自然資源國家所有權屬性研究述評

北京大學法學院 劉穎

在我國，自然資源所有權的憲法立足點為《憲法》第9條、第10條，其特征為自然資源屬于國家所有即全民所有，由國務院代表行使所有權。《民法典》物權編第二分編中第五章規定：礦藏、水流、海域、土地、野生動植物、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，除法律規定為集體所有外，歸國家所有。在各種自然資源單行法規中，國家實現自然資源所有權的方式的規定為：由國務院統一領導，各級政府分級管理，采取許可使用、有償使用的行政管理方式。自然資源所有權同時具備公法上的權利和私法上的權利的特征，這使得自然資源所有權的權利屬性成為學術界一直爭議的焦點。

由于權利屬性的不同導致權利的規則、原則以及運用權力的邏輯、程序、理念等均不同，探討權利屬性是運用合理法律方法以及規范對其進行調整的基礎，是規制內容和規制方法協調的理論根基。本文梳理了17篇探討自然資源國家所有權屬性的文獻，對相關文獻的理論研究進程和理論共識進行綜合述評，有助于確定自然資源國家所有權的權利屬性，亦對后續理論研究起到承上啟下的作用。

一、述評文獻的來源

為了在一定程度上確保述評文獻的權威性和研究內容的前沿性，本次述評文獻全部來源于CSSCI期刊，發表時間在2000年1月至2020年1月間。在中國知網上查找所有2000年1月-2020年1月間曾入選中文法律類社會科學引文索引的刊物，選擇刊物在期間發表過的全部環境法學論文。

在關鍵詞欄下，篩選出含有以下關鍵詞的文獻：自然資源、自然資源所有權、國家所有權、國家所有、準物權、物權法、資源物權。篩選完成后，刪去與“自然資源國家所有權屬性”不相關的文獻，最后獲得27篇文獻。其中，2013年《法學研究》專題發表了《憲法規定的所有權需要制度性保障》《國家所有權的具體內容有待立法形成》等9篇評議，僅對鞏固和稅兵的論文作了點評，述評中沒有明確的學術觀點，亦沒有形成系統的理論，因此在本文中不作述評。剔除這9篇評議后，本研究對剩余17篇文獻進行統籌分析。

二、文獻數量按年份的圖譜分布及分析

在中國知網網頁上，將17篇述評文獻勾選中，點擊按鈕“計量可視化分析”，能夠得到總體趨勢分析圖（圖1）。在圖1中，藍色所選文獻即為17篇述評文獻，綠色參考文獻指全部述評文獻在文末列出過的參考文獻，紅色-引證文獻指全部述評文獻在腳注和尾注中引用過的文獻。橫坐標軸為文獻分布的年份，縱坐標軸圖示為發文量（篇）。

圖1 總體趨勢分析

（一）述評文獻的發文量年份分布與影響因素分析

藍色線條為17篇選中的述評文獻（即圖示中的所選文獻）發文量在各年份的分布趨勢。其中，2004年出現數量小幅增長，2004-2007處于較高的發文數量水平，2007年后有所下降，該趨勢與物權法的立法工作有關。2004年人大發布物權法委員長審議稿草案后，環境法學界出現了諸多物權法“綠色化”的研究，主題集中在自然資源國家所有權是否應當被納入物權法、如何納入物權法、其權利屬性是什么等方面。

述評文獻發文量在2013出現大幅增長，且該年份的節點為圖中制高點，這是因為《法學研究》2013年第4期為“自然資源國家所有權研究”的專題，該專題中刊發了2個報告、2個專論和9個評議，使2013年成為發文量置頂的年份。

2016年后出現發文量增多的趨勢，代表該主題仍然具有研究熱度，受到持續的關注和討論。

（二）參考文獻的發文量年份分布與影響因素分析

綠色線條為全部述評文獻中所有列出過的參考文獻，其發文量在各年份的分布趨勢。其中，2000年前就有參考文獻的分布，1996到2000年間的數量較多，2000年后，參考文獻在2003到2013年基本維持較高的數量水平，這是由于這十年間研究主題受到了物權法立法和《法學研究》專題討論的影響。

2013年后，參考文獻的數量出現大幅且持續下降，針對這一現象有兩種推斷：一是對于自然資源國家所有權屬性這一主題，涌現了大量不同觀點的學說，學說種類繁雜，觀點分歧較大，文獻之間很難出現相互觀點印證和交叉引用。二是隨著研究的深入，多數學者開始轉向更為具體、細化的方向（如自然資源使用權的研究、國家所有權的來源等），因此關于權利屬性的文獻引用大量減少。

