重大突發公共事件動因下的修法：邏輯進路與理念重構

孫晉坤

摘要：重大突發公共事件因其對治理體系特別是法治體系的全面沖擊，已成為引發法律修改的重要動因。風險社會背景下，因重大突發公共事件在某種意義上業已成為社會系統治理的“常態”，探究該類特殊動因下修法實踐的原理也就具有了立法理論建構和實踐指引上的一般性意義。猶如硬幣之兩面，重大突發公共事件動因下的修法具有特定的條件優勢，同時也存在可能的局限性。為此，修法過程應當恪守審慎立法、理性立法理念，嚴格剔除緊急治理價值判斷和行動邏輯傳導至修法過程中而造成的不當干擾，在確保對緊急治理需求有效回應之外，能夠堅守法律系統在社會諸系統中穩定社會一般性預期的功能預設。

關鍵詞： 重大突發公共事件;修法;邏輯進路;理念重構

中圖分類號：D901 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2021）04-0118-011

新冠肺炎疫情對我國國家治理體系和治理能力形成了全方位的沖擊，在以法治為基本方式的現代國家治理語境下，現行法治（法律）體系更是首當其沖。在突如其來的全面檢驗下，現行相關法律暴露出了諸多空白、短板和弱項，進而引發了強烈的法律革新需求。為確保疫情依法有效防控，并化解這次重大突發公共衛生事件帶來的公共行政壓力，國家層面及時作出立法修法決策安排，全國人大常委會通過并實施了關于強化公共衛生法治保障立法修法工作計劃，史無前例地就某一領域法律體系的革新啟動專項立法修法，除個別創制性立法項目外，包括突發事件應對、公共衛生、動物保護等領域的現行法律，以及涉及上述相關事項的其他法律都將或者正在迎來修改。

“法律必須穩定，但又不能靜止不變。”①在滿足社會生活秩序性期待的同時，法律還要保持一定的靈活性、適應性，能夠隨著社會關系和結構變遷而不斷革新，在與實踐的良性互動中實現自身成長和適應性調適。但與常態模式下漸進式社會變遷與法律自然成長的互動機制不同，重大突發公共事件是對歷時性漸進式社會變遷過程的強行阻斷，導致法律與實踐的突然斷裂，日常法治秩序陷入突發性的全面失序，治理的緊急性轉化為對法律制度革新的強烈需求，由此而引起的法律變革往往更加激烈、深刻和全面。與2003年SARS事件所引起的法律改革活動一樣，新冠肺炎疫情注定將帶來一次現行法律體系的重大變革。不同的是，后者的涉及面更廣、影響更深刻。前者引起了對公共衛生法治的關注，促使突發事件應急管理法律體系雛形形成。

新冠肺炎疫情暴發以來，法學界的關注點主要偏重于突發事件應對、公共衛生、動物防疫等領域的實體法律爭議，特別是法律革新的方向和目標問題，而對相關立法修法的過程關注較少。風險社會語境下，“黑天鵝”和“灰犀牛”無處不在，正如新冠肺炎疫情，重大突發公共事件導致社會治理急劇失序進而直接觸發修法進程的情形，在某種意義上也將成為法律革新的經常性實踐。

對于這樣一種特殊的修法實踐，本來就很薄弱的立法理論更加缺少有效的回應。正因如此，為避免立法者因受強烈而迫切的回應型壓力影響，盲目追求迎合社會公共情緒、營造國民心理安全感，而以急于表達態度與立場的方式進行法律變動，從而偏離理性立法的軌道，錯失尋找科學而有效的風險預防與抗制途徑，對重大突發公共事件動因下修法的邏輯進路、獨特形態以及理念構建進行專門研究，也就成了當下立法理論與實踐領域均不容回避的重要話題。

一、重大突發公共事件引起修法的邏輯進路

突發事件，按照突發事件應對法所作的規范意義上的定義，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。按照社會危害程度、影響范圍等因素，其中的自然災害、事故災難、公共衛生事件，又可分為特別重大、重大、較大和一般四級。特別重大突發公共事件是指對社會核心價值體系形成沖擊，威脅到政府執政合法性，造成重大人員傷亡和財產損失，需要政府動員和全社會力量乃至國際力量救援的事件。朱力、韓勇、喬曉征等著：《中國重大突發事件解析》，南京大學出版社2009年版，第9頁。相比較于其他程度的突發事件，特別重大突發公共事件除了經濟、社會等領域影響外，其最大特點是已涉及政治上政權合法性問題，涉及國家緊急狀態問題，已不適宜在正常法治框架內討論法律修改相關問題。因此，本文選擇重大突發公共事件作為分析對象。 重大突發公共事件是指突然大范圍發生，造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件，具有突發性、大規模性、復雜性、危害性、難以預測性等特點。陸亞娜：《重大突發公共事件中政府與第三部門的協調應對》，南京師范大學2013年博士學位論文，第12-14頁。 新冠肺炎疫情正是一次典型的重大突發公共事件，“是新中國成立以來發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件”。國務院新聞辦公室：《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》，人民出版社2020年版，第1頁。

