新時代巡視巡察上下聯動的機制建構與發展策略

莊德水

[摘 要]巡視巡察上下聯動是推進黨內監督的重要舉措。巡視巡察上下聯動經歷了黨的十八大期間的自發實踐期和黨的十九大以來的自覺推進期，從政治宣示變成實踐規范。巡視巡察上下聯動的基本要素包括結構性聯動機制、功能性聯動機制、過程性聯動機制和支持性聯動機制;內在動力在于創新工作制度、監督制度及治理制度，實現巡視巡察要素互動、優勢互補;方向在于把握工作規律，強化組織力量，突出系統協作，聚焦統籌協調，瞄準創新發展，不斷優化運行機制。

[關鍵詞]巡視巡察上下聯動;巡視巡察;黨內監督

中圖分類號：D26 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）04-0051-09

2020年12月，中共中央辦公廳印發《關于加強巡視巡察上下聯動的意見》，對全國巡視巡察上下聯動提出具體工作要求，標志著巡視巡察上下聯動已從政治宣示變成實踐規范。根據制度實踐，巡視巡察上下聯動根本目的是加強黨中央對巡視巡察工作的集中統一領導，層層壓實責任，以上促下、聯動貫通，做到橫向全覆蓋、縱向全鏈接、全國一盤棋。本文旨在探討巡視巡察上下聯動的實踐進程和機制建構，為推動巡視巡察上下聯動提供政策思路。

一、巡視巡察上下聯動的實踐進程

巡視與巡察實現上下聯動經歷了一個探索發展過程。黨的十八大之前，一些地方黨委結合實際開始嘗試巡視巡察上下聯動。比如，上海在2011年探索市巡視工作與區縣巡察工作的聯動，建立“三個平臺”和“九個機制”，分別是協調平臺、工作平臺、保障平臺和會議機制、協調機制、配合機制、延伸機制、委托機制、信訪機制、輿情機制、督辦機制和培訓機制[1]（P142）。

黨的十八大以來，巡視巡察上下聯動經歷了兩個發展時期。

（一）自發實踐期

黨的十八大期間，中央巡視與省、自治區、直轄市巡視之間探索實施上下聯動。2014年10月，習近平在聽取中央巡視情況匯報時進一步指出：“黨的十八大以來，中央率先改進巡視工作，發揮了示范作用，下一步要加強對省區市巡視工作的領導，層層傳導壓力，層層落實責任，發揮省級巡視的基礎作用。抓早抓小，基礎在下面，要上下聯動，把問題化解在地市和縣一級，有效防止‘帶病提拔。省區市黨委必須堅決貫徹中央巡視方針，深化聚焦轉型，做到橫向全覆蓋、縱向全鏈接、全國一盤棋，上下聯動遏制腐敗現象蔓延勢頭。”[2]

2016年之后，以《中國共產黨黨內監督條例》的頒布為標志，一些地方黨委在推進巡視監督的同時探索基層巡察工作，著力實現巡視與巡察的上下聯動。

該條例規定：“巡視是黨內監督的重要方式。中央和省、自治區、直轄市黨委一屆任期內，對所管理的地方、部門、企事業單位黨組織全面巡視”，“省、自治區、直轄市黨委應當推動黨的市（地、州、盟）和縣（市、區、旗）委員會建立巡察制度，使從嚴治黨向基層延伸”[3]。《中國共產黨巡視工作條例》增加“黨的市（地、州、盟）和縣（市、區、旗）委員會建立巡察制度，設立巡察機構，對所管理的黨組織進行巡察監督”[4]。這些內容為探索上級巡視與基層巡察的聯動提供了制度依據，也促使地方黨委對如何實現巡視巡察上下聯動進行破題，探索形成巡視巡察上下聯動的工作格局。

