦監管機構丙和大型煤礦企業丁之間轉換工作長達20余年。與之形成合謀關系的乙，則有著與甲逆向轉換的經歷，由企業丁轉換到監管機構丙。這種多次監管者與被監管者的AB角關系轉換經歷，不僅助其輕松地打通產業和監管機構的關系網絡，而且更便利地將原本非正式社會中的小圈子上下級層級關系轉換為正式組織的“委托-代理”關系，使得監管者與被監管對象之間的界限模糊，使得熟悉社會關系進一步加強。這客觀上為監守自盜、合伙私分國有資產打開了方便之門，損害了丙、丁的利益。

綜合上述由小圈子熟悉社會關系衍生的4個窩案特征，有三個共性因素：一是行業內部長期的上下級關系容易締結利益同盟;二是外部力量很少嵌入其中，權力在小利益團體中封閉運行，給權力制約和監督帶來困難;三是互相制衡的雙方或多方權力主體又經常發生AB角轉換，更加容易產生共謀和非法協作傾向。與一般腐敗案發生的過程相比，更有隱蔽、強化和持續的條件。只要斷開其中由血緣、學緣、親緣和業緣等非正式紐帶與監管官員建立的熟悉關系，腐敗窩案和內部性監管問題就不會形成惡性循環的閉鎖性強化（如圖2所示）。

四、抑制“行業熟悉社會”內部性滋長的監管新機制

在“行業熟悉社會”中，建立有效克服內部性問題的監管長效機制，必須深入了解“行業熟悉社會”的特性，有針對性地為熟悉關系滋長設立重重“防火墻”，防止熟悉關系發展成為利益同盟進而成為利益輸送的鏈條。結合能源行業監管者與被監管者之間的各種熟悉性社會結構特征及其滋因，要抑制其中的內部性問題，必須從以下四個層面優化相應的監管機制：

（一）跨行業集成化監管機制

監管體系按領域和行業分別設置，相互之間沒有整合的通道，比如銀監、證監、能監、安監、食監、藥監等等，這與計劃經濟時代按產品領域分設八個機械工業部時的思維如出一轍，借專業化之名，行內部監管之實。專業化的行業監管壁壘是行業熟悉性社會滋長的根本性體制土壤。這種機制是假設風險呈現的特征和規律為一個一個串聯模式，即行業風險是分離的，因而分別將上述風險的管控和處置交給不同的行業監管機構。實際上，現代風險特別是智慧社會風險的真實發生規律是相互關聯的并聯模式，幾乎沒有人相信“炒房”與銀行信貸寬松、地方對土地財政不相關。同樣，能源短缺風險與能源壟斷風險也是一體關聯的，只是我們以前不足以掌握或者不愿意主動分享風險間的并聯共生的充分信息。在智慧社會的技術賦能下，發現風險間的并聯特征已非難事，如果繼續按風險串聯模式設置監管體系，就會因嚴重的內部性問題而陷入“內卷化”低效，無異于作繭自縛。在智慧社會模式下，人類具備了運用大數據、智能算法、人工智能、5G通信等一系列先進技術手段來挖掘、尋找跨界跨層風險相聯的諸多條件。因而，監管體系改變原有的分領域、分專業的壁壘式設置，轉向跨界集成設置，建立包括政府、企業和消費者在內的多元主體共同參與的協同平臺監管模式便是理性的選擇。劉長玉、于濤、馬英紅：《基于產品質量監管視角的政府、企業與消費者博弈策略研究》，《中國管理科學》，2019年第4期。因為，一旦打破行業監管界限，推進多行業監管干部輪換，就可以破除行業熟悉關系滋長的紐帶，消除同行形成的封閉圈子，打破監管機構長期上下級關系，斬斷形成利益共同體的各種非正式關系鏈條。就能源行業監管而言，首先，要著眼于大能源監管的思維，打破電力、煤炭、石油、天然氣的細分行業壁壘，在大能源的范圍內調動監管干部或施行混業監管;其次，加強典型行業通行的監管法律法規建設，破除專業領域規范壁壘，為跨行業監管干部輪崗提供法規保障;最后，還需要重點關注權力尋租密集環節和重要崗位監管干部的履歷，定期調整監管職責和權力范圍，避免重蹈監管干部在同一崗位或同一監管領域幾十年不變化而形成的越織越寬的利益輸送鏈條。

（二）跨地域扁平化監管機制

監管體系縱向分層，以垂直管理為主，地方橫向參與的可能性較低，使得監管體系高度科層化。與行業化監管體系設置的思維一樣，高度科層化監管機制所依據的風險發生邏輯也是錯誤的。眾所周知，分權構想都源自對風險認知的信息不對稱假設而選擇“委托—代理”模式，仿佛縱向分層越多越觸底，監管體系發現風險就越精準。實際上，風險源發生地政府不能成為風險監管體系的主要整合者，高度科層化的監管體系會因“‘條塊和職能分割而存在眾多‘縫隙”，產生明顯的風險甄別和處置短板。王浦劬、湯彬：《當代中國治理的黨政結構與功能機制縫隙》，《中國社會科學》，2019年第9期。因此，需要依托智慧監管技術賦能，通過智慧監管的平臺化建設實現監管“職能—信息—人員”的扁平化整合，減少風險甄別和人員輪換的地域和層級壁壘，實現干部定期異地交流，增加飛行監管頻次，破除同地域行業熟悉關系。因為，監管干部在同一地區任職時間越長，與該地區行業內部人的關系也就越熟悉。不同地域和不同層級的監管干部頻繁交叉任職，不會給業務履職增加太多成本，卻會大大增加行業熟悉社會滋長的時間和資金成本，特別是形成不當利益關聯的“小圈子”成本。飛行監管作為一種監管部門開展的不預先告知的監督檢查，具有突擊性、獨立性、高效性等特點，可以增加原有監管體系與行業合謀行為的暴露風險。因此，綜合采取扁平化監管、主要監管領導崗位異地交流任職和飛行監管機制會大大降低監管與產業建立熟悉關系并合謀的可能性。