（一）法治化治理是現代風險應對的基本路徑

提到重大突發公共事件，就繞不開“風險社會”理論及其分析框架，也正是在后者的語境中，重大突發公共事件才更具治理與法律變遷理論視野中的深刻意涵和象征意義。“風險社會”是由德國社會學家烏爾里希·貝克于1986年在《風險社會：邁向一種新的現代性》一書中首次系統提出的理解現代性社會的核心概念，并在其一系列著作中得到系統闡述。貝克認為：“風險的概念直接與反思現代化的概念相關。風險可以被界定為系統地處理現代化自身引致的危險和不安全感的方式。”烏爾里希·貝克著：《風險社會——新的現代性之路》，張文杰、何博聞譯，譯林出版社2018年版，第17-25頁。 近年來，風險社會理論日益獲得國內學界重視，并已成為解讀現代社會的重要理論視角。對照風險社會理論的分析框架，中國無疑已正式進入“高風險社會”時代，通常認為SARS和甲流等重大突發公共事件是為典型例證。中國語境下的風險社會，風險來源更加具有多樣性、復雜性。同時，全球化進程使得中國面臨的風險結構愈加復雜，同時也進一步放大了其風險程度，以突發公共衛生事件為代表的重大突發公共事件最具代表性。

風險社會語境下，相較于個體化的風險處理，通過集體決策和制度化措施來解決風險的分配和控制問題將面臨更大壓力，趙鵬：《風險社會的行政法回應：以健康、環境風險規制為中心》，中國政法大學出版社2018年版，第28 頁。 亟須從集體層面上通過建構和運行具有理性規約能力的社會控制機制以滿足風險社會的治理需求。楊知文：《風險社會治理中的法治及其制度建設》，《法學》，2021年第4期。風險社會的最大特征就是高度不確定性，最為稀缺的價值需求也正體現為對于確定性的追求，而法律作為一種確定性的價值載體，在風險社會的運行中提供了最佳的調控模式。通過法律化解風險，通過法律吸納風險，在此基礎上將風險社會寓于法治社會的背景之中。楊春福：《風險社會的法理解讀》，《法制與社會發展》，2011年第6期。 誠然，風險社會應對需要多元化的社會控制機制，而以普遍法律規范為基本行為尺度和準則的法治化治理無疑是其基本路徑。預防、規避和消除風險正是現代社會中法治的基本功能，風險應對以及社會秩序的維護和重建將更多地依賴于法律體系的健全及其有效實施。

（二）重大突發公共事件激發修法需求

法治強調法律在治理體系中的基礎性地位，依照法律管理國家和社會公共事務。推進國家治理體系和治理能力現代化，首先需要的也是實現法律體系從理念、制度到具體規范的現代化。就風險治理特別是重大突發公共事件的預防和應對而言，應當以法律提供的規則體系為基礎。從邏輯上講，立法是法律創制的主要途徑，是一切法律活動的起點，也是以法治方式來實現社會治理的前提，重大突發公共事件治理問題往往也通過對法律制度的作用而得到充分體現。

重大突發公共事件爆發時，國家治理體系將面臨諸多不確定情勢的考驗，法律系統作為治理系統的基礎，往往會遭受全面的沖擊。由于重大突發公共事件的運行和演進有其獨特性，滿足日常生活秩序需求或者說基于過往社會關系和結構特點構建的法律系統，并不一定能夠滿足特殊樣態下公共事務治理需求，不再能夠成功規制重大突發公共事件背景下的不確定性風險。治理系統的失效，也將首先體現為現行法律制度在危機面前的無能為力。正如在新冠肺炎疫情防控過程中所呈現的，野生動物保護、突發事件應對、醫療衛生保障等領域的現行法律，盡管基于過往經驗已經融合吸收了防范不確定風險的因素，但在再一次重大突發公共事件——新冠肺炎疫情的全面檢驗下，暴露出了自身存在的諸多明顯短板和漏洞，已不再適應時過境遷的治理實踐，亟須通過修法予以完善。

（三）重大突發公共事件構成法律制度革新的重要契機

任何法律都不可能盡善盡美。因表達技術有限性、內部價值理念沖突以及社會變動等外部原因，法律需要通過一定的適應性機制，才能實現與社會實踐的關系協調。周少華：《適應性：變動社會中的法律命題》，《法制與社會發展》，2010年第6期。 一般來講，隨著社會的逐步變遷，法律可以以漸進式的革新保持與之相適應，法律與社會需求的不適應性通常不會表現得過于突然和激烈。只有當社會結構——社會關系模式、既有社會規范和社會角色的變化由漸增發展到全面性、革命性的程度時，法律的局限性才會被徹底、無限地顯露甚至放大，致使現行法律在短時間內呈現出系統性失效狀態，從而需要通過大范圍或者深度修法來彌補二者之間的溝壑。重大突發公共事件背景下，漸進式演變的過程被大大濃縮，原有社會發生結構性劇變從而陷入失序狀態。相應地，規范與實踐之間的張力瞬間迸發，以現行法律制度體系為基礎建構起來的規范治理體系喪失了現實基礎。法律自身的局限性也被暴露得更加徹底，人們關于法律失效的感受也更加強烈。風險社會的危機往往屬于系統性危機，需要系統地解決。南連偉：《風險刑法理論的批判與反思》，《法學研究》，2012年第4期。在法治社會，系統應對重大突發公共事件帶來的失序狀態，修復國家治理體系存在的漏洞和短板，最有效的途徑無疑是革新現有法律，重建適應性法律秩序，通過法律規范體系的變革恢復正常的社會生活秩序。

