政務數據化：內涵、數據安全風險及治理入口

摘 要：從“平臺-數據-智能-融合-普惠”這一視角出發，結合我國政務信息系統整合共享的基礎和政策導向剖析政務數字化的內涵，在此基礎上進一步探討政務數據安全的風險和挑戰。政務數字化和政務數據安全治理不僅僅是個技術問題，還是一個涉及政府組織結構及公共服務價值選擇的問題，其背后的實踐邏輯是政府職責體系的變革。具化到我國政務數字化和政務數據安全的需要，厘清政府部門數據匯集和共享的職責以打破“數據孤島”，構建政府條塊管理部門數據在線的職責以清除“煙囪林立”，調整智能政務的政府職責結構以轉變政府職能，以及強化網絡安全審計的政府職責以抵御數據安全威脅是政府職責體系變革的要義。

關鍵詞：政務數字化;政務數據安全;政府職責體系變革

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1009 - 5381（2021）04 - 0047- 07

相對于農業文明和工業文明，我們是否迎來了信息文明？有人認為，我們已經進入了智能時代，構成生產力的已是虛擬身份的勞動者和諸如云計算、大數據、機器智能等生產資料，生產關系也變成了數據服務。盡管這種說法有些言之過早，但數字時代實現了經濟社會的高度聯通卻是不爭的事實。由此，政府管理理念和社會治理模式的進步將集中體現在“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”方面。黨中央和國務院對此早有部署，從“‘互聯網+行動計劃”到“大數據計劃”緊鑼密鼓。黨的十九大后不久，習近平總書記在中央政治局第二次集體學習時強調指出，“要以推行電子政務、建設智慧城市等為抓手，以數據集中和共享為途徑，推動技術融合、業務融合、數據融合，打通信息壁壘，形成覆蓋全國、統籌利用、統一接入的數據共享大平臺，構建全國信息資源共享體系，實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務。”[1]國務院為此就“互聯網+政務服務”的技術體系建設、改革實施方案及全國一體化在線服務平臺建設專門發文強調，要強化頂層設計、強化整體聯動、強化規范管理，更好為企業和群眾提供全流程一體化在線服務，推動政府治理現代化。但是，回到理論層面和落實到實踐層面，政務數字化的復雜性和艱巨性兼而有之。比如，政務服務“一網通辦”和企業群眾辦事“只進一扇門”“最多跑一次”“不見面審批”等改革措施就迫切需要數字經濟時代公共服務的效率與提供變化的理論創新來回應。再比如，數據共享必然使得組織扁平化，其實質是逐漸將匯報式、效率相對低下的組織模式調整成現在比較流行的、效率比較高的數據驅動型的組織模式，但這種“破壞性”的重構在實踐中將會遇到怎樣的阻力呢？又比如，我國政府履行職責的定位是經濟發展、市場監管、社會管理、生態環境保護和公共服務，這就意味著政務數據歸集和公開的范圍要比國外廣泛得多，在此背景下，如何變革政府的職責體系，確保政務網絡和數據信息安全就顯得相當棘手。

結合當下黨中央和國務院圍繞轉變政府職能、深化簡政放權、創新監管方式、優化政務服務，深入推進“互聯網+政務服務”重大部署，特別是國務院加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見，進一步明確政務數字化的內涵，同時結合數據安全及其風險治理探討政府職責體系的變革，不僅是政府部門組織推進的需要，更是該領域專家學者研究的價值所在。