（三）引證文獻的發文量年份分布與影響因素分析

紅色線條為全部述評文獻中腳注、尾注中的引證文獻，其發文量在各年份的分布趨勢。從圖中可見，引證文獻的數量在2003年到2005年出現大幅上升，2005年至2008年雖然有小幅度下降但是仍維持較高的數量，這是由于2003年至2007年間有大量關于物權法立法的研究，為自然資源國家所有權屬性的探討提供了較多的引證文獻資料。

引證文獻在2012年再次出現大幅上升，2015年的發文量到達頂點。究其原因可以發現，2012年彭州農民挖出3000萬烏木被確認為國有，學術界涌現了許多針對“烏木案”的討論和研究成果；2013年《法學研究》刊發“自然資源國家所有權研究”專題；2013年十八屆三中全會、2014年四中全會均明確提出并闡述了健全自然資源產權制度的法制建設目標；2015年中共中央、國務院發布《生態文明體制改革總體方案》，其中要求建立權責明確的自然資源產權體系作為改革目標之一，并提出要“制定權利清單，明確各類自然資源產權主體權利”“推動所有權和使用權相分離，明確占有、使用、收益、處分等權利歸屬關系和權責。此外，民法典編纂工作同樣對權利屬性的探討產生影響。

三、自然資源國家所有權屬性的研究述評

按照時間順序對17篇述評文獻進行梳理，不難看出，以2009年為時間節點，相關研究可以分為兩個時期：2000年至2009年，物權“綠色化”與自然資源國家所有權屬性初探時期；2009年至今，自然資源國家所有權屬性全面探究時期。

（一）物權“綠色化”與自然資源國家所有權屬性初探時期

受到《物權法》立法的影響，該時期述評文獻集中討論了當代中國物權法如何制定和貫徹可持續發展的內容，確定符合發展“綠色經濟”要求的資源配置法律制度，要求物權法在立法中拓展不動產物權制度。此外，也要重視地役權的環境保護功能。

盡管這一時期的研究在方法以及論證角度方面有些差異，但總體上達成了一個共識，要求以傳統物權法為理論基礎，通過物權法的完善以及物權制度重構，實現自然資源的保護。這一時期研究的問題也十分突出，盡管以上三種制度在權利類型研究中具有一定的合理性，但在自然資源使用的實踐中均不能自圓其說，也就難以通過權利類型推導出自然資源國家所有權屬性究竟是公是私。此外，大多數研究只對所有權屬性進行了“非公即私”或“公私兼有”的簡單定性，沒能合理解釋所有權為何同時具備公私兩種屬性，也沒有闡釋如何解決兩種屬性帶來的矛盾和沖突。

（二）自然資源國家所有權屬性全面探究時期

在物權法“綠色化”、自然資源國家所有權“物權化”的研究告一段落后，環境法學界的學者開始反思民法與自然資源國家所有權的關系，逐漸脫離傳統物權法范式的生搬硬套，轉而從所有權自身的環境屬性與經濟價值等角度探討權利本質與建構。這一時期的研究按照所有權的權利結構可以分為以下四類：

1.單一屬性結構

單一屬性結構的觀點認為，自然資源國家所有權的權利屬性僅具有私權屬性、公權屬性或屬于某種特殊的物權屬性。

（1）私權屬性

既有研究中基本不存在純粹私權屬性的學說，盡管有部分研究將特殊物權說歸為私權說的一種，但仍不能否認特殊物權說中包含有公權屬性，特殊物權也難以歸于純粹私權。

（2）公權屬性

認為自然資源國家所有權是公權屬性的公權說，是目前較為主流的學說之一。公權說的觀點認為，以權利觀審視自然資源國家所有權，它具有主體的唯一性和權利的專有性。唯一主體是國家，權利專屬于國家，私人不得分享國家壟斷地位，同時具有不可變更性，一是權利主體與義務主體之間的地位不可互換，二是權利主體與其權利的客體不可脫離。這一關系的權利主體和義務主體的地位不可顛倒，國家永遠是壟斷者，私人永遠都是壟斷制度要防范的對象。

公權說與其他學說最主要的區別在于，其更傾向于認為自然資源國家所有權是一種“權力”而非“權利”。憲法中規定的自然資源國家所有權是一種統治地位，而非平等地位，它不承認私人主體與國家之間的平等性，且一定程度上對抗私人主體的侵害。因此，公權說認為所有權的實質是國家權力，是一種專權或管理權。

（3）特殊物權屬性

特殊物權說認為自然資源國家所有權是一種特殊的民事權利，具備一定私法上“所有權”的權利內容。該學說認為這種所有權的特殊性僅體現在其功能、用途、行使方式和收益分配機制與其他所有權存在差異，如一些國家機關對國有資源進行出租和收益，既存在物權法上的物權行為，在權利的行使方式和收益分配上又表現出特殊性。

