“十四五”時期資源型城市生態文明建設路徑探析

陳鵬宇

摘 ?要：資源型城市從改革開放至今依靠資源優勢得到了快速發展，隨著我國生態文明建設的深入推進，轉型升級是資源型城市的必然選擇，在保持競爭力的同時高質量推進生態文明建設，是資源型城市“十四五”時期的重點任務。六盤水市是典型的資源型城市，也是國家產業轉型升級示范區。文章在總結六盤水市生態文明建設現狀的基礎上，分析其存在的問題，提出了生態文明建設的路徑建議，以期對其他資源型城市生態文明建設有所裨益。

一、六盤水市生態文明建設的現狀

（一）深入推進體制機制改革，生態制度更加完善

1.國土空間管控體系進一步健全

作為貴州省空間規劃“多規合一”唯一地級試點市，六盤水市整合了城鎮體系、土地利用、生態環保等空間性規劃核心內容，統籌銜接經濟社會發展總體規劃，產業、教育、文化等各類專項規劃，確定了全市基礎設施、生態保護和修復、城鄉發展、產業發展、公共服務設施等空間布局，編制完成《六盤水市空間規劃（2017—2030年）》，繪制了國土空間開發保護戰略格局圖、空間規劃布局總圖，劃定了市域生態、農業、城鎮三類空間（簡稱“三區”）和生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條紅線（簡稱“三線”），劃定六盤水市生態保護紅線1973.15平方公里，生態空間5817.96平方公里，劃定六盤水市永久基本農田1234.73平方公里，農業空間3608.76平方公里，劃定六盤水市城鎮開發邊界劃定295.5平方公里，城鎮空間488.28平方公里。

2.生態環境治理機制日益完善

六盤水市為完善生態文明制度的建設，先后推出生態文明改革事項任務48項，出臺生態文明建設相關意見、辦法、制度、方案等一系列制度措施文件98份，研究制定了《中共六盤水市委 六盤水市人民政府 關于加快推進生態文明建設實施意見》《中共六盤水市委 六盤水市人民政府 關于印發<六盤水市加快綠色發展助推生態文明試驗區建設的實施意見>的通知》等一系列政策性、制度性文件，從綠色轉型高質量發展、空間和自然資源有效管控、生態產業助力脫貧攻堅等方面為生態文明建設提供制度保障。2019年，六盤水市人民政府研究制定了《六盤水市推進綠色礦山建設工作方案》，全面推進綠色勘查、綠色礦山建設，推動盤州市、鐘山區創建省級綠色礦業發展示范區;抓好環保督察反饋問題整改，制定整改方案，中央、省委環保督察交辦信訪案件辦結率分別為100%和95%，中央環保督察反饋意見、省交辦問題整改完成率達83%。

3.綠色法治體系加快構建

六盤水市目前已實現縣（市、特區、區）環境資源審判機構全覆蓋，深入推進環境資源案件集中管轄和歸口管理，推動環境資源案件專門化審判;健全檢察院環境資源司法職能配置，深入推進檢察機關提起公益訴訟工作，嚴格依法有序推進環境公益訴訟;開展生態環境損害賠償制度改革試點，出臺了《六盤水市生態環境損害賠償制度改革實施方案》，明確生態環境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑等，探索建立完善生態環境損害擔責、追責體制機制。2017年，貴州省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十七次會議批準了《六盤水市水城河保護條例》;2018年，貴州省第十三屆人民代表大會常務委員會第七次會議批準了改善農村人居環境、建設美麗宜居鄉村的貴州省首部村寨規劃條例《六盤水市村寨規劃條例》。

（二）深入推進系統保護修復，生態屏障更加牢固

1.生態保護修復有序推進

2015年，六盤水市推進“綠色貴州建設三年行動計劃”六盤水行動，至2020年全市森林面積達914萬畝，森林蓄積量達1750萬立方米，森林覆蓋率提升至61.51%。森林覆蓋率由2015年底的49.77%提高到2020年的61.51%。六盤水市建成“貴州省六盤水市高海拔地區珍稀種質資源收集圃（植物園）”，建成面積150畝，含本地特色植物展示區126.5畝，苗木繁育圃23.5畝。

