社會穩定風險評估在高鐵項目的應用
——以梅龍高鐵項目為例

文/范丁元

1 前言

近年來，我國經濟保持穩定的發展態勢，但是由此而引發的一系列問題也得到各方面高度重視，特別是社會穩定工作成為各方關注的重點[1]。其中，高鐵項目作為我國基礎設施建設的重要組成部分涉及方方面面的因素，而且需要較長的建設周期，不確定因素也多于其他項目，其建設質量的優劣會對社會穩定造成一定的影響。如果前期論證不到位，則會在對社會穩定造成沖擊，并加劇社會矛盾，不利于社會經濟建設[2]。社穩評估是項目可研審批的前置要件，主要工作是對項目建設過程中以及完工之后潛在影響因素進行綜合論證，其主要目的是要做到防患于未然，確保項目順利實施。

海耶斯將第一次將風險被定義為損害的可能，貝克指出在風險社會，視緩解傷害與分配為核心問題。陸曼指出社會風險屬于系統誤差，難以避免。因此，國外設立了哈佛指數、景氣警告指數和信號指數等對社會穩定風險進行分析和評估。我國在1999年，宋林飛首次提出設計社會風險預警系統，并采用簡單分類評分法,設置了各個指標的五級計分法與4 個警區，并對社會風險預警系統進行了量化。黃德春利用牛鞭效應的削弱機制指出控制社會風險應加強利益補償和社會保障機制[3]。歐璐采用事故樹的方法對鐵路建設的社穩項目進行探討。陳小全采用單因素風險估計和項目整體風險模型對城際鐵路進行社穩評估[4]。

社穩專題作為項目可行性研究報告的前置性要件，對鐵路建設的方案具有強制性作用。本文依托的是新建梅州至龍川鐵路項目，該項目貫穿東西，包括95.604km 的正線為新建工程。目前，梅州至龍川鐵路項目向東和梅汕客專互相聯通，向西則和贛深高鐵互相聯通，在區域交通網絡中均處重要地位和作用，實現了對華北地區以及華中地區的互相聯通。此外，梅州至龍川鐵路項目在長三角和珠三角之間也發揮了重要的連接作用，并在貫通我國兩個經濟命脈方面發揮了重要作用。

2 社穩評估的流程

社穩評估工作包括以下幾個方面：首先，要根據項目特征開展風險調查，對潛在的項目影響因素進行分析，識別其中可能導致風險的因素；其次，對風險事件進行分析，篩選其中核心風險因素，并采取量化手段對風險進行分析，一方面了解風險事件的影響程度和范圍，另一方面則是預估風險發生的可能性。風險量化后進行風險評價，從風險等級標準對風險進行評判和排序；最后，進行應對策略，預案建議和責任人制定風險對策。

3 風險識別

風險識別是一種基礎性工作，風險識別結果在很大程度上決定了風險評估成效。在風險調查過程中，需要對潛在風險因素進行針對性調查，并堅持全面性、客觀性的原則。本文選擇媒體公示、訪談、問卷調查等相結合的調查方法[5]。

4 風險評估

“發改投資［2012］2492 號文”中重大項目社會風險等級分為三級，分別為高、中、低三個風險程度[6]。

風險估計方法：結合風險調查和風險識別的成果，對潛在的風險因素進行分析。本文選擇定量和定性兩種手段來評價風險程度、影響范圍以及發生的可能性，分析內容涵蓋了各個方面，在不同層次、不同視角下對潛在風險進行預估，為風險控制奠定基礎。

針對發生風險的潛在階段，包括決策階段、準備階段、實施階段以及運營階段，立足項目所在地的發展實際，論證項目和所在地發展需求的匹配性，并在初步分析潛在風險因素的基礎上，篩選出關鍵因素，然后對關鍵因素進行單一因素分析，預估其風險影響程度、影響范圍以及發生的可能性。根據風險程度的高低，本文認為土地房屋征收征用補償標準、土地房屋征收征用補償資金、拆遷實施和噪聲影響等因素是高風險因素，對社會穩定的影響較大。一般風險因素有項目規劃選址、建設用地及房屋征拆范圍、被征地農民就業及生活影響、基本農田的征收征用、拆遷實施、施工及運營安全、生態敏感區影響、取棄土場、水土流失、流動人口管理與社會治安等9 個，較小風險因素有不文明施工、群眾收入影響、交通出行等3 個[7]。