重大突發公共事件引發的法律革新，不僅體現在對現行法律制度進行技術性補充完善，比如對現有制度根據新情況、新需求進行適應性修改，對法律原則性規定進行細化和明確以增強可操作性等等，更重要的是價值觀念和思維層面的系統性革新。重大突發公共事件之所以能夠引起法律的系統失靈和社會失序，相比較于制度層面的不健全不完備，根本原因更在于法律體系整體構建的觀念和邏輯無法對現代風險社會治理需求形成契合和有效回應。因此，法治化治理路徑對規范基礎的要求，不能局限于對現行法律制度的小修小補，其核心任務是將現代法治的要素與風險社會治理的觀念相結合，圍繞風險的不確定性、系統性和社會性等問題進行相應的法律變革和思維轉換，形成普遍主義的現代法治價值訴求與風險社會的特殊應對原理相契合的風險社會治理的法治形態。楊知文：《風險社會治理中的法治及其制度建設》，《法學》，2021年第4期。也就是說，重大突發公共事件的預防和應對之于法律制度，不僅僅是激發制度完善需求，更重要的，是推進法律與社會變遷同步相適應從而實現整體意義上法律革新的重要契機。

重大突發公共事件成為修法動因，從而推進相應領域的立法進程，之前也并不鮮見。如2003年SARS事件之于制定突發事件應對法等法律法規、“霧霾”重污染天氣之于2015年修訂大氣污染防治法等，類似立法例不勝枚舉。以SARS事件為例，此次疫情對中國社會生活和秩序帶來了前所未有的沖擊和震蕩，讓人們第一次感受到重大突發公共事件對社會秩序的全面影響力。SARS事件的影響延續到了后危機應對階段的法律變動過程中，直接催生了一系列法律法規的出臺和完善，包括傳染病防治法、突發事件應對法以及國務院《突發公共衛生事件應急條例》《政府信息公開條例》等等，常態化的應急管理、官員問責、政府信息公開、公共衛生管理甚至日常行為規范等領域的正式制度，都得以法律的形式確立或者進一步發展。然而，公共衛生問題通常在出現危機時才會受到重視，一旦危機解除就會受到忽視，從而形成隨疫情輕重緩急而變動的“治理周期”（也可稱作“治疫周期”）。張守文：《公共衛生治理現代化：發展法學的視角》，《中外法學》，2020第3期。從2003年SARS疫情到2020年新冠肺炎疫情的爆發和擴散，也用事實證明了“治理周期”現象的存在。“治理周期”的形成因素是多方面的，與經濟社會發展情況相關，與每次重大突發公共事件所處的經濟社會發展背景有關，更與制度體系的殘缺和更新不及時、制度執行不力等直接相關。

新冠肺炎疫情發生后，全國人大常委會作為最高立法機關迅速作出反應，審議通過了關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定，以立法性決定的形式，對疫情發生后的應對實踐和輿情涉及的相關問題予以正式回應。此決定的出臺，以及專項立法修法計劃實施過程中傳染病防治法、動物防疫法、野生動物保護法等一系列法律修改活動的進行，標志著以新冠肺炎疫情這次重大突發公共衛生事件為動因的法律修改活動，正在直接而深刻地影響著現行法律體系。立法應因時因勢回應實踐的秩序性需求，有時這種回應還具有比較強的緊迫性。但法律畢竟是“社會控制的最高手段”，羅斯科·龐德：《通過法律的社會控制》，沈宗靈、董世忠譯，商務印書館1984年版，第131頁。且是以一種體系性的秩序形態存在，既要考慮到法律的適時有效，還應顧及法律體系的融貫性、恒長性，防止因一時之需破壞法治的體系性根基，不能因特例否定一般性預期，處理好非常法治與常態法治的異同及轉化關系，這在重大突發公共事件為動因的修法活動中體現得尤為明顯。以新冠肺炎疫情為例但又絕不僅限于此一例，應當予以關注的除了需要什么樣的法之外，檢思這樣一種特殊動因下修法活動的獨特性，討論如何通過對立法過程的控制，產出既滿足回應性需求又符合科學立法原則的法律產品，顯得尤為重要。

二、重大突發公共事件動因下修法的條件優勢

法律文本存在技術性瑕疵與缺陷，法律之間產生矛盾與沖突，落實改革決策需要，以及漸進式法律變遷模式下現行法律與實踐的不相適應性等等，都可能構成法律修改的動因。相比較而言，除了緊迫性和時效性要求較高之外，重大突發公共事件動因下的修法活動在立法事實、修法目標、政治決策因素的影響等方面還具有顯著的獨特性，也正是這些獨特性構成了該類動因下修法的條件優勢。

（一）立法事實以更加直接和豐富的形式呈現

按照立法科學性要求，立法活動均應建立在客觀現實、客觀需求和客觀規律的基礎之上，立法目的的確定、立法方式的選擇、立法決策內容的確定，都應當有所依據，也就是說，所有立法活動均要立基于“能為立法目的及其實現手段的合理性提供支持的社會、經濟、文化方面的一般事實”。安西文雄：《立法事實論》，《法律家》第1037號（1994年），第217頁。轉引自陳鵬：《合憲性審查中的立法事實認定》，《法學家》，2016年第6期。 與所有的立法過程一樣，修法的基本面向也應是經驗性的，應當借助于立法事實來論證規范命題。刪蕪就簡，在立法者看來，重大突發公共事件也只是一種單純的事實，只不過是一種特殊的“社會生活狀態”。張帆：《論緊急狀態下限權原則的建構思路與價值基礎——以我國<突發事件應對法>為分析對象》，《政治與法律》，2020年第1期。 這種特殊動因下的修法活動所依據的事實，以更加直接和豐富的形式呈現，不同于一般的修法過程，后者往往需要依賴在林林總總社會事實中的仔細甄別，從而發現需要通過修法予以回應的社會問題或者規范缺陷。這種立法事實上的優勢構成了重大突發公共事件動因下修法的事實基礎，也在一定程度上決定了修法的目的、方法和規范框架。

