NGO貪腐何以發生？

韓藝 高天 張瑞

摘要：近年來NGO貪腐丑聞屢見報端，關于貪腐的發生雖有多種解釋但缺少實證檢驗和整合性的解釋框架。為此，對現有研究進行全面梳理的基礎上，提煉出“外部防控-內部廉能-制度規束”3層涉及政府監管、第三方評估、媒體披露、公眾參與、企業監督、廉潔自律建設、公益能力建設、制度健全度、制度執行力等9大致腐因子。基于所選取的12個NGO貪腐典型案例，輔之以媒體關于NGO貪腐的報道、調研訪談，對9大因子進行驗證，均被證實的同時，還發現“上級NGO監管不力”和“慈善認知偏差”兩個新的但仍可歸屬為9大因子類別的因子表現。在此基礎上，構建起“NGO貪腐肇因解釋框架”并形塑NGO貪腐防控治理機制：從長遠看需要針對9大致腐因子多管齊下，構建起有效的防控治理機制。但鑒于因子類型的“固化性”不同，應采取分步實施，先易后難的治理策略。

關鍵詞：NGO貪腐;影響因子;肇因解釋框架

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2021）04-0099-012

一、問題的提出

NGO作為社會治理的重要主體，在滿足社會多元需求、培育公眾民主價值觀、擴大外部監督等方面的作用不可或缺。據統計，截止到2020年底，我國共有民間組織894385個，相較于2010年440168的保有量已翻了一番①。然而，NGO蓬勃發展之際，也出現了“郭美美事件”“春蕾計劃風波”等慈善丑聞，更有“紅頂協會斂財風波”“中華畜牧業協會沈廣案”等涉及腐敗案件的發生，引發慈善領域的公信力危機。在“郭美美事件”發生后一個季度內全國捐額降幅高達86.6%②。多起慈善丑聞事件使慈善形象蒙垢，嚴重掣肘我國公益事業的發展。為此，如何針對NGO違規籌款、變相洗錢、善款挪用、假公濟私等問題加以有效治理，保障慈善事業的純潔性已迫在眉睫。

諸多NGO慈善丑聞特別是貪腐案件的背后，若干問題引發思考：NGO貪腐何以發生？多起貪腐案例的共性特征是什么？其背后的深層肇因有哪些？關于NGO貪腐肇因現有研究是如何解釋的，這些解釋是否與實證檢證相吻合？如何針對NGO貪腐構建起整合性的解釋性框架？特別是如何針對貪腐肇因，形塑起有效的防控治理機制？為此，本文擬對這些問題進行回應。

二、文獻梳理與研究思路

早先，Salamon的志愿失靈理論指出，家長式作風已嚴重掣肘了NGO的健康發展Salamon，L.M.，Partners in Public Service： The Scope and Theory of Government-Nonprofit Relations，The Nonprofit Sector：A Research Handbook，New Haven：Yale University Press，1987，pp.111-112.。后來學者從責任機制里賈納·E·赫茲琳杰等：《非營利組織管理》，北京新華信商業風險管理有限責任公司譯，中國人民大學出版社2000年版，第2-15頁。、內部治理結構Archambeault，D.S.，Sarah Webber and Janet Greenlee， Fraud and Corruption in U.S.Nonprofit Entities，Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly，vol.44，no.6（2015），pp.1194-1224.、組織特殊性與能力差異Trivunovic，M.，Johnsφn J. and Mathisen H.， Developing an NGO Corruption Risk Management System：Considerations for Donors.U4 Issue，no.9（2011），pp.1-26.、外部監管Herzlinger，R.E.， Can Public Trust in Nonprofits and Governments Be Restored？ Harvard Business Review，vol.74，no.2（1996），pp.97-107.等角度提出了致腐論斷。而國內對NGO的研究主要集中于管理體制、政社關系、內部治理、國外引介等主題上。總體上看，關于NGO貪腐肇因的論述往往僅在NGO宏觀研究主題中附帶提及，缺乏微觀系統探究和理論解釋。為此，本文針對“NGO貪腐何以發生”之問，在梳理相關論述的基礎上，提煉出多層致腐因子，以案例和訪談對理論假設進行實證檢驗，并在驗證基礎上形成“NGO貪腐肇因解釋框架”，以期為豐富NGO貪腐研究盡綿薄之力。