項目初始綜合風險分析：為更好體現風險評估的結論，其中主要風險因素風險權重計算根據風險調查中訪談、群眾問卷調查的結果、單位組織問卷調查結果、同類型項目情況，在各單類風險相對比的基礎上構建相應的判斷矩陣，然后基于此進行量化分析，并采用1-9標度法，具體標度含義。

表1 風險權重1-9 標度法標度含義表

根據風險調查中群眾的意見、問卷調查的結果和單位組織意見，對不同層次的單類風險進行比較，采用1-9 標度法，建立判斷矩陣，如表2。

表2 A-B 判斷矩陣

在確定判斷矩陣的基礎上，結合特征根相應的計算，并最終確定風險權重值。

根據以上方法對本項目主要風險因素進行權重計算，計算結果根據既有標準，此次項目風險等級標準可參照以下標準：

4.1 此次項目綜合風險指數經過計算得到的結果是0.3642，已經超過了0.36。

4.2 通過單風險因素的分析可知，其中三個因素的風險程度較高，分別是土地房屋征收征用補償標準、土地房屋征收征用補償資金、噪聲和振動影響[8]。9 個一般風險因素，即項目規劃選址、被征地農民就業及生活影響、基本農田的征收征用、拆遷實施、施工及運營安全、取棄土場，水土流失、流動人口管理與社會治安、流動人口管理與社會治安。3 個較小風險因素，即不文明施工、群眾收入影響和交通出行。

綜上分析，本項目在落實措施前，屬于中風險等級。

5 風險化解措施

風險發生準備階段：項目規劃選址應當充分考慮當地社會和自然條件；同時，深入群眾，征求可能經過地區居民群眾的意見和建議。在勘測設計過程中，做到合理優化線路方案，減少對土地的占用。此次項目的參與主體應精準確認拆遷數量，并根據國家相關法律的規定開展補償工作，并加強宣傳，堅持公平公正的基本原則，在合理賠償的基礎上避免出現群眾不滿的問題。

風險準備實施階段：加大對失地農民的權益保障力度。首先，確保其基本的社會保障；其次，組織開展相關培訓，提升其就業能力以及綜合素質。在項目開展過程中必須強化風險預警機制，特別是突出現場維穩的重要性，切實保障人民群眾的根本利益；另外，在拆遷過程中必須維護良好的秩序，避免出現意外，對人民群眾的財產安全造成損害；再次，要最大限度地降低對耕地的影響，盡可能選擇荒地、荒坡等作為項目選址；最后，加強排水工程建設以及防護建設，避免出現水土流失等嚴重問題；此外，還要加強場地平整，做好環境恢復工作，避免對環境造成負面影響[9]。

風險實施運營階段：施工單位應嚴格遵守安全質量操作手冊，切實保護施工人員人身安全。施工過程中加強管理，把生產規范和施工人員利益落到實處。對于施工中出現意外的施工人員，施工單位要第一時間采取合理措施，合理補償。在合理的施工方案及工期安排前提下，應兼顧沿線個居民的出行，做好交通導行的工作，特別是要確保居民的日常出行。在項目完工之后，項目所在地的交通運輸能力會大幅提升，正向作用于社會環境。

6 項目風險等級

6.1 預期風險等級判斷

在標準對照的基礎上，明確此次項目預期風險等級判斷如下：

6.1.1 公眾參與調查顯示：絕大多數居民對本項目建設表示理解和支持。

6.1.2 本項目開展設計研究工作已經開展較長時間，到目前為止，沒有出現上訪、拉條幅、靜坐等常見的群體性事件。

6.1.3 在完成相應測算之后，確定有效的風險防控手段，此次項目的綜合風險指數為0.1347，在0.36 以下。

綜上所述，本項目在采取風險防范和化解措施后，屬于低風險等級，風險可控，可以正常實施運營。

表3 項目風險綜合風險指數表（措施后）

7 風險等級評估

擬建項目風險等級：擬建項目是新建鐵路梅州至龍川鐵路，各層級單位以及黨員干部必須在項目開展過程中發揮積極作用，關心人民群眾的利益，確保政策的落地，降低風險發生的可能性，并將風險影響維持在較低水平，且預期風險在采取有效措施之后降為低風險。

8 結語

綜上所述，本文建議強化地方政府以及相關單位的主導地位，并在社會性風險事件中發揮積極作用，通過建立完善的聯動機制，制定全面且科學的管理計劃，并在調查分析的基礎上，加大宣傳力度，切實解決相關矛盾，以最大限度地避免風險。