2.雙屬性結構

雙屬性結構學說主要包括二重性結構說、雙重權能結構說以及雙階構造說。盡管論證的角度不盡相同，但這三種理論的內容較為相似。

二重性結構說認為在不同的經濟運行和管理情形下，所有權的屬性能夠在公權和私權之間相互轉換且不沖突。雙重權能結構說則認為自然資源國家所有權需要公法和私法交叉規范，是因為其權能結構具有雙重性。

雙階構造說主張自然資源“憲法所有權——民法所有權”的雙階構造，認為憲法所有權和民法所有權不屬于同一效力位階，且憲法所有權兼有國家取向和私人取向，需要通過民事立法形成間接效力的保護，是一種類似于公民財產權、人身權、繼承權的雙階構造模式。

可見，以上雙屬性結構學說均認為自然資源國家所有權同時具有公權和私權兩種屬性，兩種屬性互不矛盾、交錯出現，且兩種屬性相互之間可以通過一定的條件進行轉換。

3.三層權能結構

三層權能結構學說認為憲法上規定的自然資源國家所有權不是專屬于公法的所有權概念，它包含以下三層權能結構:

第一層結構是私法權能。我國憲法所規定的公民的基本權利并不僅僅用于對抗國家的侵害，同時也對抗私人的侵害，是公權和私權的混合。在這一層面上，憲法所規定的自然資源國家所有權與物權法上的所有權無異。

第二層結構是公法權能。其主要包括國家對于自然資源的立法權、管理權和收益分配權。

第三層結構是憲法義務。由于自然資源國家所有權的正當性，國家應當為全體人民的利益行使其私法權能和公法權能。

三層權能結構說與以往的研究相比，這一理論視野更加開闊，從公權視角引入“公共信托”理論或“對中國憲法第9條作公共信托理論式的解釋”，解釋了國家作為受托人代全體公眾管理和行使自然資源的合理性，突破了以往“非公即私”“公私互轉”的權利屬性理論，是目前唯一同時跨越公私屬性，實現了“既公又私”的學說。

4.其他（非權利說）

除將自然資源國家所有權進行權利結構拆分的學說外，有部分學說跳出了對權利屬性的判斷，直接認為所有權并非權利，而是某種規制或保障性功能。

非權利說認為，憲法上的“國家所有”不能簡單認為是國家通過占有自然資源而直接獲取其中的利益，而是國家構建資源法律制度的憲法基礎。在此基礎上，國家主體既要維護市場的公平性，同時也戒備與民爭利的攫取型資源財政之生成，強調作為一種規制國家的負責性、公共性。

另有非權利說的觀點認為，憲法第9條的規范特性決定了它屬于不完全法條，結合其他憲法條款可知，此條款的價值目標在于作為主權代理人的國家負有保障自然資源得到公平分配和有效利用，防范對自然資源的破壞性采掘，并治理由不當利用所造成的生態失衡和環境污染。因而，對該條款應當作制度性保障解釋。

四、對權利屬性研究的反思

目前對于自然資源國家所有權屬性研究存在的最大問題是學術界至今仍未取得共識，目前各學說之間的分歧較大，這也導致了使得理論研究難以繼續深入。

從各學說的外部關系來看，各類學說之間亦存在相互排斥的情形，從各類學說的內部來看，各學說均不夠完善，還沒有出現真正能夠實現邏輯自洽、完全貼合實際情形的理論。盡管2009年后的學說雖然不再生硬地套用傳統物權法范式，但在新理論研究時，雙屬性結構和三層權能結構等理論又輕易突破了大陸法系數百年來形成的關于所有權的理論，令人難以信服。特殊物權說、非權利說等學說過分倚重國外理論，在分析我國實踐問題和特色制度的時候十分牽強。

此外，針對權利屬性的理論研究很容易出現“純理論”的問題，即為了追求學理上的完善，從而構建了結構繁復的理論體系，論證極為復雜，但忽視了問題本身的實踐效果和運用價值。在自然資源國家所有的基礎上，對于所有權屬性的探討，其根本目的在于探究更為合理使用、高效利用自然資源的路徑。既有研究多側重于對所有權結構和權利屬性進行理論構建，并探討立法完善，而較少研究從所有到利用的轉換，以及何為有利于資源利用的所有權屬性。自然資源國家所有權屬性的討論，均應服務于自然資源利用權設立和發展，亦或說，只有能夠最大限度滿足自然資源利用訴求的權利屬性，才是自然資源國家所有權屬性的最終歸處。