有學者以行政立法領域為例，將立法事實歸納為客觀性事實、制度性事實、法定性事實和闡釋性事實四類，于立深：《行政立法性事實研究》，《法商研究》，2008年第6期。還有的學者根據事實的基本屬性，認為立法事實主要分為社會事實和制度事實兩種。王怡：《論立法過程中的事實論證》，《政治與法律》，2018年第7期。不論采用何種分類方法，重大突發公共事件作為修法的整體背景，在立法事實供給方面至少有以下特點。一方面，重大突發公共事件帶來的社會全面失序“有目共睹”，國家治理和社會系統自我調和存在的問題，經過大范圍人群的直觀體驗被普遍認知，較少存在爭議，社會成員的經驗感知有助于在修法的必要性和目標等方面達成共識。另一方面，重大突發公共事件一經爆發，便會在短時間內喚起社會公眾的集體記憶和共鳴，進而上升為對法律立、改、廢的強烈訴求。近些年，隨著網絡信息技術的發展，公共事件的傳播力與影響力空前巨大，加之社會公眾的法治意識普遍提高，公眾熱議、立法緊跟的現象似乎已成為一種常態。張欣：《校車立法之探究——從制度供給和需求的視角》，《蘭州學刊》，2012年第1期。社會公眾的直觀經驗感知難免夾雜了主觀偏見和假設性、推斷性成分，但畢竟在一定程度上反映了客觀的社會事實，并為修法程序的啟動提供了堅實的民意基礎。

危機應對時的權宜之舉也好，創新之策也罷，本質上意味著實踐對現有規則的突破和改革，且實效可以甚至已經得到直接、及時的驗證。恰恰是在重大突發公共事件的應對過程中，面對現實的危險或者困難，理念革新、手段創新等治理領域的激烈變革或者創造，呈現出國家治理體系最有活力、最有創造性的一面。法律制度的更新不是憑空想象出來的，實踐層面的探索經過制度邏輯和法治邏輯的檢驗，為規范層面的創新和完善提供了鮮活素材，這也是重大突發公共事件動因下修法的立法事實所呈現出的另一個特點。

（二）修法目標得以精準識別

立法是最具目標導向的國家正式活動。作為修法過程啟動和運行的起點，修法目標決定了立法模式和方法的選擇，并影響著最終的修法效果。依據不同標準和不同層次，修法目標具有不同的內涵，從宏觀層面來看，修法目標是為了彌合法律與實踐的鴻溝，為善治提供良法基礎;從中觀層面來看，修法的目標應包括維護法制統一，通過法律體系的完善促進法治體系的運行有效;從微觀的層面來看，修法的具體目標就是能夠有效解決實際問題，對于治理領域提出的立法需求能夠及時有效回應。重大突發公共事件動因下的修法目標主要是通過國家正式規范的供給，并對當下和以后的類似事件提供制度化的預防和應對手段。對常態模式下的修法而言，修法目標往往是個沉重的論證負擔，確定修法目標以及建立其與修法需求之間的邏輯關聯，需要立法者提煉足夠的事實依據并予以充分的說理。而在重大突發公共事件背景下，動態的社會失序狀態與靜態的規則體系直接相對，現行法律存在的缺陷和不足在社會運行實踐中往往一覽無余，修法目標的論證負擔從而得以大大減輕。

以新冠肺炎疫情為例，我國現行法律在疫情防控過程中，暴露出了諸多短板和不足，比如對新發、突發傳染病處置的職責劃分和防控措施存在規范依據欠缺等，以及法律不健全不完善、法律之間不協調不一致、配套法規不及時不適應不匹配、法律實施不力等不同層面的種種問題。沈春耀：《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于強化公共衛生法治保障立法修法工作有關情況和工作計劃的報告》，2020年4月26日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議。新冠肺炎疫情這次重大突發公共事件的應對過程，是對我國整個法治體系的突擊實踐和檢驗，不僅涉及應急管理和疾病防控，還影響到了國家政治和經濟社會生活的各領域，提出了一系列新課題，大至全國人民代表大會會議推遲召開這樣的憲法性事件，小至一份因疫情影響而導致的房屋租賃合同履行不能的具體法律問題。當然，新冠肺炎疫情防控過程中暴露出來的問題，涉及法律系統運行的全環節，不宜僅僅歸結到立法層面，但作為法治運行起點的立法無疑首當其沖。后疫情防控階段的修法目標不應僅是填補社會關系調整的法律空白，還應對一些明顯與實踐發展不相適應甚至是妨礙應急治理的法律及時更新，使原則性條款更具體、更有可操作性，不同法律之間的沖突和不一致得以消除，同時，對疫情防控中行之有效的創新實踐法制化，增強法律規范體系的融貫性、適應性和實效性。

（三）政治決策因素主導色彩更濃

立法作為國家一項重大政治活動與實現某種政治目標的重要手段，必然帶上政治性、時政性和意識形態性的深刻烙印。封麗霞：《面向實踐的中國立法學——改革開放四十年與中國立法學的成長》，《地方立法研究》，2018年第6期。立法從來都不是閉門造車式的靜態文本輸出，而是一個動態的社會和政治過程。“彭真同志說，立法就是在矛盾的焦點上砍一刀。”喬曉陽：《把提高立法質量作為加強和改進立法工作的重點》，《中國人大》，2013年第12期。由此視之，立法可以認定為一種調整利益分配的政策制定過程，也就是我們通常所說的利益博弈。在注重立法的引領和推動作用的新階段，立法更加強調與政治決策協調同步，注重從制度和法律層面解決改革發展中具有根本性、全局性和長期性的問題，確保將政治決策通過立法程序確認為社會一體遵循的法律規范。