（三）監管職業化機制

職業化是現代監管隊伍正規化建設的方向，與以往那種監管干部在監管機構和被監管企業間交叉任職的狹隘的行業內部專業化路徑不同。監管職業化是基于長期崗位執業而養成職業監管“價值-素質-能力-標準”的過程。由于能源行業地位的特殊性，電力、煤炭等行業中的企業基本都為國有企業，我國目前公務員和國有企業的高管之間的職業轉換依然屬于“體制內”交流。因此，能源監管機構的官員和大型國有能源企業高管相互調動，交叉任職的情形時有發生。這種AB角的轉換雖然有利于形成換位思考的監管思維和全面掌握行業發展的規律，但不利于監管機構的公職人員養成職業化的監管價值觀，也容易模糊監管職能的認知，軟化甚至曲解監管執法標準。當然，這也不利于國企高管養成職業化的以市場為導向的經營觀和經營能力。因為，無論是監管機構官員調入原先被監管的大型國企，還是原先被監管的大型國企高管轉任監管機構的主官，都可能利用原有或現有公權力影響及其編制的關系網絡在新的監管崗位或被監管崗位發揮非職業化的作用，其中的大部分影響力都可能誘發行業熟悉社會的內部性問題。如果任職于企業就可能助其采取非市場化手段為所在的企業或自己謀取利益，如果任職于監管機構則可能助其與企業合謀，收受賄賂甚至侵吞國有資產。推進監管職業化就是要通過與被監管行業分界而立威，形成獨立的監管職業操守，破壞與被監管行業形成熟悉關系的網絡，避免AB角內部循環執業造成的監管職責模糊、監管執法打折扣和留一手的職業預期等陋習。

（四）智慧監管機制

可以說，所有的內部性問題都是人為造成的，“行業熟悉社會”的內部性問題更是如此。解鈴還須系鈴人，破除行業監管內部性問題的最好手段就是利用智慧社會技術賦能的優勢，構建智慧監管機制和平臺，實現監管信息透明和對稱，最大限度減少因為不當利益關聯關系引發的人為干預，抑制監管者自由裁量權的濫用。國家能源局作為我國能源行業最高管理和監管機構，已經建設了一些專業化和地區性的“行政審批在線辦事系統”和“風險信息及預警報告系統”，初步實現了事故、事件上報，隱患治理報告、計劃信息填報，市場服務需求匯總等業務的信息化管理，一定程度上提高了行政審批的透明度，但關鍵監管業務和監管全流程的智慧系統建設還任重道遠。比如，各類能源許可證的審核發放、能源投資項目的招投標、能源服務供應商的資質服務的智慧化;構建監管機構與監管對象涉及的監管信息無縫對接系統，實現監管數據分析的智能化、風險預警的自動化、能源監管政策研判的智慧化;基于信息共享、數據互聯、開放包容、即時傳輸的全新理念、場景和手段組合的監管信息系統，打通政府監管過程“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的“最后一公里”等等。構建能源智慧監管平臺，可以對能源領域重點監管事項的“決策—執行—監督”全過程運行信息進行數字化收集處理，保證監管及事后問責處置中涉及的對象、行為等事實性要素的證據鏈完整，避免事后調查可能產生的誤差、誤解和關說。為此，能源監管機構應全面推行監管立案-調查-復核-定責各環節信息的內網錄入和電子歸檔，減少監管信息的人為過濾，提高監管系統內部的數據共享水平;同時，要專門組建智慧監管機構，建設數字化監管人才隊伍，提高監管機構和人員利用智慧化手段調查、取證、分析和定責的能力。只有這樣，才能降低監管過程的人為化影響，提升監管的智慧化程度，逐步鏟除行業熟悉社會的內部性關系“土壤”。

可見，無論是理論分析抑或經驗證明，都清楚地揭示出我國狹隘的分行業監管體系容易使監管機構與監管對象之間逐漸形成內循環的“行業熟悉社會”。這一結構特征在能源行業尤為突出，也是能源行業監管合謀、失效和腐敗多發的體制性因素。因此，在行業監管中，應該通過集成化、扁平化的結構再造，促進多行業監管干部輪換和跨界、異地交流任職，杜絕監管干部在監管機構和被監管產業間的交叉任職，更多采取飛行監管、智慧監管等監管優化措施打破監管者與監管對象間的“熟悉社會”生態，斬斷行業內部熟悉關系的鏈條，才能提高監管的廉潔性和有效性。

（責任編輯：林賽燕）