（一）文獻梳理與歸納

截止到2020年12月25日，課題組以“NGO（NPO、社會組織、非政府組織、非營利組織）貪腐（腐敗、貪污）”“慈善（公益、志愿）腐敗（貪腐、貪污）”為“主題”通過CNKI數據庫共檢索到相關文獻17篇。鑒于研究文獻數量太少，為盡可能全面掃描，課題組進而輔之以“語句檢索”方式，即同一句話中含有“NGO（NPO、社會組織、非政府組織、非營利組織）”和“貪腐（腐敗、貪污）”或含有“慈善（公益、志愿）腐敗（貪腐、貪污）”的文獻，共計檢索到2416篇，對之進行分層篩取，首先剔除重復、無關項，共篩選出614篇。接著，課題組對這些文獻中有關“NGO貪腐”肇因的語句進行篩選抓取。梳理發現，關于NGO貪腐肇因解釋主要可歸納為三大層面。

1.外部防控層

外部防控，是政府、第三方機構、媒體、公眾以及企業等諸多外部主體對NGO施以的監督和約束。外部防控層主要涉及主體是否多元化、協同效應如何、監督是否有效。

（1）政府監管

政府因其強制力、權威性，是NGO監管的重要主體。政府監管可能存在的問題：一是監督實效不佳。行政化監管體制以防范控制為主，重資格預審而輕行為監管，監管成效甚微陳曉春、肖雪：《非營利組織的法治化監管》，《上海師范大學學報》（哲學社會科學版），2017年第5期。。年檢和評估可能流于形式，許多腐敗問題難以揭露王紅艷：《社會組織腐敗治理機制變遷與發展》，《政治學研究》，2016年第2期。。而面對種類繁雜，數量龐大的NGO，對其具體活動的監管更難以有效履行張玉強：《從“雙重管理”到“三層協同”——中國社會組織登記管理體制的重新構建》，《天津行政學院學報》，2017年第2期。。二是監管部門間缺乏協調。監管主體間信息分離朱志偉、劉振：《重塑與創新：“互聯網+”視域下的社會組織監管機制研究》，《電子政務》，2018年第2期。，監管過程中存在著“缺位”“越位”“錯位”現象侯江紅：《論公益組織的財務特征與政府財務監督機制》，《云南行政學院學報》，2008年第4期。。三是“政社不分”導致監管失靈。NGO獨立性缺失和對政府的過度依賴直接影響其公益性宗旨和公益目標孔金平、王忠莉：《非政府組織信任危機補救研究》，《行政論壇》，2015年第2期。，部分NGO濫用轉移而來的公權力，存在專制和腐敗游祥斌、劉江：《從雙重管理到規范發展——中國社會組織發展的制度環境分析》，《北京行政學院學報》，2013年第4期。。

（2）第三方評估

第三方評估機構以其獨立性、專業性成為政府監管的重要補充。近年來，NGO第三方評估有了起步式發展，但專業化第三方評估組織稀少石國亮：《慈善組織公信力重塑過程中第三方評估機制研究》，《中國行政管理》，2012年第9期。，尚存在發展不平衡、評估機構獨立性不強、專業水平不高和評估機制不健全等問題徐雙敏、崔丹丹：《社會組織第三方評估主體及其能力建設》，《晉陽學刊》，2018年第5 期。。有的評估機構身份和經費的不獨立導致其評估工作、評估結果難以避免外界干擾黎江：《政府購買社會組織服務項目的第三方評估：現狀、困境與路徑優化》，《經濟研究導刊》，2019年第24期。。