“在今日，法律秩序已經成為一種最重要的、最有效的社會控制形式。其他所有的社會控制方式，都從屬于法律方式，并在后者的審察之下運作。”羅斯科·龐德：《法律與道德》，陳林林譯，中國政法大學出版社2003版，第3頁。當立法被公認為是最重要的政策制定形式時，立法程序的啟動作為政策議程設定的本質屬性，也得到更深刻的肯認。為滿足實踐急切需要和回應民眾強烈吁求，彌補國家政權公信和權威，在重大突發公共事件中，政治決策不僅主導性地決定事件的應急治理，在后續修法的程序啟動以及全過程中同樣具有主導性。

新冠肺炎疫情發生以后，習近平總書記多次強調依法防控、依法治理的極端重要性，對強化公共衛生法治保障提出明確要求，最重要、最突出的就是要求加快構建三個方面的法律體系，即完善疫情防控法律體系、健全國家公共衛生應急管理體系、構建國家生物安全法律法規體系。在2020年6月2日的專家學者座談會上，習近平總書記進一步明確提出，要有針對性地推進傳染病防治法、突發公共衛生事件應對法等法律修改和制定工作，健全權責明確、程序規范、執行有力的疫情防控執法機制，進一步從法律上完善重大新發突發傳染病防控措施。全國人大常委會及時制定并實施強化公共衛生法治保障立法修法專項工作計劃，并積極推進具體立法修法項目的實施，正是對黨中央重大決策的具體落實。

三、重大突發公共事件動因下修法的可能局限

基于上述條件優勢，重大突發公共事件動因下的修法，在程序啟動、推進和決策共識的形成上，相較于一般常態化修法所遇阻力要小得多，分歧與博弈的色彩相對淡化，很大程度上更像是對既有統一共識的法定化。這在提高立法效率、及時彌補現行法律缺陷與不足、有效回應應急需求等方面，無疑具有不言自明的優勢。但正如硬幣均有正反兩面，重大突發公共事件的特殊情勢下，因法律與實踐不相適應的矛盾集中爆發，法律制度供給需求的時效性要求較高，再加之通過立法及時有效回應輿論關注、緩解政治壓力的迫切性等方面因素，修法的條件優勢很可能向局限性轉化。危機應對時的價值判斷和行動邏輯，極有可能順勢傳導到修法階段，從而影響修法按照科學、理性的路徑進行。倘若對其沒有予以特別關注的話，則修法活動很有可能走向硬幣的反面，影響修法質量和實效，嚴重者可能有損于法治根基，對良好治理的預期形成緩釋與消解。

（一）過度放大立法功能，消弭修法精準性

重大突發公共事件之所以能夠成為修法的直接動因，觀念基礎在于實踐與規范二元關系結構中對立法功能的科學界定。只是在這種社會關系和結構變遷與法律革新的非常態互動情境中，人們對立法功能的認知很可能偏離理性軌道，導致主觀上的認知偏差，對于法治甚至治理體系存在的系統性缺陷，要么基于對立法功能的過高預設而簡單化地歸咎于立法環節，從而隨意否定現行法定秩序價值，要么基于對立法功能的過高期許而寄希望通過立法解決一切問題，將非常時期的應急理念和措施直接植入現行法律體系，有損法律體系內部的自洽與融貫。

立法是法治體系整體運行的前提性環節，良法亦是善治之前提，良好的法治環境無疑應當建立在健全而高質量的法律規范體系基礎上。然而，法治是個系統性的存在，法律實施的實際效果不僅取決于立法本身的質量，還取決于法律實施的外部環境，包括配套性的制度體系、執法機制、權力結構以及更深層次的意識形態和公眾認知習慣等。正常情況下，法律即便存在法意不夠清晰、制度空白甚至相互沖突等問題，也可以通過法律解釋方法在適用時予以彌補。而在重大突發公共事件導致社會急劇失序的情形下，國家治理遭受體系性沖擊，已超出法律適用環節予以彌補的可能界限。立法因其成果以現行法律文本的形式呈現，具有靜態、顯性、易識別的特點，其既有瑕疵和缺陷極易得到放大，從而被認定為治理體系失靈的根本乃至全部癥結所在。這種現象，我們可以將其稱為對立法功能的反向過度放大。該種認知前提下啟動的修法活動，有礙于發現法治體系運行效果不彰的真正癥結，無法準確識別現行法律乃至法治體系存在的問題。因難以對法律失效的影響因素進行客觀理性的辨析和評估，特別是缺乏以系統性的視角審視法治體系性缺陷的自覺性，法律修正效果將受到嚴重影響。另外一種值得引起重視的現象，就是寄希望于通過大規模的法律變動解決一切問題，也就是常說的立法萬能主義觀念。面對重大突發公共事件對社會正常生活秩序和公眾情緒上的雙重沖擊，人們往往過度強調立法的積極功能，將法治與治理等同于立法，導致立法泛化問題。實際上，法律作為社會關系的調整工具之一，調整范圍、調整方法等方面的特性決定了其功能的有限性。應當科學評估和論證立法的能與不能，并非所有的社會事務都需要法律規制， 也并非所有的社會事務法律都適宜介入，有些領域應該允許適當的“法律缺失” 。