一、政務數字化的內涵

如果說農業社會建立在農耕技術基礎上，其社會結構是父系家庭，工業社會建立在制造技術上，其社會結構是科層組織，那么信息社會就建立在溝通技術上，其社會結構是網絡平臺。對此，曼紐爾·卡斯特認為：“數字傳播的出現所導致的傳播轉型，以及與之相伴隨的組織機構與文化的變遷，已經深刻改變了權力關系運作的方式?！盵2]質言之，網絡平臺管理不同于組織管理。組織管理依賴于權力強制，而網絡平臺管理則是基于技術協議的自愿溝通。具體到當下，平臺化已是大勢所趨。在經濟領域，首先是商業平臺化（網店），其次是金融平臺化（網銀），再次是制造平臺化（工業4.0）;在社交領域，有智能手機就有平臺;在傳媒領域，媒體融合的數字化傳播平臺欣欣向榮;在教育領域，從“慕課”到“微課”，線上平臺已使固定的教學組織延伸出可自由改變的教學組織。由此，可以說政務數字化就是政府領域的平臺化。圍繞政務數字化這一網絡生態系統，平臺是主體要素，數據、智能是連接點，融合、普惠是目標，它們在一定時間內以特定的行為模式相互影響并自我適應、自我組織和自我演進，進而形成相對穩定的關系。

（一）平臺：“廣場模式”的匯集

政務數字化平臺，指的是一種開放包容的網絡虛擬空間及其架構規則體系，比如“一張網”和“一網通辦”。其實質是要完成平臺的匯集功能，即“網絡通”“數據通”“業務通”，背后是公共入口、公共通道和公共支撐，但這種“廣場模式”離不開“孵化”過程。這有兩層基本含義。一是平臺離不開基礎設施的保障。諸如數據采集類、傳輸類、計算類及存儲類基礎設施如同水電氣暖等設施那樣必不可少，需要大量資金投入和維護，“數字鴻溝”一時難以跨越。二是平臺離不開政務服務事項、數據、流程等標準化和公共支撐一體化。標準化需要宣傳培訓、應用推廣和貫徹實施，同時還要定期對標準規范進行應用評估和修訂完善。在此基礎上，以標準化促進平臺建設一體化、政務服務規范化，推進“一套制度管理、一支隊伍保障”。這一過程只能遵循“急用先行、分類推進，成熟一批、發布一批”的原則。

（二）數據：“雙化”結果的在線實時

有人從企業生產的層面把數據上升到生產資料的高度。在國家安全的層面，有人把數據比喻為一種能源，但從政務的角度看，數據的開放共享是建設服務型政府和平臺政府的資源保障。由此，一切業務數據化、一切數據業務化，以及數據在線實時是拓寬政務數據開放共享廣度和深度的前提。為此，我們要改變傳統的經驗驅動的思維方式，通過確立數據驅動的思維方式去量化、數據化一切。與此同時，要通過在線實時的連接互利機制做到對數據的適時修正或更新，以免數據斷裂。當然，這一切還離不開多源數據融合技術的進步。此外，政務數據開放共享還要注重數據“脫敏”問題，涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的信息，以及危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定的信息在公開時應有嚴格的授權規定和操作流程。

（三）智能：運營決策和產品服務的智能化

現階段，我們一般習慣在智能前面加上“人工”二字，這里可能有兩點緣由。一是這種智能在當下更多的還是簡單地模仿人的神經元;二是這種智能背后的算法還是人類智慧的預置?；蛘哒f，目前的人工智能還只是數據驅動的各種算法。進入21世紀以來，人們發現大數據能幫助機器學習，而且大數據的場景也越來越豐富，人工智能突飛猛進的發展成為不爭的事實。或許智能機器人真正擁有超越人的智力的那一天還比較遙遠，但智能運營與決策，以及智能產品和服務已成為我們政務數字化轉型的現實依托。黨的十九大就強調提高社會治理智能化[3]。再比如，目前美國利用風險評估軟件來輔助法官量刑的州已有一半以上，實務界更是希望借助人工智能的幫助實現更精確的風險評估來降低羈押率[4]。

（四）融合：從線上線下到原子比特

5G時代的來臨，讓人們看到“萬物互聯”和“世界重構”的曙光，而這背后映射的恰恰是“數化萬物，智在融合”。這種融合不僅是線上線下的融合，更是原子比特的融合。從如今的實際情形來看，線上數據正在反哺線下場景，而線下場景又在不斷彌補線上數據的不足。相信在不久的將來，數據的高度連接必然產生原子比特融合式的“完美信息”。結合當下中國的政務數字化，就是政務服務線上線下融合互通，跨地區、跨部門、跨層級協同辦理，全城通辦、就近能辦、異地可辦，服務效能大幅提升，全面實現全國“一網通辦”和政務服務事項向移動端延伸，推動實現更多政務服務事項“掌上辦”“指尖辦”。