（二）自覺推進期

黨的十九大之后，巡視巡察上下聯動成為一項重要的巡視巡察戰略舉措。黨的十九大報告明確指出：“深化政治巡視，堅持發現問題、形成震懾不動搖，建立巡視巡察上下聯動的監督網。”[5]建立巡視巡察上下聯動的監督網成為完善黨內監督體系、推動全面從嚴治黨向縱深發展的重要抓手。2017年中共中央辦公廳印發的《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》明確要求堅持巡視巡察一體謀劃、一體部署、一體推進，建立健全巡視巡察上下聯動機制。《中央巡視工作規劃（2018—2022年）》對建立巡視巡察上下聯動工作機制作出詳細部署，實現全國巡視巡察工作“一盤棋”。 一些地方開始探索創新巡視巡察上下聯動的方式方法，浙江、吉林、山西、河南、廣東、貴州、內蒙古等地制定了專門的巡視巡察上下聯動實施意見或指導意見，開展巡視巡察上下聯動實踐探索，相互借力、同向發力。廣東印發了《關于開展縣級交叉巡察試點工作的意見》，在7個地級以上市開展縣級交叉巡察試點工作，13個省委巡視組和粵東西北地區13個地級市及其所轄13個縣（市、區）黨委巡察組上下聯動，開展扶貧領域專項巡視巡察[6]。浙江在全國范圍內率先出臺《關于建立全省巡視巡察上下聯動監督網的實施意見》，把建立巡視巡察上下聯動監督網作為落實全面從嚴治黨向基層延伸政治責任的有效載體，并對市縣巡察工作開展專項檢查[7]。這些實踐為推進巡視巡察上下聯動提供了寶貴經驗。2020年12月，中共中央辦公廳印發《關于加強巡視巡察上下聯動的意見》，明確巡視巡察上下聯動的總體要求、目標任務、組織領導、工作機制、保障措施等。這標志著巡視和巡察上下聯動、全國一盤棋的工作格局正在形成。

從實踐情況來看，當前各地巡視巡察上下聯動工作仍存在一些不足和問題。一是認識性問題。實踐部門對巡視巡察上下聯動的基本要素還沒有形成共識，對巡視巡察上下聯動到底是什么、應該包括哪些核心性內容仍不明確。一些基層黨委和巡察組對上下聯動對于推動巡視巡察高質量發展的作用和意義理解不到位，對自身在上下聯動中的工作職責認識不清晰，有的存在本位主義，聽招呼、等安排，甚至存在抵觸情緒。二是實踐性問題。巡視巡察上下聯動的大規模實踐剛剛起步，巡視巡察上下聯動效果仍未達到預期的政策目標，巡視巡察上下聯動本身需要進一步挖掘潛力。

有的黨委和巡視組在統籌巡察的過程中，對聯動的“度”把握不夠精準，有的管得過于直接。典型問題是統籌分寸把握難，“統籌力度方面，

統得太緊，基層活力不足;統得太松，市縣合力不夠。信息交流方面，交流范圍過小，效果不好;范圍過大，存在泄密可能。如何把握分寸，還需結合實際逐步摸索”[8]。三是實效性問題。“聯動實效有待進一步強化。部分市縣黨委落實精準聯動、有效聯動能力不足，部分聯動工作有形式、缺內容，重過程、輕結果，‘戴著聯動的帽子，各干各的活兒，聯動發現的系統性、領域性問題數量偏少、深度不足，聯動合力和整體成效有待提升”[9]。巡視巡察上下聯動的效果如何、有沒有達到預期目標，現在仍缺乏一個有效的評估機制。

上述問題在很大程度上制約了巡視巡察上下聯動工作的開展。

二、巡視巡察上下聯動的建構空間

從聯動主義角度出發，巡視巡察上下聯動是一種監督技術，也是一種治理技術。巡視巡察上下聯動是實現黨內監督的創新技術，也是保持黨與人民群眾密切聯系的治理技術。巡視巡察上下聯動加強了對巡察的指導督導，能夠破解人情干擾，延伸巡視觸角，建立健全巡視巡察成果共享機制。巡視巡察上下聯動還能夠連帶推進巡視監督、派駐監督、紀檢監督、國家監察、審計監督之間的橫向協同和銜接協調。從制度設計看，巡視巡察上下聯動制度是自發性與自覺性的統一。對于前者來說，巡視巡察上下聯動是“逼”出來的創新，實踐主體無可資借鑒的經驗，只能自發地設計制度，探索可行之路;對于后者來說，當巡視巡察上下聯動成為一項普遍性工作機制時，能夠從制度層面解決巡視巡察工作遇到的難題。巡視巡察上下聯動要發揮作用，離不開巡視巡察工作制度、黨內監督制度及國家治理制度的支持和配合，這要求不同層級制度之間要形成制度執行聯動，唯有如此，才可能發揮不同制度體系的整體效應。

巡視巡察上下聯動對原有巡視巡察工作格局提出挑戰。在傳統意義上，巡視和巡察分別有其監督權限和對象，巡視機構受條件限制難以對基層巡察產生影響。對于巡視機構和巡察機構來說，最初的實踐困惑在于擔心缺乏制度依據，擔心上下聯動得不到上級的認可和基層干部的支持。這種擔憂在中國基層創新過程中一直存在，改革創新有時會碰到制度層面的“玻璃門”，上下聯動的合法性問題在一段時間阻礙了基層實踐者的決策。到底誰有權決定創新、創新風險是什么、創新后果是什么？ 這些都是基層實踐者不得不面對的問題。原有的巡視制度沒有禁止巡視機構跨管理層級延伸巡視，反而強調巡視要發揮主動性，貼近基層，提級監督或延伸監督觸角。這為巡視巡察上下聯動最初的實踐探索提供了制度空間。