2.綠色礦山建設穩步推進

2019年，六盤水市人民政府出臺了《六盤水市推進綠色礦山建設工作方案》，全面推進綠色勘查、綠色礦山建設，創建綠色礦業發展示范區;強化礦區生態保護和資源節約集約綜合利用，持續開展礦山復綠行動，將全市106個省級綠色礦山建設任務細化落實到市、縣兩級礦產資源規劃中，到2020年，全市完成106個綠色礦山建設，盤州市、鐘山區建成省級綠色礦業發展示范區。

（三）深入推進污染防治攻堅，生態治理更加有效

六盤水市圍繞污染物總量減排、生態環境質量提高、生態環境風險管控3類目標，打好污染防治攻堅戰。在大氣污染防治方面，實施市中心城區藍天保衛戰揚塵治理六大專項行動，中心城區大氣環境質量得到明顯改善;在水污染防治方面，開展重點河湖綜合整治、城鎮污水處理提質增效、長江入河排污口排查整治等專項行動，全市17個省控以上斷面水質達標率保持在94.1%，縣級以上集中式飲用水水源地水質監測達標率保持100%，4個國控出境斷面水質優良率保持100%、達到Ⅱ類水考核標準，獲批創建全國城市黑臭水體治理示范城市;土壤污染防治方面，完成土壤詳查階段性任務，開展重金屬污染治理，146處礦山礦渣及尾礦庫全部得到治理，并完成農用地土壤詳查和地球化學背景調查、鐘山區大灣鎮開化片區（白泥巴梁子）等5個歷史遺留鉛鋅廢渣污染綜合整治工程，治理廢渣465畝。

（四）深入推進生態宣傳教育，生態理念更加深入人心

1.生態文化氛圍日益濃厚

六盤水市實施“十街百園千院”行動計劃，開展形式多樣的生態文明知識教育活動，推進大中小學生生態文明教育，將生態文明理論知識培訓納入領導干部培訓計劃;開展特色綠色創建活動，舉辦了“相約涼都·歡樂消夏”文化節、“中國涼都·紅櫻桃”布依文化旅游節等;推動群眾在衣、食、住、行、游等方面向綠色低碳、文明健康的方式轉變。

2.樣板創建亮點紛呈

六盤水市以推進國家森林城市和國家園林城市創建為抓手，不斷完善城市功能，改善人居環境，六枝特區、水城縣獲得省級森林城市認定，組織創建森林小鎮10個、森林村寨30個、森林人家200個，娘娘山國家濕地公園順利通過國家驗收，玉舍森林公園入選森林體驗國家重點建設基地。

3.生態惠民成效明顯

2017年，六盤水市人民政府出臺《六盤水市貫徹落實<關于健全生態保護補償機制的實施意見>實施方案》，實現森林、草地、濕地、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態保護補償全覆蓋，到2019年，全市生態護林員人數達5795名，年總投資5975萬元，帶動23900人直接脫貧。六盤水市推進林業“三變”改革和集體林權制度改革，全市參與“三變”改革涉林面積共156.83萬畝，其中林權林地流轉面積21.2萬畝，參與林業“三變”改革農戶21.38萬戶，涉及75.47萬人，助推戶均年增收達5444元。

二、存在的問題和短板

“十三五”期間，六盤水市生態文明建設取得了較快進展，但由于受自身資源稟賦、歷史原因和其他客觀因素的影響，還存在一些復合型、累積型、壓縮型、結構型問題。

（一）生態環境脆弱，污染防治任務艱巨

六盤水市是典型的喀斯特地貌石山區，全市石漠化面積占國土面積在全省排名第一。工業廢氣及居民取暖燃煤產生的煙粉塵基數較大，是全省內唯一一家中心城區仍然存在重工業企業的城市，全市資源綜合利用率較低。大量固廢未能有效利用，水污染治理壓力較大，河段沿線污水收集管網缺失。生物多樣性保護壓力較大，動植物種類總量不多，面臨本土物種瀕危和外來物種入侵雙重壓力。