（五）普惠：人人皆可用

普惠的基本意思是人人皆可用。實現這一目標，離不開“平臺、數據、智能、融合”的支撐。從技術保障的層面來說，每個人擁有自己所有的數據且完全去中心化儲存。比如，數據通過區塊鏈技術存儲在每個人的云空間，只要被授權就可以拿出來用。從治理的層面來看，網絡命運共同體要有社會公平的基礎，誠如《促進大數據發展行動綱要》總體目標之一：“構建以人為本、惠及全民的民生服務新體系。圍繞服務型政府建設，在公用事業、市政管理、城鄉環境、農村生活、健康醫療、減災救災、社會救助、養老服務、勞動就業、社會保障、文化教育、交通旅游、質量安全、消費維權、社區服務等領域全面推廣大數據應用，利用大數據洞察民生需求，優化資源配置，豐富服務內容，拓展服務渠道，擴大服務范圍，提高服務質量，提升城市輻射能力，推動公共服務向基層延伸，縮小城鄉、區域差距，促進形成公平普惠、便捷高效的民生服務體系，不斷滿足人民群眾日益增長的個性化、多樣化需求?！?/p>

二、政務數據安全存在的風險和挑戰

政務數字化必然帶來政務大數據，其中涉及大量個人隱私數據和國家敏感數據，且這些數據關聯關系復雜，由此帶來以下政務數據安全方面的風險和挑戰。

（一）平臺安全風險：安全機制亟待改進

物理損壞和丟失，以及惡意代碼與攻擊軟件套件是大數據平臺面臨的傳統安全威脅。時至今日，新的技術架構使得大數據平臺自身也開始面臨安全問題。政務大數據平臺的基礎要么是政府部門內部網絡平臺，要么是第三方的云平臺。前者在技術設計之初較少考慮對大數據應用用戶的授權訪問、密鑰服務、身份鑒別及安全審計等方面問題。后者多采用缺乏嚴格的測試管理和安全認證的開源組件，使得大數據應用對惡意后門和軟件漏洞的防范能力比較薄弱。由此可見，政務大數據平臺的轉型升級離不開平臺安全機制的保障。

（二）服務安全風險：控制愈加復雜

服務安全主要包括服務中斷、網絡癱瘓和信息泄露等問題。究其原因，一方面，政務大數據的便民服務基于互聯網，其開放性使得Web應用程序攻擊、注入攻擊、拒絕服務攻擊、網絡釣魚及用戶身份盜竊等一系列威脅有機可乘;另一方面，不同組織或部門、不同身份與目的的用戶都需要政務大數據的服務，對大量未知的用戶預先設置角色及權限變得十分困難，難以通過訪問控制準確地為每個用戶指定其可以訪問的數據范圍。

（三）數據安全風險：保護難度加大

這里的數據安全是就政務數字化所積累的海量數據資源避免泄露而言的。我們常說，目標越大越容易暴露，政務大數據同樣因其目標顯著而更容易成為網絡攻擊的對象。當然，深層次的動因是黑客（包括國家層面的網絡間諜）特別青睞蘊含著潛在價值的政務大數據。與此同時，開放的網絡環境、眾多的用戶訪問、復雜的數據應用和分布式的系統部署都使得政務大數據在保密性、完整性、可用性等方面的保護難度加大。

（四）數據確權風險：所有者權益和數據真實性保障更困難

總體而言，政務大數據具有可信的數據來源，但仍然不能排斥有些攻擊者會故意偽造數據以企圖誘導數據分析結果，因為對所有數據進行來源驗證和真實性確認存在很大的困難。具體說來，在政務大數據應用過程中，數據不僅會被多種角色用戶所接觸，而且會從一個控制者流向另外一個控制者，甚至會在某些應用階段挖掘產生新的衍生數據。由此，在政務大數據的共享交換過程中，會出現數據擁有者與管理者不同、數據所有權和使用權分離的情況，即數據會脫離數據所有者的控制而存在，從而會帶來數據濫用、權屬不明確、安全監管責任不清晰等安全風險，將嚴重損害數據所有者的權益。