巡視巡察上下聯動不同于一般的社會聯動機制。一般社會聯動機制涉及不同聯動主體，這些聯動主體處于不同的權力領域，各自掌握的資源具有異質性。而巡視巡察上下聯動涉及上級與下級之間的關系，下級聯動主體要接受上級聯動主體的領導或指導。如此，倒逼決策層更多地關注巡視與巡察之間的聯動，促推巡視系統和巡察系統形成統一整體。巡視子系統和巡察子系統在價值目標、工作方式、監督機制、人員管理等諸多方面存在契合性，二者其實不可分離也無法分離。建立“下乘上勢，上借下力”的工作機制，能夠實現巡視巡察要素互動、優勢互補、深度融合、同步提升，共同發揮巡視巡察的整體優勢，達到“1+1>2”的效果。

巡視巡察上下聯動是一個自上而下和自下而上的交互過程。巡視巡察上下聯動不是信息的單向流動，也不是下級對上級的單線資源依賴，而是一個互動和協同的過程。聯動是不同層級巡視巡察機構之間的協同，也是上級黨組織與下級黨組織之間的協同，把上下級、不同層級的主體放入同一個權力平臺。在管理層級上，上級巡視機構對下級巡察機構具有權威性;在具體事務上，巡視機構和巡察機構各自擁有資源，這些資源可以用來相互交換和交流。

如果簡單依據管理層級，只看到巡視機構相對于巡察機構的權威性，忽視巡察機構本身的優勢及巡察工作的特點，巡察將會蛻變成巡視的影子，失去其存在的意義。上下聯動不是抹殺巡視巡察的獨特性，而是讓二者成為一個統一體系，共同解決問題。

巡視巡察承擔著發現問題、形成震懾、推動改革、促進發展的重任，精準發現問題是巡視巡察的主要任務，也是衡量巡視巡察成效的重要標準。巡視巡察形成上下聯動，既可以拓寬發現問題的渠道，上下之間相互借力，采取多種方式對監督對象進行全景監督，也能夠以小見大，從細節、具體環節入手，深入問題集中、矛盾尖銳的地方查找問題，發現和捕捉有價值的信息和線索。更重要的是，巡視巡察上下聯動可以營造起良好的社會監督氛圍，鼓勵更多的社會民眾向巡視巡察組提供信息。

上下聯動模式具有回應性特點，上級巡視組、下級巡察組均以問題為導向，針對所面臨的共性問題采取監督策略。在主體責任不變、工作權限、職責內容不變的條件下，上級巡視組直接指導下級巡察組開展巡察工作，如指導規劃制定、任務安排、工作進程、整改工作等。這三個“不變”意味著上級巡視組和下級巡察組沒有改變各自的責任關系，上級巡視機構政治站位高、經驗豐富，針對實際面臨的困難和挑戰，指導下級巡察組開展監督，提出改進工作、提高工作質效的建議和方法。在資源方面，上級巡視組向下級巡察組提供權威性資源支持，對巡察工作實行全面指導，給予最直接的政策指引和疑難解答。

巡視巡察上下聯動既依靠組織資源開發工作，又反哺于組織資源的優化和整合。上下聯動一方面要依靠上級權威的“上位推動”，這是傳統體制的優勢，另一方面要發揮各聯動主體的內在潛能，這是聯動協同的目標。傳統體制與聯動協同之間存有內在張力，不能讓這些張力消解聯動優勢，陷入“三個和尚沒水吃”的困境。各聯動主體需要調整工作態度和管理方式，以自身轉變來適應新聯動協同，提高聯動效率。我們不提倡上級巡視機構以命令方式來要求下級巡察機構開展聯動，也不提倡下級巡察機構把聯動任務甩給上級巡視機構。上下聯動應該是上下齊心協同的結果，不是強制命令或責任轉移的結果。