（3）媒體與公眾監督

媒體輿論與公眾檢舉難以有效起到監督的常態化和預防作用胡小軍：《<慈善法>實施后慈善組織監管機制構建的挑戰與因應》，《學術探索》，2018年第4期。。對公益慈善組織進行負面報道時道德風險成本較高，專業性公益媒體對NGO存在深度的資源依賴黨生翠：《慈善組織的聲譽受損與重建研究》，《中國行政管理》，2019年第11期。，一些媒體習慣于對NGO“報喜不報憂”李建華、朱偉干：《論我國非政府組織發展的倫理使命》，《馬克思主義與現實》，2011年第1期。，難以發揮輿論震懾作用。而由于慈善組織從事的是一種美德行為，受到經常性的社會信任謝靜：《我國慈善組織的社會問責機制探析》，《學會》，2012年第1期。，公眾缺乏對NGO的主動監督周志忍、陳慶云：《自律與他律——第三部門監督機制個案研究》，浙江人民出版社1999年版，第95頁。，且對NGO的監督表現為情緒化、碎片化特征，難以發揮與其他官方及非官方監督的協同效應袁同成、沈宮閣：《新媒體與“善治”的可能——基于中外網絡慈善監管的比較研究》，《甘肅社會科學》，2014年第3期。。加之信息不對稱，NGO易借信息優勢產生“道德風險”張冉：《中國社會組織黑名單制度研究：價值分析、現實困境與建構路徑》，《情報雜志》，2017年第1期。。

（4）企業監督

企業是NGO資金的重要來源。而NGO在與企業交際過程中易發生目標替代問題，不惜以損害公益目標為手段獲取自身經濟利益張玉磊：《困境與治理：非營利組織的市場化運作研究》，《中國農業大學學報》（社會科學版），2008年第4期。。過多的商業涉足為公益亂象提供了發生空間，打著“慈善”旗號從事商業活動，公益腐敗和過度商業化現象快速增長黃春蕾、郭曉會：《慈善商業化：國際經驗的考察及中國的發展路徑設計》，《山東大學學報》（哲學社會科學版），2015年第4期。。NGO貪腐發生與其商業活動頻繁且缺乏規范有關王棟：《現代社會組織權力機制構建的社會化進路》，《云南民族大學學報》（哲學社會科學版），2017年第4期。。

總結看來，“外部防控”層的致因主要有：政府監管實效不佳、主體間協同增效不夠、政社不分;第三方評估權威不足、獨立性和專業性不夠;媒體受選擇偏好影響，監督難以形成常態化約束;公眾監督意識不強、存在慈善意識偏差，不具持久性;企業監督存在社企共謀、助長NGO過多商業化活動。

2.“內部廉能”層

內部廉能，即NGO內部自律養成及公益能力建設，涉及內部規范、權力制衡、同行互律等。“廉”是NGO廉潔自律建設，是“不想腐”的內部屏障;而“能”為公益能力，是清正廉潔的能力支撐。

（1）廉潔自律建設

缺乏健全的內部組織機構，運作不規范、信息不透明等，難免使組織面臨腐敗與異化困境趙敏：《NGO在救災重建中的成長契機》，《人民論壇》，2011年第29期。。不少NGO忽視廉潔自律制度建設，內部分權制衡機制缺失，自律規范不完善以及執行欠佳潘修華、吳中濤、向昉：《我國社會組織廉潔自律機制建設的現狀、問題及對策》，《廉政文化研究》，2017年第3期。。內部管理中存在使命動機不純、透明度缺乏以及人才短缺等問題鄧國勝：《中國草根NGO發展的現狀與障礙》，《社會觀察》，2010年第5期。。同時，NGO信息公開中表現出輕互動、輕質量且出現層級、區域間的不平衡，工具色彩濃厚袁同成、沈宮閣：《新媒體與“善治”的可能——基于中外網絡慈善監管的比較研究》，《甘肅社會科學》，2014年第3期。。而行業性社會組織發育尚不成熟，在推動行業自身與行業公信力建設中功能和作用有限胡小軍：《<慈善法>實施后慈善組織監管機制構建的挑戰與因應》，《學術探索》，2018年第4期。。