以新冠肺炎疫情為例，根據疫情防控經驗得失，對現行相關法律進行全面檢視，該立的立、該修的修，無疑是加快形成完備的突發公共衛生事件應對法律規范體系的應有之義，更是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。但法律為治國之重器，立法應當以審慎為德行基礎，劉風景：《審慎立法的倫理建構及實現途徑》，《法學》，2020年第1期。有所為也應有所不為，應因時因勢而為更應注重行穩致遠。正如有的學者所言，審慎是政治家所應具備的主要美德，任何政治行動都必須顧及其長遠的后果，而不僅僅只考慮民眾所要求的一時的痛快。劉軍寧：《保守主義》，東方出版社2014年版，第24頁。重大突發公共事件應對屬于超越正常法治秩序的非常規治理行為，盡管以其為參照檢視現行法治體系具有特殊價值，但如果以危機應對時的應急思維和臨時舉措為基準，對以正常社會生活秩序為邏輯基礎建構的現行法律體系進行簡單化、機械化改造，則就行之過遠。回到風險社會理論的分析框架中，重大突發公共事件正是風險的不確定性的具體體現，追求確定性的立法與不確定的風險之間天然存在張力。以立法和修法來回應重大突發公共事件，正是希望通過法律革新去尋找確定性，構建期待中的安全有序的美好生活。當然，在這個過程中，也要竭力避免兩個極端，一個是非要等到確定性后才主動作為或者決策，一個則是盲信通過立法可以將不確定性確定化。何躍軍：《風險社會立法機制研究》，中國社會科學出版社2013年版，第115頁。在中國建構式法治建設模式語境下，需要特別警醒的正是后者，科學審慎地對待重大突發公共事件動因下的修法活動，在法律短缺問題已經初步解決的時代背景下，切忌進行盲目冒進的大規模、運動式立法修法。

（二）違反理性立法原則，忽視修法科學性

法律制度的特點之一即為具有恒長性，其內容應是對社會生活規律性因素的總結和提煉。如此，立法應當秉持冷靜、 客觀、 慎重與全面，恪守理性立法的內在機理。重大突發公共事件動因下的修法可能存在的另一個局限，就是容易陷入短視立法、機械立法，導致立法科學性大打折扣。

有學者對基于媒體話語的壓力型立法進行了專門研究，提出在媒體信息壓力下，立法邏輯易被傳播邏輯所取代，為獲取受眾注意力、回應群體輿論需求，立法過程走向異化，從而滋發一系列背離審慎理性的決策特征，諸如因果關系判斷簡單化、權利傾斜性配置、追隨媒體的“議程設置”、頻繁變動制度安排等。吳元元：《信息能力與壓力型立法》，《中國社會科學》，2010年第1期。事實上，以回應外部壓力為突出特征的壓力型立法現象非常普遍，某種意義上講，也正體現了法律對社會生活的適應性。在重大突發公共事件背景下，立法決策的壓力來源更加多元、程度更大，政治、社會輿論、法律及相關專業領域等方方面面的話語壓力匯聚一起，立法者的認知視角往往被各方話語覆蓋的范圍所提前框定，極易導致立法決策的簡單化和 “短視癥”，從而釀成利益安排的失衡。正如有的學者所言，人們總是“偏愛那些在時間和空間上距離較近的利益的實現。現在和鄰近的利益是即時的、清晰的， 這往往會使時間上和空間上遙遠的利益全面處于劣勢地位”。詹姆斯·馬奇：《決策是如何產生的》，王元歌、章愛民譯，機械工業出版社2007年版，第168頁。

前文提到，在重大突發公共事件動因下的修法過程中，政治決策的主導作用更加突出，這一方面構成修法順利推進的優勢條件，另一方面也需要在具體修法過程中予以科學把握。鑒于重大突發公共事件的現實危險性以及應對的緊迫性，尤其是在信息尚不明朗、公眾情緒恐慌的階段，其發展態勢具有高度不確定性，為了盡快恢復社會秩序，迫切需要高度決斷性的公權力集中決策和行使機制主導應急治理過程。但應急治理的決斷性又會呈現出一種兩難局面，抑制社會失序，重返正常社會生活狀態，需要依賴緊急權;而緊急決斷自身的非理性特征，又會讓人們擔心緊急權的濫用造成更大更持久的惡果。賓凱：《重大突發事件的系統治理與法治》，《國家檢察官學院學報》，2020年第6期。 當修法成為應急治理或者預防的措施之一，政治決策不僅決定了修法程序的啟動和推進，法治和法律邏輯與政治和行政邏輯在修法過程也將形成難以避免的張力。如果不能恪守立法理性，以規范邏輯的法律論證支撐立法決策，則極可能導致以政治決策代替立法論證、以政治和行政邏輯掩蓋法治和法律邏輯，最終形成簡單化落實政治決策的機械立法局面。

四、重大突發公共事件動因下修法的理念重構

重大突發公共事件因其高度的不確定性、緊急性和危險性，已經超出了常態治理的范疇。恢復社會秩序的迫切性，要求公權力機關在諸多深度不確定性情形下做出決策，以高效率地消除危險、采取緊急措施以及調動各種資源，這也就是緊急決斷。賓凱：《重大突發事件的系統治理與法治》，《國家檢察官學院學報》，2020年第6期。以常態治理為設定背景、以穩定社會一般性期望為旨歸的法律系統，往往在重大突發公共事件發生時陷入系統失靈的境況。“緊急狀態無法治”，緊急治理必然依賴例外的、超常規的措施，可能無法通過立法事先加以限制，甚至可能排除法律的規范控制。而當重大突發公共事件治理從緊急應對的執法時刻進入建章立制的立法時刻后，以超常規的、高度決斷性為突出特征的應急治理思維和方式，極有可能在同樣緊迫的壓力回應模式中，過度干預危機后續的立法過程。因此，重大突發公共事件動因下的修法相較于常規的漸進式法律變遷模式下的修法而言，在享有推進立法進程、促進法律革新方面具有獨特優勢條件的同時，更應注重從立法理念和制度層面有針對性地克服可能存在的局限性。