巡視巡察上下聯動契合了巡視巡察工作要求。巡視巡察是貫通黨和國家監督體系各環節的重要紐帶，只有把巡視巡察監督嵌入黨和國家監督體系、融入國家治理體系，才能進一步發揮巡視巡察機構的系統作用和組織優勢，推動形成系統集成、協同高效的監督工作格局，實現縱向全鏈接、橫向全覆蓋、全國一盤棋，進而深化對巡視巡察政治定位、巡視巡察工作方針、巡視巡察整改落實、巡視巡察戰略格局、巡視巡察工作規范化建設的理解和把握。

三、巡視巡察上下聯動的機制設計

巡視巡察如何實現上下聯動是機制設計要解決的核心問題。針對于此，有必要明確巡視巡察上下聯動機制的主要內容和基本要素，探討巡視帶巡察、巡察助巡視，巡視巡察同向發力、同頻共振的工作格局。

（一）結構性聯動機制

結構性因素是巡視巡察上下聯動的組織基礎，主要解決巡視巡察上下聯動的組織結構和隊伍建設問題。巡視巡察上下聯動離不開具體的巡視巡察機構和人員隊伍，更不可能脫離嚴密的責任體系。結構性因素與黨組織的嚴密性、黨員隊伍的廣泛性相聯系。巡視巡察機構內嵌于黨的組織結構，本身也是黨委的工作部門或派出組織，與這方面相關的是責任結構。結構性聯動是黨組織對巡視巡察實施整體性重塑和責任性傳導的過程，巡視巡察把黨的領導意志和執政優勢自上而下貫通下去。

巡視巡察上下聯動是一項重要的政治任務，離不開各級黨委的責任擔當。巡視巡察上下聯動是落實主體責任的有機載體，巡視巡察說到底是責任問題，推進巡視巡察上下聯動需要抓住主體責任這個“牛鼻子”。要落實主體責任，必須正確認識主體責任。主體責任是政治責任。

由于巡視巡察是黨內監督、群眾監督、社會監督相結合的有效方式，破解了長期執政條件下黨內監督的難題，實現了黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高。建立健全巡視巡察上下聯動機制，規劃巡視巡察工作格局，必須遵循巡視巡察基本規律，以堅持黨的全面領導為前提，保證巡視巡察覆蓋所有監督對象和監督領域。

落實主體責任是巡視巡察的重要保證。明確責任是抓落實的基礎，責任不明、任務不清，落實就沒有方向、沒有力量。“責任主體在全面從嚴治黨的工作定位、指導思想、價值觀念、責任使命、體制機制等方面要達成思想認同和情感認同，深度內化為工作方式、行為方式的判斷與選擇，切實履行好在不同系統、不同部門、不同單位、不同崗位、不同層次的責任”[10]（P84）。主體責任能否落實到位，關系到全面從嚴治黨是否堅強有力、關系到各項巡視巡察任務的落實是否得到有效的檢查督促、推進巡視巡察上下聯動工作的各方面合力能否匯聚。實踐表明，黨的十八大以來，中央巡視和各省、自治區、直轄市巡視、市縣巡察之所以取得巨大成效，關鍵在于黨中央和各級黨委把巡視巡察納入主體責任體系，用責任壓力推動巡視巡察任務的落地，用責任力量保證巡視巡察工作的開展。巡視巡察上下聯動監督網的本質是主體責任的上下聯動和左右貫通，上級主體責任與下級主體責任之間形成一個縱向鏈條，上級主體責任向下傳導壓力，下級主體責任向上承接任務，整個巡視巡察上下聯動監督網的節點即是一個個黨組織的主體責任，所有主體責任統一于巡視巡察工作格局。

（二）功能性聯動機制

功能性聯動是巡視巡察上下聯動的運行基礎，主要解決巡視巡察上下聯動如何運行問題。工作規劃是巡視巡察上下聯動的頂層設計和改革指引。工作規劃站在全局角度，對某項任務和某個項目的各個方面、各個層次和各種要素進行籌劃，確立發展的實現方式、實施方式、運行方式，完成總體規劃，實現全局性目標。工作規劃從戰略層面對巡視巡察上下聯動作出全局性的統籌和指導。工作規劃的政策依據來自黨的領導人的重要講話、黨的全會報告、黨內法規制度和規范性文件。中央層面的巡視工作規劃為各級黨委推進巡視巡察上下聯動提供了政策指引。工作規劃列明巡視巡察上下聯動要求，既為上下聯動奠定合法性基礎，也為上下聯動明確工作重點和著力點。工作規劃從宏觀層面提出巡視巡察上下聯動的發展重點，為一段較長時間內的上下聯動工作確定方向。不同層級黨委要結合本地區本系統實際制定工作規劃，實事求是地明確巡視巡察上下聯動路線圖。