（五）用戶安全風險：個人信息泄露風險加劇

相對而言，政務大數據系統中存在大量的個人信息，比如自然人基礎數據和社保、民政、教育等業務數據，在發生數據濫用、內部偷竊、網絡攻擊等安全事件時，這些個人信息泄漏產生的后果會很嚴重。此外，政務大數據的優勢本來在于從大量數據的分析和利用中產生價值，但在對多源數據進行綜合分析時，分析人員更容易通過關聯關系挖掘出更多的個人信息，從而進一步加劇了個人信息泄漏的風險。

三、治理入口：變革政府職責體系

從信息化到“數化萬物”再到“萬物重構”，數據的流動在某種意義上代替了物質的位移，人們可以超越時間和空間進行交流。換句話說，人不僅可以在多維時間線上穿梭，還可以置身于現實和虛擬并存的空間。人與人交互的場景升維，其背后的依托是大數據技術、云計算及物聯網等，發展趨勢是以融合為主要特征的人工智能。由此而論，政務數字化的核心是突破行政組織的邊界，改變傳統科層體制權力流與信息流的關系，實現跨地區、跨部門、跨層級的業務協同，其背后的根本保障必須通過變革政府職責體系來實現。

（一）厘清政府部門數據匯集和共享的職責以打破“數據孤島”

習近平總書記強調：“要以信息化推進國家治理體系和治理能力現代化，統籌發展電子政務，構建一體化在線服務平臺，分級分類推進新型智慧城市建設，打通信息壁壘，構建全國信息資源共享體系，更好用信息化手段感知社會態勢、暢通溝通渠道、輔助科學決策。”[5]但現實的積弊是，橫向上表現為不少部門往往對自身信息共享動力不足，且以相關文件要求和技術障礙為托詞;縱向上表現為有些上級部門的數據下不來，在現行體制下，下級只能“耐心等待”。[6]究其原因，根本在于部門間協同政務數據資源整合利用及安全職責不清。如何破解這一難題？以政務服務事項為“牛鼻子”厘清部門職責，實現跨部門數據收集和共享，從而打破政府內部“數據孤島”所帶來的部門化、單位化及碎片化是不二之選。這里需要把握三個重要環節：一是理。即政務事項清單梳理與流程再造。各政府和部門要依據法定職能全面梳理行政機關、公共企事業單位直接面向社會公眾提供的具體辦事服務事項，編制政務服務事項目錄，通過本級政府門戶網站集中公開發布，并實時更新、動態管理。在此基礎上實行政務服務事項編碼管理，規范事項名稱、條件、材料、流程、時限等，逐步做到“同一事項、同一標準、同一編碼”，為實現信息共享和業務協同提供無差異和均等化政務服務奠定基礎。與此同時，簡化優化服務事項網上申請、受理、審查、決定及送達等流程，縮短辦理時限，降低群眾和企業辦事成本。二是存。即建設數據共享中臺（中轉平臺）系統，也就是內部統一、多級互聯、高效便捷的公共數據共享體系。三是通。即實現內部各單位已有政務系統接入公共數據共享中臺（如圖1所示）。

當然，這些都離不開建立健全政務信息資源數據采集、數據質量、目錄分類管理、共享交換接口、共享交換服務、平臺運行管理等方面的標準，因為這些是厘清政府部門數據匯集和共享職責的基礎。

（二）構建政府條塊管理部門數據在線的職責以清除“煙囪林立”

數據在線秉持的是實時高效原則，其宗旨是確保其他部門能及時共享到最新的數據。毫無疑問，政務云平臺是打通數據的必需“底座”，但如何打破“云”上信息系統的“煙囪林立”是當務之急。我們認為，在政務數字化進程中貫徹集約建設資源共享的理念，通過轉變部分條塊管理部門的職能，構建一體化聯動集中建設和管理數據中心是重要舉措。