（一）注重修法實效，避免“象征性立法”

法律應當具有一定的穩定性，為國家治理和人們日常行為提供明確、穩定的規范指引;同時，也應當具有社會適應性，隨著國情、社情和民情的發展變化，不斷調適并修訂完善。社會適應性是法律的基本特征，也是法律的生命力所在。保持法律的社會適應性，就需要通過適時的法律革新，及時回應現實社會的調整需求。“回應”就是對某種行為、愿望、思想的反應與回饋。如何“又快又好”地解決國內眾多政策問題，增強政府回應性，改善治理績效，保持政權穩定，不僅是一個現代國家治理能力與水平的體現，也直接影響了國家的發展與在全球競爭中的地位，是國內治理的核心問題。薛瀾、趙靜：《轉型期公共政策過程的適應性改革及局限》，《中國社會科學》，2017年第9期。

重大突發公共事件動因下的修法首先注重回應性功能，針對應急治理過程中呈現的新情況、新問題，及時提供相應的法律公共產品供給，補正法律自身不足，有效應對現實危機。修法的根本作用在于對現實危機的應對和未知風險的預防，重在法律實施的效果。如果對法律在應急治理中的運行實踐缺少理性檢視，從而導致對立法的功能認識存在偏差，僅僅滿足于通過快速反應的“象征性立法”表達某種態度與立場，以求能夠及時回應社會公眾的激昂情緒，營造即時性的社會公眾心理安全感，其修法活動的實效性必將受到質疑，進而可能錯失理性而有效的風險預防與應對機制。如此，該種修法在功能上注定只能是事后性的，無法真正發揮風險防治作用，亦將有損于法律的權威和公信力。

為避免出現上述情形，情勢愈是緊急、輿論愈是熱烈，越是應當繃緊理性之弦，將修法實效作為最重要的指針。首先，應當杜絕政績立法觀念，不能寄希望于將立法本身作為對某種特殊情勢和情緒的正式回應，為了短時間的迎合進行盲目修法、形式修法、極速修法。其次，強化修法前立法評估，通過對立法事實的梳理和論證，精準識別應急治理失效與法律系統之間的邏輯關聯，進而結合對法律運行體系的考察，準確界定問題的癥結，由此判斷是否應當修法、應當怎么修法以及如何修法更為有效，而不能基于對事實因果關系的簡單機械的武斷認知而啟動修法。最后，在科學搭建起法律革新與應急治理需求之間的強邏輯關聯后，綜合考慮修法時機、修法條件等要素，適時啟動修法進程。

（二）以立法論證落實政治決策，避免機械立法

基于規范主義的立場，任何政治事實都無法直接導出法律規范的正當性，反而恰恰是法律所欲規范的對象。翟國強：《公法學如何對待政治事實》，《法學研究》，2012年第4期。在重大突發公共事件背景下的修法過程中，政治性強，政治資源高度集中，政治決策一定程度上成為修法進程的主導性力量，甚至決定性要素。正如有學者提到的，從描述和解釋的角度來看，立法權雖然名義上授予立法機關，但現實中卻存在于政治制度中。杰里米·沃爾德倫：《法律與分歧》，王柱國譯，法律出版社2009年版，第35頁。政治決策和行動有自身的邏輯，不宜完全取代主導立法及法治運行的法律邏輯。

政治決策屬于政治系統，法律系統內的立法論證需要遵從獨特的邏輯思維模式、標準和方法，不能以政治決策代替立法論證。“在處理規則與政策的關系上，要反對以政策替代法律規則的錯誤認識、錯誤思維。”龐凌：《作為法治思維的規則思維及其運用》，《法學》，2015年第8期。包括修法在內的立法，某種意義上，可以說是將政策意圖“翻譯”成為正式法律規范的過程。江輝：《論立法區分為法律問題與政策問題》，《清華法學》，2018年第5期。修法過程中，需要提防用政治決策直接代替立法論證的現象。強調這一點，并非意在用法律領域的論證檢視政治決策的正當性，而是反對那種簡單化的移植和轉述。政治決策有其特有的論證過程，但在通過立法過程轉化為立法決策時，需要經過立法論證這一法治化和法律化的“翻譯”。

法律的本質說到底就是法律論證，法律實踐從根本上講乃是一種論證實踐。唯有在論證的過程中，法律實踐才能夠被人們理解和接納。丹尼斯·帕特森：《法律與真理》，陳銳譯，中國法制出版社2007年版，第243頁。法律修改尤其如此。首先，要強化修法的可行性論證，修法的必要性論證解決的是要不要修改法律的問題，這在重大突發公共事件背景下論證負擔相對較小。落實質量立法原則，確保修法“立得住、行得通、真管用”，應當將具體規范的可行性作為修法論證的核心內容，通過論證將政治決策轉化為可行性法律方案。其次，要豐富論證方法，修法論證既應堅持現有制度體系的內在邏輯，又體現出濃重的關注法律實效的實踐理性色彩，需要各種論證方法和手段的綜合運用，比如采用成本效益分析方法、注重量化論證等，從方法層面確保立法決策的科學性。此外，還應當以適當方式擴大立法過程的公開性。立法者有必要將其擬議的立法為何可以達成目的之理由交代清楚，意即隱藏在立法背后之理論依據為何，立法者應清楚說明。陳銘祥：《法政策學》，元照出版公司2011年版，第17頁。為此，從立法公開的角度講，修法過程中應當通過草案說明、審議結果的報告等立法性文件，對修法論證的過程作詳細的闡釋，尤其是關鍵性、爭議大的條款，對其具體內涵、背景、立法理由等應當有清晰的釋明，從而擴大社會公眾的立法知情權、參與權，增強修法的公信力和實施基礎。