任務部署是巡視巡察運行的起點，也是巡視巡察上下聯動運行的起點。從組織管理學角度來看，巡視巡察具有明確的政治指向，巡視巡察組是一種任務型組織。所謂任務型組織，即為完成某項特定的任務而建立起來的相應組織，組織起能夠承擔此項任務的專門隊伍來工作。任務型組織形成一種彈性化的任務完成機制，“對環境保持一種不確定的思路，用動態的觀點去觀察和理解環境，把環境的變化作為自己下一步行動方案出臺的依據，更多的時候需要對環境的變化進行主動的預測，以使自己的行動具有很強的前瞻性。這是任務型組織運行的外在機制”[11]（P153）。任務部署相當于巡視巡察上下聯動的導航器，明確巡視巡察的工作目標、任務時限、任務分配和人員調配，把巡視巡察納入規范化管理軌道。巡視組與巡察組面對的外部環境、被監督單位、被監督人員存在差異，需要因地制宜地完成任務，即在完成具有共同性的監督任務的同時，需考慮完成特殊性的監督任務。巡視巡察組具有靈活性，可以針對不同任務安排作出適應性調整，及時調配內部資源和人員。

成果運用主體包括派出巡視巡察組的黨組織、被巡視巡察黨組織，以及紀委、組織部等機關和相關職能部門。在關聯性上，巡視成果是巡察工作的基礎，巡察工作是巡視成果的鞏固，巡察成果是巡視成果的深化。巡視巡察實現成果運用聯動，不能僅僅滿足于完成《中國共產黨巡視工作條例》所提出的規定動作，還需要根據工作要求，擴大巡視巡察成果的運用范圍、挖掘巡視巡察成果的運用潛力，共同提升巡視巡察成果的運用效果。也就是說，要把上級巡視成果轉化成下級巡察任務部署，為巡察開展提供指導和路線圖;把下級巡察成果提升為巡視成果，增強巡視成果與巡察成果的關聯性。這無疑對巡視巡察成果運用提出了更高的要求。巡視巡察成果得到運用，對所反饋的問題整改到位、轉化到位，才能切實維護黨組織的權威性。

（三）過程性聯動機制

過程性聯動是巡視巡察上下聯動的政策保證和核心機制，主要解決如何組織實施問題，打通巡視巡察上下聯動的“任督二脈”。“整體性治理強調政府內部及多元主體的整合。在政府內部整合層面，為了更好地履行工作職責應該跨越邊界進行工作。跨界工作分為橫向整合和縱向整合兩個層面。橫向整合主要是在不同部門之間進行;縱向整合主要是在上下級之間進行”[12]（P30）。借鑒這樣的思路，巡視巡察上下的過程性聯動可以分成縱向聯動和橫向聯動。

縱向聯動是巡視巡察上下聯動的“主機”，重在把上級巡視權威轉化成下級巡察優勢，把下級巡察經驗提升至上級巡視成果，從而改變巡視和巡察原有的工作格局。按巡視巡察組的工作方式，縱向聯動可以分成三類。一是以上帶下式，以上級巡視組為主導，以下級巡察機構為補充，一體行動、承上啟下地開展工作;二是直插基層式，上級巡視組直接下沉一級，一體調配下級巡察人員開展工作;三是同頻共振式，以下級巡察機構為主體，參照上級巡視組的巡視方式、反饋的問題等開展專項巡察，實現一體推進巡視巡察。這些縱向聯動實行統一任務目標、統一組織實施、統一流程內容，巡視巡察步調一致。縱向聯動強調政治意識和政治紀律，要求巡視巡察機構決策層對上下聯動形成共識，在工作決策、部署動員、人員調配、反饋整改等方面保持同步。因而，縱向聯動要實現上下貫通，解決懸浮式巡視和自利式巡察問題，真正實現打通全面從嚴治黨的“最后一公里”。縱向聯動可以視為監督權力的相對集中，集約式地推進巡視巡察監督。