具體說來，要突出“用”字，即建設統一數據應用入口，在服務中沉淀新的數據。為此，要認真落實《國務院關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》，凡是通過網絡共享能夠獲取并重復使用的材料，不得要求群眾和企業重復提交;凡是能通過網絡核驗的信息，不得要求其他單位重復提供;凡是能實現網上辦理的事項，不得要求必須到現場辦理。推進辦事材料目錄化、標準化、電子化，開展在線填報、在線提交和在線審查。建立網上預審機制，及時推送預審結果，對需要補正的材料一次性告知。積極推動電子證照、電子公文、電子簽章等在政務服務中的應用，開展網上驗證核對，避免重復提交材料和循環證明。涉及多個部門的事項實行一口受理、網上運轉、并行辦理、限時辦結。當前及今后一段時間，工作的重點應放在開展百項問題疏解行動上，聚焦群眾和企業關注的身份和教育證明、商事服務、社保低保、就業創業等堵點難點問題，形成分級覆蓋、熱點聚焦的問題清單并逐項研究解決。

（三）調整智能政務的政府職責結構以轉變政府職能

習近平總書記指出，“中國正致力于實現高質量發展，人工智能發展應用將有力提高經濟社會發展智能化水平，有效增強公共服務和城市管理能力?！盵7]這實際上為我們推動智能政務發展指明了方向。質言之，歸集數據是過程而不是目標，智能政務追求的目標是從政府部門的主管權力為中心轉變為解決群眾辦事方便為中心，其本質是政府職責的結構性調整。

黨的十八大以來，圍繞處理好政府與市場關系，國務院始終抓住“放管服”改革這一切入點，借力“大數據行動計劃”和“互聯網+政務服務”加快推進政府職能轉變到位。由此，各級政府開始暢通互聯網溝通渠道，深入解讀政策，充分了解社情民意，及時回應關切，積極有效應對群眾關心的熱點問題，提升政府公信力和治理能力。比如，杭州市政府和阿里集團就共同開發了“杭州城市數據大腦”，用機器智能實時處理攝像頭視頻，數據智能發現交通堵點亂點，15分鐘自動更新信號燈控制策略，提取交警經驗，球機監控替代巡邏，預防預測交通安全，達到了利用“實時+全網+全視頻數據”向數據要警力的目的，區域平均通行速度提升了15%。同時，還應建立公眾參與機制，鼓勵引導群眾分享辦事經驗，開展滿意度評價，不斷研究改進工作。

（四）強化網絡安全審計的政府職責以抵御數據安全威脅

美國政府責任署（美國審計署）在1997年就將信息安全指定為政府范圍內的高風險領域。2003年，這個范圍擴大到關鍵網絡基礎設施的保護，并在2015年把個人身份信息隱私納入保護范圍。比如，該署根據公認的政府審計標準，于2016年1月至2017年2月對11項與網絡安全相關的職能進行了績效審計。為此，該署工作人員對與11項職能相關的計劃文件（包括操作概念、計劃描述、分析產品、資源分配和績效評估）進行了分析，采訪了相關的國家網絡安全和通信整合中心官員，并查證了他們提供的證據。該署工作人員根據2014年國家網絡安全保護法案中列出的九項原則對產品和服務進行了評估，并采訪了相關機構官員以確定中心如何遵守這些原則。同時，他們還制定并實施了一項針對中心產品和服務的不可推廣樣本的調查，來確定當前業務、產品和服務在滿足需求方面的有效性。樣本從國家網絡安全和通信整合中心維護的19000名接受者中隨機選擇，接受者包括聯邦機構和非聯邦機構的代表，如私營部門公司和組織，州、地方、部落和地區政府，國際伙伴及公民個人。

相較于美國，我國的集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系決定了我們開展網絡安全審計更具優勢。此外，黨的十八大以來，黨中央高度重視網絡安全問題，認為沒有網絡安全就沒有國家安全，并為此作出一系列重大決策，制定一系列重大舉措。遵循“應審盡審”原則，審計署完全有必要對這些重大決策和重大舉措進行跟蹤審計。與此同時，結合優化中央網絡安全和信息化委員會辦公室職責，通過網絡安全審計全面評估相關網絡管理部門履行職責的成效，無疑是一種國家層面的且具有專業取向的長效機制。2017年，中共中央辦公廳印發《黨委（黨組）網絡安全工作責任制實施辦法》，把出現安全、泄密事故等嚴重問題作為“紅線”，單項“一票否決”，這為壓實網絡安全審計的政府職責提供了重要的政策支撐。