（三）科學處理應急管理和依法治理關系

與重大突發公共事件相關聯，緊急狀態、緊急權力、應急行政、非常法治等一系列概念在內涵上具有一定的共通性，共同分享著一套不同于正常法治狀態的觀念和行動邏輯。法律制度處理的是一般行為，關注對社會生活規律性要素的提煉;相應地，立法則是基于社會總體福利的角度，以立體、多元的視角，對社會公眾的權利義務作出公平、合理、有效率的配置，需要對各種訴求進行考量，對各種可能性后果予以系統考慮，需要一種深深的整體主義制度觀。吳元元：《信息能力與壓力型立法》，《中國社會科學》，2010年第1期。 如前所述，重大突發公共事件為此后的修法活動提供了豐富的立法事實基礎，包括客觀性社會事實、民眾意見等等。但在修法過程中，這些立法事實須經過充分的論證才能夠作為規范形成的依據。應急管理狀態下對有效性的追求往往忽略了對人權保障、公平平等等法治價值的關注，特別是在重大疫情期間，大戰當前，疫情防控高于一切，個體權利有時候必須讓位于社會的整體性利益。政府往往陷入效能至上的單向思維模式，集中關注如何才能快速有效化解危機。應當深刻認識到的是，應急管理狀態下非常規措施的實施，是在原有的規則治理機制失靈時，為應對未曾預期的突發事件而采取的權宜性舉措，是科層執法的例外。吳元元：《雙重博弈結構中的激勵效應與運動式執法——以法律經濟學為解釋視角》，《法商研究》，2015年第1期。

應急行政本質上是政府治理在突發事件中的特殊呈現，修法切不可盲目地將應急行政措施異化為一種常規執法形態，從而確認成為一種制度化的執法實踐。應對突發事件頻發的風險社會，“治理”重于“應急”，修法應當面向錯綜復雜的規則治理需求以增強制度的統攝能力，通過準確、科學的應急治理提升政府治理的整體績效。2013年11月12日，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次會議閉幕并發布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。 在“經驗”入法時，除了堅持效能原則，還應當注重法治精神的彰顯，比如對行政權力的規制和對公民權利的有效保障等。

（四）嚴格剔除非理性因素，堅持科學立法

社會沖突、大眾媒體以及危機事件等，都有可能對公共政策（包括立法決策）過程施加相互疊加的非理性因素。公共政策過程往往面臨嚴苛的外部壓力，包括來自政黨與高層政府的政治壓力以及來自社會公眾、新聞媒體等的社會輿論壓力，并有可能成為放大或輸送政策過程非理性因素的渠道。薛瀾、趙靜：《轉型期公共政策過程的適應性改革及局限》，《中國社會科學》，2017年第9期。重大突發公共事件影響范圍廣、危害性大，往往在其爆發之時即成為社會輿論的漩渦中心。針對相關事實，人們以不同的立場、角度和動機，紛紛發表意見，難免夾雜較多非理性因素。修法過程中，一系列意見和事實并不能當然成為立法的客觀依據。立法論證的任務之一即是剔除非理性因素，越是重大突發公共事件引起的修法，越是要提防非理性因素的滲入，防止激情立法、民粹立法。

避免非理性因素過度滲入或者主導修法過程的重要方法之一就是在公眾參與民主決策基礎上，恪守科學立法原則。立法決策是多方參與者反復“互動”的結果，而不是決策主體自上而下理性“決定”的結果。查爾斯·E.林德布洛姆：《蜿蜒前行的科學：立法與公共政策的制定》，劉誠、馮仕賢譯，《地方立法研究》，2017年第5期。通過公眾的民主參與和對專家決策的重視，形成各方意見的碰撞、交匯和融合，達成具有可接受性的修法共識。

五、結 語

在以法治為基本方式的現代治理模式下，重大突發公共事件危機應對的需求和經驗，往往轉化為法律革新的直接動因。而在中國特色社會主義法律體系已經形成的時代背景下，修法已經發展成為與創法同等重要的立法形態，重大突發公共事件應對的“立法時刻”在很大程度上正是以現有法律的修改完善為主要內容，新冠肺炎疫情引發的一系列法律修改即是最好例證。風險社會語境下，非常態的重大突發公共事件在某種意義上成為一種社會系統治理的“常態”，重大突發公共事件在修法的動因結構中因而也將愈發占據突出位置。這樣一種獨特的修法實踐，一方面，應當借助重大突發公共事件的條件優勢，適時推進法律制度的革新，同時，針對其可能存在的局限性，予以適當規制，恪守審慎立法理念，確保修法既能滿足對緊急治理的回應，增強法律系統對非常態治理的容納能力，又能保持法律體系的融貫性，實現法律系統在社會諸系統中穩定社會一般性預期的功能預設。

（責任編輯：胡曉慧）