（二）資源型城市綠色轉型的“慣性”困難

六盤水市是典型的資源型城市，產業發展具有較強的路徑依賴，產業結構偏重、能源結構偏煤，資源環境約束趨緊，環境容量較低，抗擾彈性較小，經濟總量增長與污染物排放總量增加尚未脫鉤，綠色化和智能化改造基礎薄弱，優化調整和加速轉型綠色化發展仍需進一步努力。煤炭等優勢產業和實體經濟受轉型升級、環保政策趨緊等因素的影響，轉型的“陣痛”明顯，經濟增長速度較慢。特色經濟、比較優勢和協作效益不明顯，生產要素在區域間合理流動和配置的體制和機制沒有形成，企業之間不能形成有效的產業鏈條，規模效應還未顯現，對經濟發展的支撐作用不明顯。生態系統與經濟系統的耦合度不高，對生態資源的公共產品屬性和經營產品屬性認識不到位，未能打破狹隘的資源觀，生態旅游業、大健康產業等價值還未充分體現，森林蓄積量低，樹種單一，結構不合理，低質低效林占比高。

（三）治理能力建設和治理水平仍是薄弱環節

六盤水市的制度建設的系統性、協同性有待進一步增強，生活垃圾分類、生態環保市場化改革等仍需加快步伐，生態文明的政策法律體系有待健全;環境治理資金地方財政投入壓力較大，欠賬較多;環境治理領域市場化程度較低，社會資本投入環境治理、生態產業發展積極性不高，企業環境治理信息披露還未完全規范;環保社會組織較少，社會監督作用未充分體現，各類社會團體作用沒有得到充分發揮，社會參與程度還需提高;生態文明建設和大數據融合程度還不足，數據資源橫向整合力度不夠，生態文明監管監測能力有待提升;部分園區產業生態循環鏈結構不夠穩定，容易產生循環生產過程的波動，企業間的循環結構關系較為固化;政務誠信建設和企業信用建設還需加強。

三、六盤水市“十四五”時期生態文明建設的對策建議

（一）強化改革落地，完善生態文明制度體系

1.深入推進生態文明制度改革

六盤水市建立健全公共財政生態治理投入政策，提高綠色公共財政支出的數量和比重，尤其是要把解決突出生態環境問題作為公共財政支出優先領域，加快建立自然資源統一調查、評價、監測制度，健全自然資源監管體制，強化環境監管方面的簡政放權，聚焦到生態環境保護的事前事中事后監管上來，進一步深化環評審批制度改革，支持和促進環境監測行業有序放開;按照環境要素設置和功能設置，強化協同作用，建立有效的行政管理協同機制，適當分離監測權與決策權，理順市級與縣（市、特區）的生態環境監測事權、人事與財政關系。建立環境信用監管體系，對不同環境信用狀況的企業進行分類監管;探索開展城市GEP（生態系統生產總值）核算標準試驗，核算和評估城市生態系統價值，將GEP納入環保規劃、項目引進決策和政府領導績效考核中，以“GEP+GDP”雙標準、雙目標促進生態文明建設。

2.創新推進“三變”改革

生態文明建設牽涉到各方切身利益，政府、企業、金融機構、群眾等主體在生態經濟系統中都扮演著重要角色，只有將各方力量匯集在一起，形成意識同向、利益共同，才能更好地消除生態文明建設中的各種阻礙。建議六盤水市探索出臺關于“三變”改革推進綠水青山變金山銀山的有關文件，優化生態資源、企業、政府和群眾等要素組合，推動資源變資產，圍繞盤活生態環境資源要素，給予綠水青山合理的“金山銀山”價值，對城鄉自然資源進行核查清理、登記備案、評估量化，變“綠資源”為“金資源”;推進資金變股金，用財政資金作杠桿、融資平臺作支點，撬動各類社會資金，形成強大的資金投入力度，提高資金使用效益;推進群眾變股東，把群眾組織起來，通過參股入股成為經營主體股東，穩定增加資產性收入，讓群眾由“旁觀者”變為“參與者”;通過在環境治理、旅游發展等方面創新實施“三變”改革，促進生態和經濟的雙向流動、融合發展，聯股聯業、聯股聯責、聯股聯心。