（2）公益能力建設

部分NGO能力不足，在特定環境下也可能招致腐敗發生楊雄、程福財：《當前我國社會組織培育和監管的問題與對策》，《毛澤東鄧小平理論研究》，2014年第4期。。部分NGO存在法律意識薄弱，公益意識不強，資源動員能力差，服務水平低，重收費、輕服務，缺乏人才培養機制等普遍問題陳成文、陳建平：《論社會組織參與市域社會治理的制度建設》，《湖湘論壇》，2020年第1期。。汪錦軍將NGO能力瓶頸概括為人才資金缺乏、效率低下、違背非營利準則等六種表現汪錦軍：《走向合作治理——政府與非營利組織合作的條件、模式和路徑》，浙江大學出版社2012年版，第100-103頁。。張洪武認為從業人員素質低致使NGO能力不足張洪武：《非營利組織的生成路徑與發展路徑》，《天津行政學院學報》，2013年第5期。。崔開云、徐勇指出，NGO物質資源匱乏或充沛都可能滋生慈善腐敗崔開云、徐勇：《中國共產黨對社會組織的政治整合問題分析——基于觀念、機構和行動的綜合性視角》，《教學與研究》，2018年第6期。。

總結看來，內部廉能層方面，由于信息公開等內部規范乏力、分權制衡機制缺乏、行業自律不夠，加上由于人才缺乏，忽略法律意識、公益精神、資源監管等公益能力建設，NGO易滋生貪腐。

3.“制度規束”層

制度規束，是強化制度“籠子”的規范約束作用。制度規束層涉及制度健全度和制度執行力兩個方面。

（1）制度健全度

一是社會組織的立法尚缺乏系統性、規范性李金玉、宋新邵：《民間公益組織法治化治理路徑完善》，《人民論壇》，2016年第8期。。相關事務性（如信息公開、稅務等）立法尚存空白李長春：《論中國慈善組織的監管》，《暨南學報》（哲學社會科學版），2013年第6期。，關于NGO內部財產關系等實體權利的問題很少談及張清、武艷：《包容性法治框架下的社會組織治理》，《中國社會科學》，2018年第6期。。二是相關法規存在立法理念偏差、層級偏低、登記注冊制度及監督制度上的問題柴振國、趙新潮：《社會治理視角下的社會組織法制建設》，《河北法學》2015年第4期。。存在制度重復、制度沖突、制度無力等困境王棟、朱伯蘭：《社會組織腐敗治理：政社分開的邏輯進路》，《國家行政學院學報》，2018年第5期。。部分規則滯后于實踐需要，如非競爭性原則許小玲：《社會組織活力激發的新問題及政策思考——基于社會治理的視角》，《內蒙古社會科學》，2014年第3期。、注冊登記門檻高王名、賈西津：《關于中國NGO法律政策的若干問題》，《清華大學學報》（哲學社會科學版），2003年第S1期。、票據體系缺乏針對性丁少山：《民間非營利組織會計制度修訂論證及研究》，2015年中國社會組織理論研究文集，中國社會出版社2015年，第267-286頁。、稅收制度劉艷紅：《我國非政府組織稅收政策的現狀、問題及對策建議》，《中央社會主義學院學報》，2012年第4期。等。

（2）制度執行力

涉及NGO的“三大條例”存在涵蓋面不夠，缺乏操作性，條款間銜接不足等缺憾陳蓮鳳：《以社會治理為導向推進社會組織發展》，《福建論壇》（人文社會科學版），2014年第11期。。由于登記門檻偏高等要素，一些社會組織游離于法律監管之外劉振國：《打造法治社會建設的組織基石》，《學習時報》，2014年11月24日第四版。，難以對其人員、經費、活動等實施有效管理劉艷：《公共體育服務多元參與機制創新研究》，《北京體育大學學報》，2016年第1期。。另外，抑腐手段不夠強硬，實質懲罰機制難以落實，未能發揮理想的震懾作用李長春：《論中國慈善組織的監管》，《暨南學報》（哲學社會科學版），2013年第6期。。同時，各監管主體在執行中“碎片化”現象明顯張冉：《社會轉型期我國非營利組織聲譽研究：危機溯源與重塑路徑》，《浙江大學學報》（人文社會科學版），2014年第1期。，相關制度執行不佳問題依舊存在盧向東：《“控制-功能”關系視角下行業協會商會脫鉤改革》，《國家行政學院學報》，2017年第5期。。