從監督主體角度來看，橫向聯動跨越了巡視巡察監督體系;但從監督內容來看，巡視巡察上下聯動特別是隊伍建設、成果運用等環節離不開紀檢監察、組織、財務、審計、稅務、工商、海關等相關部門的支持。在巡視巡察組進駐之前，巡視巡察一般要與所在地區或系統的相關部門進行溝通，初步了解被監督單位和對象的基本情況。在巡視巡察成果運用方面，巡視巡察組要向所在地區或系統的相關部門移交問題線索或反饋建議。如果把巡視巡察上下聯動視為一個復合體系，這些橫向聯動相關部門則是這一復合體系的有機組成部分。巡視巡察上下聯動不能脫離具體的權力結構和體制結構，不能把上下聯動僅僅看成是巡視、巡察領域的各自事務。橫向聯動能夠為縱向聯動提供資源支持，把分散的監督力量整合一體，這恰恰契合巡視巡察上下聯動的初衷。橫向聯動的前提在于黨委的集中統一領導，依靠黨的權威把不同部門的監督力量融入巡視巡察監督體系。不同部門擁有不同的監督資源和優勢，這些資源和優勢是巡視巡察本身所不具備的。巡視巡察上下聯動不是巡視巡察機構一家的內部事務，黨委、黨委工作部門、相關政府部門都應參與其中，推動巡視巡察從“單線作戰”轉向“聯合作戰”。

（四）支持性聯動機制

支持性聯動是巡視巡察上下聯動的制度保證和技術保障。“制度+科技”賦予巡視巡察上下聯動新的發展動力。加強制度建設是提高巡視巡察工作質量和水平、推動巡視巡察上下聯動的重要保證。黨的十八大以來，中央巡視發揮帶頭引領作用，先后出臺《被巡視黨組織配合中央巡視工作規定》《中央巡視工作領導小組工作規則》《中央巡視組工作規則》《中央巡視工作領導小組辦公室工作規則》，作為《中國共產黨巡視工作條例》的重要配套制度。中央巡視工作領導小組辦公室還制定了46項配套制度，建立了與中央紀委、中央組織部、公檢法司等方面協調協作的10個機制，真正做到了左右聯動、上下配套、系統集成[13]。制度建設要求貫穿于巡視巡察上下聯動全過程，巡視巡察上下聯動的合法性需要運用制度方式加以確認、其運行程序需要運用制度方式加以規范。當前，巡視巡察上下聯動之所以存在這樣或那樣的問題，其要害在于與上下聯動相關的制度供給不足，相關制度建設的實踐準備不足。巡視巡察上下聯動制度體系包括制度制定體系、制度執行體系和制度評估體系。制度制定體系重在以上下聯動為核心，補足制度短板，完善現行巡視巡察制度體系。制度執行體系重在切實推進上下聯動，用制度執行力保障上下聯動的有效性。制度評估體系重在對上下聯動情況進行全方位評價，從中發現問題，尋求對策，更好地為制度制定和執行提供政策依據。另外，巡視巡察上下聯動制度體系具有動態平衡性，既要保持制度更新，實現制度體系的動態發展，又要挖掘制度潛力，保持制度體系的相對穩定性，從而推動巡視巡察上下聯動從政策構想變成制度實踐。

巡視巡察上下聯動是一個監督信息得到生產、加工、傳輸、轉換的工作過程，監督信息處理效率影響到上下聯動的動態性、監督信息的應用程度影響到上下聯動的有效性。能否全面收集、全程利用監督信息，直接關系到巡視巡察上下聯動成效。可以說，監督信息管理水平決定了巡視巡察上下聯動的科學化規范化程度。信息技術的運用，既提升了巡視巡察工作的效率，保證監督的全面性，也打破了巡視巡察上下聯動的信息壁壘，讓巡視巡察信息實現互動互通。信息技術內嵌巡視巡察上下聯動全過程，每一個聯動環節都離不開信息技術的支撐。信息技術運用能夠提升巡視巡察上下聯動的精準性。先進信息技術的運用，能夠讓巡視巡察從傳統的人海戰術中解脫出來，更多運用現代技術開展“智慧巡視巡察”，更精準地發現問題、更快捷地反映問題。信息技術通過大數據分析和信息梳理，幫助巡視巡察組從海量的數據和信息中尋找到目標問題，精準定位到要害問題。信息共享是巡視巡察上下聯動的驅動力，上下聯動的過程也是一個信息共享的過程。上級的巡視信息需要向下有效傳遞、下級的巡察信息需要向上高效匯集，這些都需要借助信息平臺加以實現。

四、巡視巡察上下聯動的發展策略

巡視巡察上下聯動重在推動實踐，著眼于解決實際問題，我們要推動巡視巡察由“點”向“面”拓展，由“廣度”向“深度”遞進，形成內容協調、程序嚴密、配套完備、有效管用的巡視巡察上下聯動體系。