3.加強生態文明法治建設

六盤水市應根據發展需要，動態修訂和起草相關生態文明地方性法規草案和市政府規章，圍繞森林城市建設、園林城市、產業升級、污染防治等方面，出臺相關法規制度，形成強力支撐體系。制定科學、合理的環境損害賠償制度，切實做好對高耗能、高污染企業的監督和管理，大力支持節能、環保企業發展，堅決抑制產能過剩項目和低水平重復建設，嚴格把住環境質量關;加大生態環境保護司法力量建設，強化生態環境保護綜合執法隊伍建設。進一步完善排查、交辦、核查、約談、專項督察“五步法”工作模式，強化監督幫扶，壓實生態環境保護責任;完善以改善環境質量為核心的干部考核評價機制和責任追究機制，把資源利用率、環境損害、生態效益等生態指標納入干部政績評價考核體系，強化環境保護、自然資源管控、節能減排等約束性指標管理，嚴格落實企業主體責任和政府監管責任。

（二）加強污染防治，不斷筑牢綠色屏障

1.加強重點領域污染防治

六盤水市要持續推進藍天、碧水、凈土、固體廢物、鄉村環境整治“五大戰役”，全力推進建筑施工和道路揚塵整治、柴油貨車污染治理、工業窯爐整治等六大專項行動，加強城市空氣質量管控;深化“藍天保衛戰揚塵治理六大專項行動”，重點加強建筑施工和道路揚塵污染治理，推進重點行業企業大氣污染治理和機動車尾氣污染治理，強化城市空氣質量、空氣應急管控措施。加快完成土壤污染狀況詳查，強化土壤污染管控和修復，加強農用地分類管理，嚴格管控重污染耕地用途;推進鄉村環境綜合整治，以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，減少化肥農藥使用量，完善廢舊地膜回收處理制度，基本解決農村的垃圾、污水、廁所問題;有效防范生態環境風險，系統構建全過程、多層級生態環境風險防范體系，嚴密防控垃圾焚燒等重點領域生態環境風險。

2.提升污染防治能力

六盤水市要強化基層環保設備、執法人員等配備，加強生態環境執法隊伍建設，強化行政執法與刑事司法銜接，嚴懲重罰環境違法犯罪行為。加強環境事故應急處理能力，探索建立重大項目生態環境保護風險評估體系，有效防范生態環境風險，系統構建全過程、多層級生態環境風險防范體系。促進生態環境保護和大數據融合發展，建立環境數據與工商、稅務、質檢、認證等信息聯動機制，研究利用大數據、云計算等技術優化逆向物流網店布局，探索建立廢棄物在線回收、交易等平臺，推廣“互聯網+”回收新模式，全面提升環境監管監測能力。強化科技支撐，系統開展災害防治、生態修復、地下水系保護、石漠化治理、資源利用方面的科技攻關和成果轉化，將生態治理的科技支撐體系建設制度化。

（三）加強生態修復，提高生態環境承載力

1.加大生態系統修復力度

除自然保護地和國有林場等重點林區外，六盤水市要探索實施林長制管理，逐步實行先造后補、以獎代補、贖買租賃、以地換綠等多種方式，引導社會力量投身生態環境保護;進一步推進退耕還林還草、天然林保護與修復、長江珠江防護林、國家水土保持重點工程、坡耕地水土流失綜合治理、石漠化綜合治理等重點生態工程建設;加快推進國家儲備林建設，積極推進烏蒙山片區山水林田湖草生態保護修復試點工程。嚴格執行礦山環境治理恢復基金有關規定，督促企業落實礦山主體責任。

2.加大對生物多樣性的保護

六盤水市要開展生物多樣性調查、評估與監測，開展對生物多樣性的保護優先區域的生物多樣性本底綜合調查，建立地方物種本底資源編目數據庫;嚴厲打擊亂捕濫獵野生動物行為，嚴肅查處破壞野生動植物資源案件。加強生物多樣性保護宣傳教育，積極引導社會團體和基層群眾的廣泛參與，強化信息公開和輿論監督，建立全社會共同參與生物多樣性保護的有效機制;加強外來入侵物種入侵機理、擴散途徑、應對措施和開發利用途徑研究，建立外來入侵物種監測預警及風險管理機制，積極防治外來物種入侵。