四、結語

當我們感嘆于大數據、云計算、物聯網及人工智能賦能新時代，不斷深刻改變我們生產生活方式時，我們更應該意識到，政務數字化已成為推進政府治理體系與治理能力現代化的突破口。相對于企業而言，政府部門數據打通的步伐會更慢。究其原因，機構大、人事復雜是客觀現實，但沒有積極性或者干脆說沒有利益驅動是主觀因素，政府部門構建大數據系統的集中性優勢需要一個有非常清晰的數據資源戰略方向的權威中心來保障。要達成這一目標，政府在收集、存儲和管理數據上必然要投入不菲的綜合成本。當然，在理論和實踐中是否還有其他不同方案，值得進一步探究。比如，可否建立大數據的技術平臺，自動化地“縫合”多源異構的零散數據。同時，我們也應該看到，我國政務數字化在一定程度上彰顯出自身的特色，比如中央層面充分利用中國特色社會主義政治發展道路的優勢強力推進政務數字化，以及地方政府數字化“一把手工程”等，這些對破解我國政府在長期的管理和服務過程中或多或少留下的一些弊端和難題及時而有效，但后續如何通過制度保障其持續運行，以及如何協同政務數字化中的政府、社會組織和企業的共同參與才是長效之舉。

由于政務大數據的所有權、使用權、管理權可能涉及多個部門，政府在進行大數據應用過程中，需要做到權責分明，通過厘清數據的權屬關系，防止數據流通過程中的非法使用，保障數據安全。為此，我們認為，數據匯集要遵循一數一源原則，即“誰提供，誰負責”。數據共享要遵循一個權威中心原則，即一個數據中心具有共享數據的唯一性和權威性，避免數據形態異構，從而保證數據的標準化。在政務大數據使用中，要建立全網統一的用戶注冊中心，用以統一管理全網用戶，統一注冊登記系統和信息管理系統，匯聚政府部門原有平臺的用戶注冊信息，所有用戶信息自動與用戶大數據庫打通，便于精準推送。在這個過程中，需要建立各種商業性應用程序、用戶信息存儲、支付系統、用戶及資金安全保障體系。

“技術是對自然的編程，是對自然現象的合奏和應用，所以在本質上，它應該是自然的，是極度的自然，但它并不使人感到自然。”[8]政府組織變遷的滯后性及其工作人員的權力依賴性在一定程度上影響了公共部門對大數據技術挑戰的回應。根據政府職能依隨職責變化而變化這一原理，變革政府職責體系是推進政務數字化和保障政務數據安全的不二法門。《國務院關于在線政務服務的若干規定》以國務院令的形式明確一體化在線平臺建設管理的推進機制，這也在一定程度上印證了我們的結論。

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Digitalization of Government Affairs： connotation，data Security risk and Governance entrance

Ye Zhanbei

（Nanjing Audit University ， Nanjing 211815，Jiangsu，China? ）

Abstract：From the perspective of “platform-data-intelligence-integration-inclusive”，combined with the basis and policy orientation of the integration and sharing of China's government information system，this paper analyzes the connotation of government digitization，and further discusses the risks and challenges of government data security. Government digitalization and government data security governance are not only a technical issue，but also involve the government organizational structure and the choice of public service value. The practical logic behind it is the transformation of the government's responsibility system. To meet the needs of China's government affairs digitization and government data security，clarify the responsibility of government department data collection and sharing to break the“data island”and build the government line management department data online to clear the "chimney" and adjust the smart government. The government's responsibilities structure to transform government functions and strengthen government responsibilities of cybersecurity audits to protect against data security threats is a key element of the government's responsibility system change.

Key words： digitization of government affairs;security of government data;change of government responsibility system

責任編輯：李祖杰