（一）強化組織力量，優化結構性聯動機制

黨委重視是巡視巡察上下聯動的工作前提，特別是基層黨委在巡視巡察上下聯動過程中處于核心環節。一方面，基層黨委是上級巡視的對象，需要接受政治檢驗;另一方面，基層黨委是組織巡察的責任主體，有責任組織開展巡察工作。巡視巡察上下聯動離不開黨組織的政治領導力、思想引領力、群眾組織力和社會號召力。工作基礎在于推動各級黨組織定期研究巡視巡察上下聯動情況、解決巡視巡察上下聯動問題，提出巡視巡察上下聯動的政策，為巡視巡察上下聯動提供政治保證。工作保證在于把巡視巡察工作作為落實全面從嚴治黨主體責任的重要抓手，列入年度工作要點，建設巡視巡察上下聯動監督網，以巡視帶動巡察、以巡察接續巡視，實現巡視巡察在戰略上一體推進，確保巡視巡察“無壁壘”。工作動力在于動員黨組織和黨員領導干部推動巡視巡察上下聯動工作，把握巡視巡察上下聯動的邊界，認清工作職責和職責定位，自覺推動上下聯動，從消極性的上下聯動變成積極性的上下聯動。工作核心在于巡視機構要對巡察機構實行統籌協調，建立信息互通機制，實現巡視與巡察無縫對接，做到上情下達、下情上報。巡視巡察上下聯動離不開社會支持，必須扎根社會，從社會中汲取思想營養和政策力量。有必要建立問題反映和傳遞機制，創造條件讓人民群眾了解巡視巡察情況，巡視巡察內部建立問題加工機制，讓重要信息及時上報得到妥善處理。

（二）突出系統協作，優化功能性聯動機制

巡視巡察上下聯動對原有的巡視巡察工作內容、方式和體制會產生廣泛影響。在這種情況下，有些執行者可能會因沒有全面理解巡視巡察上下聯動的政策目標和工作要求而不會采取有效舉措。這需要聯動責任主體把巡視巡察上下聯動要求納入統一工作部署，以政策宣講、制度推廣等形式對中央要求進行細致解讀和示范，向巡視巡察機構和人員進行說服，進而提高思想認識，形成行動共識。為了推進巡視巡察上下聯動，聯動責任主體有必要采取說服方式推進聯動工作。說服是一個雙向過程，責任主體在傳導聯動責任的同時，應從上下聯動過程中獲得新的信息，改進工作策略和方法。對此，推進巡視巡察工作，重在有針對性地采取上下聯動的有效策略，提出具體的上下聯動方式、組織保障、人員配備等內容，解決上下聯動過程中的具體問題，破解上下聯動的制度瓶頸。

項目化管理將項目管理的知識和方法與巡視巡察上下聯動中的運行要素相結合，能夠提升成果運用成效，支持實現上下聯動戰略目標。巡視巡察成果運用實行項目化管理可以把不同責任主體的力量整合起來，實現全環節管理和全流程監督。項目化管理的目標在于實現巡視巡察上下聯動工作目標任務化、任務項目化、項目責任化。在項目化管理工作中，應由具體部門承擔任務落實，項目組按工作方案對項目進行監督管理，保證每一個項目完成預期目標。項目組的成立以現行巡視巡察組織體系為基礎，根據職能需要組建。按管理權限和職責權限，把整改任務和成果運用任務分解給相關部門，明確相關部門的具體時間和質量要求。對整改項目和成果運用項目實行精準化的測評，建立一個評價體系，如整改到位率、建議采納率、制度更新率等。根據工作需要，可以對整改和成果運用項目進行再管理。

媒體宣傳是動員巡視巡察上下聯動力量、形成政治認同的有力工具。要建立巡視巡察新媒體聯動機制，充分利用新媒體整合信息資源，暢通傳播途徑，形成新媒體宣傳工作合力。突破思維定勢，創新平臺、機制和表達方式，拓寬傳播渠道，完善巡視巡察宣傳和輿情工作統一管理機制，實現上下資源內容通融、信息成果同享。把握巡視巡察宣傳的正確政治方向、輿論導向和價值取向，全方位、廣角度、多層次宣傳巡視巡察工作的新典型新經驗。

（三）聚焦統籌協調，優化過程性聯動機制

從未來發展方向來說，巡視巡察上下聯動需要破解三個問題：資源共享問題，即哪些資源應當優先整合;責任分工問題，即巡視機構與巡察機構如何各司其職;工作機制問題，即巡視機構與巡察機構采取什么聯動機制。解決這些問題，離不開巡視巡察內部的統籌協調，也離不開巡視巡察與其他監督的統籌協調。