（四）突出價值轉化，推動綠水青山變金山銀山

1.建立綠色發展引導機制

六盤水市應研究出臺有利于綠色發展的結構性減稅政策，建立優惠目錄定期更新機制，開展各類涉及環境治理的綠色認證，提高企業社會責任意識和品牌意識;實施好能效、水效和環保領跑者制度，推行綠色采購，鼓勵企業建立綠色供應鏈系統，對從事污染防治的第三方企業比照高新技術企業實行所得稅優惠政策，對環境治理、資源再生、環保領跑企業給予稅收優惠支持;推進綠色包裝、綠色物流，出臺規范標準，鼓勵共享包裝、循環包裝。大力推廣電動汽車等清潔能源汽車，健康有序發展風力發電，積極發展光伏發電，探索推進氫能產業發展。

2.促進生態資源高效利用，大力發展生態旅游業

六盤水市應以北盤江流域為全域旅游開發主軸線，形成多點支撐和全域聯動的發展格局。通過文化外溢、主題外延、交通整合、要素配套，實現六盤水市全域旅游。深入挖掘紅色文化、歷史文化、民族文化、“三線”文化、“三變”等特色文化資源，豐富品牌內涵，推廣宣傳六盤水生態優勢，與省內其他市州和省外其他地方差異化、特色化發展;大力發展林業產業，充分用好森林資源，優化林相結構，適度控制生態林的發展，鞏固獼猴桃、刺梨等特色經濟果林的規模，適量引進培育新型特色樹種，構建生態與經濟效益和諧發展的林業產業發展格局，在有條件的鄉村發展構樹種植，推廣林草、林菌等模式發展林下經濟;建立林下經濟示范點，建立林下經濟產品的育種—育苗—栽培—加工等技術體系，加快林權制度改革和流轉交易平臺搭建，鼓勵林地資產評估機構發展，推進森林保險、林權抵押貸款等;大力發展生態農業，堅持質量興農、綠色興農，重點加大特色經濟作物和生態畜牧業發展，提升優質安全的水果產品、肉類、禽蛋、食用菌、中藥材等農產品產能。

3.提升綠色科技創新發展能力

六盤水市要以龍頭企業為依托，以煤炭、鋼鐵等大容量、高市場占有率、高效益的優勢產品為龍頭，構建產業共性技術平臺，集中實施應用基礎研究、科技攻關、技術改造等一系列科技經濟計劃，培育高科技產品群;在大數據、物聯網、節能環保、新能源、新材料、生物健康、山地旅游等產業細分領域，組建一批產業技術創新聯盟。加強人才培養制度建設，圍繞理論研究、技術創新、管理等各個方面，培育一批基礎理論扎實、業務能力突出的“本土人才”;加大緊缺人才引進力度，引進一批有助于提高核心競爭力，能貢獻顯著技術、技能，具備管理素養的“產業工人”;強化人才發展平臺建設，扶持科技企業孵化器、留學人員創業園等平臺的建設，建立完備的創業孵化服務體系。

（五）加快轉型升級，釋放傳統產業新動能

1.促進優勢產業轉型升級

六盤水市要推進煤炭優質產能釋放，有序退出產能30萬噸/年以下煤礦，培育釋放優質先進產能，提升有效供給，促進煤炭產業增量、提質。推進煤炭資源綜合利用，發展高精度煤炭洗選加工，加大煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用，開展煤矸石綜合利用，推進礦井水治理達標排放;在電力產業方面，加快現役燃煤發電機組節能減排改造步伐，提高煤電高效清潔利用水平和發電利用小時數，有序發展水電，積極推動光伏發電、生物質能發電、垃圾焚燒發電等非化石能源發電;推動售電側改革，全市大工業用電逐步實行電力直接交易，在建材產業方面，嚴格控制新增水泥熟料產能，推動全行業節能降耗和資源綜合利用;打造協同處理城市廢棄物、消納一般工業固體廢棄物的靜脈產業鏈，支持優勢企業延伸產業鏈，大力推進煤矸石、粉煤灰、鋼渣、脫硫石膏等綜合利用，加快發展高標號水泥、特種水泥、木塑復合材料和“3D”建筑構件等新型建材產品;在鋼鐵產業方面，加快首鋼水鋼“智能工廠”“綠色工廠”建設，聚焦裝備升級與改造，打造西南精品鋼材基地，逐步實現從材料生產商向城市建設綜合服務商轉變，支持首鋼水鋼推進配套產業的整合;支持首鋼水鋼轉型發展，推進裝配式建筑、立體停車庫、鋼材精深加工及配送等多元產業發展，實現企業與城市融合發展。