總結看來，制度規束層方面，由于涉及NGO監管的相關法規政策不夠完善，有的制度設計滯后于實踐需要，導致執行力大打折扣，在防控NGO貪腐方面的作用難以根本彰顯。

（二） 研究述評與思路

綜上，學界從不同角度詮釋了NGO貪腐發生的機理，其價值不言而喻，為本文研究提供了理論依據和重要支撐。但客觀地看，現有研究尚存在有待完善之處：一是囿于國情差異，特別是NGO治理受特定的歷史、文化、制度環境影響，國外研究的參照意義有限。二是國內關于NGO貪腐發生機理的研究，主要是在社會組織發展、法治、監管等宏觀研究中附帶提及，且主要聚焦監管制度、NGO內部治理機制、政社和社企關系等因素，較為分散，難以勾勒出NGO貪腐發生的整體邏輯，關于貪腐發生機理仍缺少整合性的解釋框架。實際上，NGO貪腐的發生是多方因素綜合作用的結果，各肇因之間究竟存在何種關聯，仍需加以系統研究。三是現有文獻缺乏基于大量案例以及訪談材料的邏輯實證。

為此，本文研究進路為：一是對現有研究梳理歸納，形成“外部防控層—內部廉能層—制度規束層”3個肇因層，并具體解構為9大致腐因子（表1）。二是選取近年來發生的12起典型案例以及課題組對N市相關部門和NGO的實地訪談資料對因子加以實證檢驗。三是在驗證分析的基礎上，舉要刪蕪、拾遺補闕，形成NGO貪腐肇因之理論闡釋，以深入剖析NGO貪腐發生的內在機理并對癥下藥。

三、實證檢驗

（一）案例分析

1.案例選取

為確保覆蓋主體的多元化（既涉及官辦、非官辦NGO;又在類型上涵蓋社會團體、基金會、民辦非企業單位），同時保證案例時效性，最終選取近年發生并引起社會熱議且有詳實可獲取的資料作為支撐的12個NGO貪腐典型案例（表2）。

2.案例核心要素提取

為直觀詳盡呈現案例，對12個案例按丑聞表現、問題原因、檢舉者以及處理結果等核心要素進行分析提煉并做歸類（表3）。同時，選取兩個案例（C01、C02）做深描詳述，將所搭建的“外部防控—內部廉能—制度規束”理論框架嵌入案例中，深度挖掘潛藏在慈善貪腐背后的深層因素，并驗證經由文獻歸納所得的因子是否成立。

3.案例深描

案例一：“中國媽媽”胡曼莉事件

胡曼莉，中華綠蔭兒童村的創始者，曾因收養數百名孤兒使其慈善形象聞名一時，被人們親切地稱為“中國媽媽”。但隨著2007年《南方周末》的一篇報道甄茜：《跨國調查“中國母親”胡曼莉真相》，鳳凰網，2007年6月7日，http：//phtv.ifeng.com/phinfo/detail_2007_06/07/1074355_0.shtml。，人們才意識到兒童村遠非想象中的運作有序。報道稱，生活中的胡曼莉對孤兒并非是慈祥和睦的，而是將孤兒作為斂財工具，甚至無端體罰。為了博取捐者同情，胡曼莉曾在賬戶有幾十萬余額的情況下謊稱孤兒奶粉錢不夠、生活拮據。之后，在南普陀寺舉行的愛心籌募活動中丟下孩子，跑去數錢，更是稱孩子們為“乞丐”，而此次的募集款目也始終未進行公示。由于在活動中感受到了沿海地區人們的慈善慷慨，胡此后在未申請、未得到政府準許的情況下，擅自將孤兒遷至福州。1998年水災，在一起“美國媽媽聯誼會”委托的物資采購項目中，胡更是將購價55元一件的棉衣向委托方謊報為150元每件。另外，胡在日常管理中還涉及棉絮、大米、孤兒手術費、孤兒學費等項目費用的謊報。報道還指出，在兒童村，胡曼莉大權獨攬、掌控一切開支，學校沒有規范化的財會票據，負責會計事務的陳某也是她養大的孩子，學校一切超支都需要經得胡的同意，胡還以收養的孩子為名私自開戶存款，而在日常管理中也常是公私不分，大搞“票據游戲”。在胡曼莉表面疼愛孩子的背后，是對孩子們的嫌棄以及內心的不喜，據離開學校的孤兒回憶，學校充斥著謾罵和指責何海寧、譚江華：《胡曼莉孤兒學校陷入混亂 兒童快樂天堂被指騙局》，搜狐新聞，http：//news.sohu.com/20060907/n245209055.shtml。。甚至胡還指使司機將身體殘缺、長相不好的孤兒在夜晚偷偷“扔掉”。