在內部，對于責任分工問題，巡視巡察機構一方面要履行職責，完成規定動作，另一方面要著眼于上下聯動，創新性地開展工作。對于工作機制問題，巡視巡察機構重在突破常規，上級巡視機構可以直接利用下級巡察成果，也可以在巡視時要求下級巡察機構同步巡察，從基層了解情況，掌握更多信息。另外，上級巡視組可以選取問題突出、群眾反映強烈的單位和部門，交給被巡視地區黨組織開展專項巡察，巡察組從巡視組移交的問題入手開展工作。上級巡視組對下級巡察結果進行梳理分析，圍繞共性問題開展專項巡視，進一步摸深摸透問題、發現線索。

在外部，基于功能性分權[14]（P30）統籌協調巡視巡察監督和紀律監督、監察監督、派駐監督。巡視巡察監督與紀律監督、監察監督、派駐監督之間實現統籌銜接的標準點在于政治監督，“四個監督”都是政治監督，是有機統一的，但又各有側重，形成一個監督“共同體”。統籌銜接的結合點在于“四種形態”，運用政治思維、紀律思維、法治思維，結合相關人員的態度、綜合表現、紀法有關規定精準施策、科學處置。統籌銜接的關鍵點在于堅持問題導向，保證監督重點聚焦、監督方式具體，實行一體化監督，打造紀律、監察、派駐、巡視巡察監督無縫對接、高效協作的工作平臺，推動形成全聯動、大協同的監督新格局。對此，要明確界定巡視巡察監督與紀律監督、監察監督、派駐監督的職能定位、范圍對象，力求達到強強聯合的效果。通過構建監督聯動機制，推動政治監督具體化、規范化、常態化，為深化標本兼治，實現思想貫通、工作貫通和機制貫通提供條件。

（四）瞄準創新發展，優化支持性聯動機制

巡視巡察上下聯動的關鍵在于統籌設計上下聯動的制度內容，實現相關制度的縱向延伸和橫向排列，強化運行機制和工作方式的相互聯系，特別是實現不同的聯動方式的制度化規范化，留足制度發展空間。實踐部門不能把巡視巡察上下聯動制度等同于日常工作制度，要注重前瞻性和系統性，把亟須的制度先行制定出來，如巡視工作領導制度、溝通會商制度、約談監督制度、督辦回訪制度、結果運用制度、人員管理制度、隊伍建設制度等。巡視巡察上下聯動具有很強的實踐性，對操作性要求極高，因此對其中操作性內容要提供相應的程序保障，必要時制定操作性規程，把每一項工作進行規程化，細化工作要求和規則。

評估作為一種治理工具，對于政府管理和政治治理具有重要意義。在一定程度上，評估本身也是一次形成思想共識、提高思想認識的過程，讓評估主體和評估對象形成交流互動、相互溝通信息。評估采取一定的方式方法對巡視巡察上下聯動機制運行效果進行檢驗和評價，能夠全面總結工作經驗，發揮舉一反三的功效，及時發現上下聯動機制的設計問題和不足，進而提出優化決策依據，提高決策效率。巡視巡察上下聯動評估不同于單方面的巡視評估或巡察評估，除遵循一般評估理論外，有其監督特色。我們可以從“投入—過程—產出”三個維度對巡視巡察上下聯動作出評估，并以此為基礎來設計評估指標。在投入維度，主要考察巡視巡察機構和責任主體的思想認識和行動實踐;在過程維度，主要考察巡視巡察機構和責任主體在制度建設、隊伍建設、聯動協同、整改落實、成果運用等方面的推進情況。在產出維度，主要分析認知度、成效度和滿意度。條件成熟時，可以把實踐經驗上升至制度成果，制定巡視巡察及上下聯動的評估細則和操作規程。

信息化可以助力巡視巡察監督。借助信息化方式，巡視巡察實行集中統一的信息管理，可以擺脫傳統監督模式的劣勢，更高效地查詢、分析、利用各類信息數據。巡視巡察信息存在于巡視巡察及上下聯動工作流程的各個環節。信息跨部門、跨區域共享是大數據時代提升巡視巡察監督能力的客觀要求。推進信息共享的重點是打破不同政府部門之間的數據壁壘，實現政府部門與相關行業之間的數據共享，讓數據互聯互通。巡視巡察機構通過信息共享平臺，及時了解工作動態，查詢問題整改和線索移交跟蹤進度，自動對被巡視巡察單位進行“政治畫像”。對此，我們要建立巡視巡察大數據庫和信息共享平臺，將每次巡視巡察的重大事項和重要問題錄入數據庫。這些數據庫可以向所有巡視巡察機構開放，從而推動上下級有效利用巡視巡察成果，以信息化推動工作規范化。

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責任編輯：陳文杰