2.進一步優化生產空間

六盤水市要打造“1+2+N”產業轉型升級園區體系，推動形成相互配套和循環利用的關系，形成對產業要素資源的高效利用能力和綜合成本消化能力;推進六盤水高新技術產業開發區建設國家產業轉型升級示范園區，著力打造裝備制造產業園、紡織產業園、綠色智能裝配式建筑產業園、循環經濟產業園、特色農產品加工產業園、電子信息產業園、六盤水無水港產業園、大連科技產業園8個“園中園”，聚焦裝備制造業、特色輕工產業、現代服務業三大板塊，打造支撐產業轉型升級的核心平臺和載體;推進紅果經濟開發區打造產業轉型升級基地，重點培育能源礦山裝備制造、電子信息、大健康產業;推進貴州水城經濟開發區聚焦鋁及鋁加工產業、玄武巖纖維新材料產業、錳鋰電新能源產業。

3.加大綠色金融供給力度

六盤水市要加強綠色信貸創新，將綠色環保理念引入信貸政策制定、業務流程管理、產品設計中，積極研發新產品，探索碳權質押融資貸款，允許綠色企業提供知識產權質押、出口退稅質押、碳排放權質押等;大力推廣綠色證券、綠色保險、綠色基金等業務，創建與環境相關的產業投資基金，以支持綠色發展項目和生態環境保護;鼓勵符合條件的銀行業金融機構發行綠色金融債券，引導具有資質的大型企業發行綠色企業債券和綠色公司債券，探索綠色信貸資產證券化模式;加強綠色金融衍生工具創新，建立完善的綠色金融衍生產品市場和綠色金融中介服務市場;逐步發展碳交易市場，創新各種碳金融衍生品，支持開展森林碳匯、排污權、水權交易等。

（六）推進共治共享，加快形成綠色生活方式

1.創建靚化綠色家園

六盤水市要深化國家森林城市和國家園林城市創建，打造多層次、多維度的森林生態系統，深入實施《六盤水市國家森林城市建設總體規劃》《六盤水市創建國家森林城市總體方案》《六盤水市創建國家園林城市實施方案》，全力推進森林城市、森林小鎮、森林村寨創建工作，加強園林建設，不斷完善城市功能。探索“韌性”城市建設，增強城市靈活性、綜合性;深入實施鄉村振興戰略，推進農村人居環境綜合整治，打造美麗宜居鄉村，在環衛、物流配送、出租車等領域，加快更換新能源汽車步伐。

2.加強生態文化宣傳

六盤水市要大力提倡節儉節約、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費模式，充分利用世界地球日、植樹節、“世界環境日”、“貴州生態日”等重要時節加大宣傳力度，普及生態文明知識，倡導生態文明行為，唱響“綠色發展、知行合一”主旋律;建設一批綠色文化示范教育基地，全面推進生態文明和環保宣傳進機關、進學校、進社區、進家庭、進農村、進企業、進媒體，引導全社會牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態價值觀;加強和完善“中國—東盟國際產能合作妥樂論壇”，積極融入生態文明貴陽國際論壇、貴陽大數據博覽會等。

3.提高社會主體的環境治理能力

進一步提高社會組織和公眾個人的環境保護意識，在社會各個層面和不同領域進行有針對性的環保專業知識和技能培訓，提供必要的人力、物力和財力的支持;加強輿論監督，鼓勵新聞媒體對各類破壞生態環境問題、突發環境事件、環境違法行為進行曝光和引導;為各類環保民間組織成長創造良好的外部環境，引導具備資質的環保組織依法開展生態環境公益訴訟等活動，為社會組織更直接、更有效地參與環境社會治理提供制度保障和推進平臺;建立公眾參與環境治理的全開放平臺和大數據分析系統;發揮各類社會團體作用，引導工會、共青團、婦聯等群團組織參與環境治理;鼓勵支持行業協會、商會發揮橋梁紐帶作用，促進行業自律;加強對社會組織的管理和指導，充分發揮環保志愿者作用。