而之后的一則有關對兒童村成立以來官方審計報告的新聞報道甘泉公益：《揭示中國母親真相：由胡曼莉事件觀慈善業缺失》，人民網，2007年4月12日，http：//www.ganquanfund.org.cn/juanzeng/101107.html。，更是揭開了胡曼莉多年來的不實開支、財務隱瞞、審計作假、賬務混亂等違規行徑。報道還曝光胡曼莉名下購有多處房產，其中不乏300多平方米的豪宅，同時還將女兒送至國外留學。胡曼莉的種種違規行為早在2000年就被兒童村的資助者——“美國媽媽聯誼會”所戳破，七年來，后者一直就胡曼莉的違規行為尋求訴諸法律。最終，隨著輿論的聲討、政府的介入以及真相的浮出，由胡所經營的兒童村被麗江市政府正式接管，其所引領一時的“慈善神話”也終得落幕。

案例二：河南宋慶齡基金會非法籌資

2017年有公眾舉報河南省宋慶齡基金會葉縣辦事處在當地違規吸收公眾存款多年，隨后各大媒體均予以報道。早在2005年，該基金會就已在當地（漯河市臨潁縣）以較高利息進行違規籌款梁鵬：《河南宋基會：農村“吸金”，在城市放貸搞房地產》，《新華每日電訊》，2011年11月12日第4版。，并將所籌資金采取“宋基會放貸，企業捐款付息”模式用于商業貸款。后因借貸企業資金鏈斷裂，致使公眾不能正常存取。繼續調查發現宋基會在葉縣辦事處已于2015年被撤銷，但違規籌資行為尚在繼續姜萍：《河南省宋慶齡基金會被指非法集資 辦事處撤銷仍斂財》，央廣網，2017年5月5日， http：//china.cnr.cn/yaowen/20170505/t20170505_523739690.shtml。。其實早先在2011年該基金會便被曝出存在“善款放貸”行為，河南省委統戰部、省民政廳對此也成立調查組，但未見調查結果公布李鵬、梁鵬：《河南宋基會被調查兩年仍是“無頭案”“正處于被調查期間”成了應付輿論質疑的擋箭牌》，《新華每日電訊》，2013年7月7日第3版。。報道還曝出河南省宋基會存在公益縮水問題，其承接的公益項目“鄭州新區宋慶齡基金會青少年兒童活動中心”規劃占地222畝，最終卻縮水至47畝趙艷紅、高澤華、黃喆：《河南宋基會3年前被曝善款放貸 至今無調查結果》，搜狐網，2014年9月29日，http：//news.sohu.com/20140929/n404737538.shtml。。此外該基金會于2011年規劃并施工的價值1.2億元宋慶齡雕像也于兩年后被叫停拆除，河南省宋基會對于該工程的項目介紹、資金使用等相關事宜未曾做任何披露韓哲：《取之盡錙銖，用之如泥沙》，《北京商報》，2013年7月3日第2版。。2011年9月，省委統戰部等多部門宣布成立調查組對該事件進行調查，同樣是杳無音信。同時，人民網報道指出河南宋基會2012年年報未通過初審，至2013年7月年檢都未完成審核趙艷紅、高澤華：《河南宋基會2012年未年檢 監管部門涉行政不作為》，人民網，2013年7月23日，http：//yuqing.people.com.cn/n/2013/0723/c210118-22295636.html。。在該基金會多年來一系列丑聞中，媒體均予以了披露，相關部門也成立調查組展開調查，但未見結果。更讓人困惑的是，該基金會縱使丑聞纏身，但依舊通過了當年的“年檢”審查王華：《河南宋基會真的有人在“調查”嗎？》，《新京報》，2013年9月3日第3版。。

將上述兩個案例帶入框架進行驗證，結果見表4。

（二）調研訪談

2017年N市在公益創投過程中披露出NGO慈善丑聞事件。課題組于2017—2018年分別對N市民政局民間組織管理處、社會組織評估中心及Q基金會工作人員開展了實地調研和訪談。基于訪談的檢驗結果如下表。

（三）檢驗結果

通過對12個案例進行綜合提取與重點深描，再結合課題組調查訪談，對前述因子加以實證檢驗發現，前述所有因子均得到了證明。將因子驗證結果重新加以歸納整合，結果見表6。與此同時，在實證檢驗過程中還發現“上級NGO監管不力（V1）”和“慈善認知偏差（V2）”兩個新現因子表現（詳見表4、表5），可分別將其歸類于廉潔自律建設（V6）和公益能力建設（V7）。

在因子檢驗的基礎上，基于因子及其相互關聯可得：NGO貪腐的發生是由多層次、復雜化的因素及其相互關系疊加所誘發的結果。為此，可勾勒出“NGO貪腐肇因解釋框架”：當NGO內部廉能建設滯后、廉潔激勵不足，而外部以政府為主體的監管防控不力或缺少協同時，加上法律規范不夠健全、制度執行不力，3個層次中任何因子出現問題，都可能為NGO貪腐大開方便之門。特別是當多個漏洞共發，各因子交互作用并形成負向疊加耦合時，三層防盾缺口盡開，貪腐得以頻發。

四、結論與展望

本文以“NGO貪腐何以發生”為研究問題，基于實證檢驗發現：一是在全面梳理現有研究的基礎上，提煉出NGO貪腐發生的“外部防控層—內部廉能層—制度規束層”3層涉及政府監管、第三方評估、媒體披露、公眾參與、企業監督、廉潔自律建設、公益能力建設、制度健全度、制度執行力這9大肇因的因子集。二是通過12個案例并綜合實地訪談對9大肇因進行實證檢驗，上述因子均得到證實，同時還發現“上級NGO監管不力”和“慈善認知偏差”兩個新的因子表現。三是經過歸類整合因子層集、因子維度，最終形塑出“NGO貪腐肇因解釋框架”（圖1），用以解釋“NGO貪腐何以發生”。基于研究可得：內部廉能層能夠強化或弱化NGO自身廉潔養成與能力建設，對意識行為起驅動作用;外部防控層作為外主體約束，各主體監管力度的強弱影響著NGO行為空間與張弛，對貪腐是否發生、發生的強度具有調節作用;而制度作為防護網，其完備與得到有效執行能有效阻止或減弱各因子發生效力，相反，在缺失條件下則能助推或強化各因子效力，因此從中起中介作用。

慈善腐敗由多種因素所致，僅寄望于某一方面的查漏補缺不可能一勞永逸。NGO貪腐治理是一項系統工程，需要各層次、各方面、各個主體協同，形成聯動治理防范機制。因此，從長遠看需要針對“外部防控層—內部廉能層—制度規束層”的9大致腐因子多管齊下，構建起有效的防控治理機制。但鑒于因子類型的“固化性”即依據條件的固化程度將其分為“定性”（固有屬性，不可能根除）、“慣性”（一旦形成會長期積淀并存續）、“韌性”（有較強的抗壓性，短期內難以根本改變，但存在改進希望）、“彈性”（已經發生一定程度的改善，有徹底改善的空間）。詳見韓藝：《地方政府環境決策短視：原因分析、治理困境及路徑選擇》，《北京社會科學》，2014年第5期。不同（表7），應采取分步實施，先易后難的治理策略：

政府監管（V1）雖具有一定的“慣性”，但隨著2013年以來四類社會組織直接登記制的實施及當前“放管服”改革的深化，且近年各地政社“脫鉤”改革效果顯著，具有改進的“彈性”空間，未來監管的力度還將加大、監管效能將進一步提升。制度一旦形成就具有較大“慣性”，但在《慈善法》的引導下，相關法規規章將不斷完善，可操作性得到一定改善，而隨著國家的注意力、物力、人力等資源的投入，有關制度的執行將不斷加強，因而（V8、V9）又具有較大“彈性”。NGO廉潔自律以及公益能力建設，是一個長期的系統工程，短期內難以立竿見影，但改進潛力巨大，具有“韌性”（V6、V7）。第三方評估雖處起步階段，但卻是我國慈善事業發展的必然要求，具有改進的“彈性”（V2）。媒體報道偏好及公眾權利意識為長期慣習積淀而成，短期難以根本改變，具有“慣性”（V3、V4）。而企業追求利潤的天性不可能根除，實為“定性”（V5）。

鑒于“定性”固化，而帶有“慣性”屬性的因子涉及復雜的制度情境、行為習慣和文化因素，難以一蹴而就。因此，當務之急的可行路徑是從具備“彈性”和“韌性”的因子（V1、V2、V6、V7、V8、V9）入手，優化整合，在短期內有望對NGO貪腐治理形成強有力的防線。而對于“慣性”與“定性”因子來說，則要寄望于長時間的觀念、文化、慣習、價值培植與潛移默化，難以一蹴而就，尚需久久為功。

具體而言，在外部防控層中，政府監管（V1）要轉變監管重心，由“嚴進松管”轉向“松進嚴管”，加大對NGO日常運行過程監管。要厘清各職能部門的職責分工，加強信息互聯互通和促進協同，避免職能重疊所導致的“監管搭車”問題。同時，加大政社分開“脫鉤”改革，理清政社關系。另外，加大對NGO在資金、稅收方面的支持力度，提高政府向社會組織購買服務比重，并探索科學、系統的指導規范與合同文本，做好事前資格預審與事中事終評價，不僅可以一定程度上緩解NGO的資金壓力，避免陷入為謀“生存”而導致行為“出軌”，還可以倒逼NGO內部規范建設。第三方評估（V2）建設上應聚焦于“三性”，即組織上的獨立性、業務上的專業性、過程中的中立性。要鼓勵、支持和引導第三方評估機構發展，借助高校、研究機構等專業力量組織開展評估工作，增強獨立性和專業性。而對于媒體（V3）和公眾監督（V4），則需要長期的規正和培育，久久為功。媒體履行好監督NGO的社會使命、扮演好公共利益代言人的角色。公眾轉變“冷眼看花”的態度，成為主動積極公民。企業監督（V5）方面，需防范和破除打著慈善名義而從事斂財行為的不法商企。

內部廉能層上，一方面強化組織廉潔性建設（V6），建立健全包括民主決策、財務管理、人事管理等內部管理制度，形成NGO內部的權力制衡，以防權力濫用;強化信息公開，做到信息披露的主動、及時、準確、完整;同時加強成員廉潔教育，助推自律養成。另一方面，加強組織能力建設（V7），不僅做好現有人員的專業培訓，實現存量開發，還要引進法務、財會、審計等工作者，做好增量引入。

在制度約束層面（V8、V9），進一步完善慈善法律建設，尤其是在財務管理、福利保障、基金投資等相關規定上的細化和可操作性，對NGO法人形式、產權關系、稅收減免等進行清晰界定。在此基礎上，進一步優化執法體制、提高執法能力和加大社會監督，強化執法執行力度與提升執法實際績效。

（責任編輯：林賽燕）