黨內法規實施評估：內涵、現狀、問題與完善理路

摘 要：黨內法規實施評估是與黨內法規制度建設、依規治黨的理論和實踐相關聯的重要問題，應該具有規范性、科學性、實效性、可適用性等基本特征。從地方實踐觀察和分析，目前黨內法規實施評估中存在缺乏規劃和計劃、評估主體的確定不規范、評估對象的選擇較為隨意、評估責任制度缺失、評估程序機制不完善等問題。貫徹落實習近平法治思想，深入推進依規治黨，應當立足黨內法規實施評估自身特點，尊重黨內法規實施客觀規律，堅持評估目的導向，對黨內法規實施評估加以規范。借鑒相對成熟的立法評估理論，應當加強理論研究，探索制定黨內法規實施評估辦法，明確評估的啟動、組織、責任、程序以及評估報告效力等基本問題，推動黨內法規實施評估科學化規范化制度化。

關鍵詞：黨內法規實施評估;黨內法規體系;依規治黨

中圖分類號：D262.6;D920文獻標識碼：A文章編號：1009 - 5381（2021）04 - 0083- 10

貫徹落實習近平法治思想，“堅持建設中國特色社會主義法治體系”，必須著力建設高質量的黨內法規制度。這一論斷是與建立完善的黨內法規制度體系、推動“有規必依、執規必嚴、違規必究”，實現黨內治理法治化的理論和制度實踐相一致的。誠如黨的十九大報告指出，要“以良法促進發展，保障善治”。黨內法規自身的質量及其實施狀況是影響全面從嚴治黨、依規治黨價值目標實現的決定性因素。因此，黨內法規評估就是新時代黨內法規制度建構中的一個重要問題。從建立完善的黨內法規體系出發，以法學研究范式對黨內法規實施評估理論、制度及評估實踐運行作相對系統的梳理，對黨內法規體系的建立和完善、依規治黨理論和實踐推進，具有十分重要的意義。

一、黨內法規實施評估的基本內涵

（一）黨內法規實施評估的概念界定

就詞源而言，評估（Estimate、Assess、Appraise）即評價估量，是指專門的組織者按照既定的標準和方法，遵從一定的程序，對某一類對象進行分析、研究、評價，進而更好地預測事物發展趨勢的一種活動。由此，黨內法規實施評估就是指黨內法規制定、實施或者其他相應主體按照一定的程序和標準，對黨內法規本身及其具體運用，即法規的適用、執行以及遵守[1]的分析、研究和評價活動。

從學界研究和各地推進黨內法規實施的實踐看，黨內法規實施評估在語詞使用上并不統一，概念性認識也有差別。就語詞而言，有所謂的黨內法規質量評估、黨內法規效果評估、黨內法規實施后效果評估、黨內法規實施后跟蹤評估、黨內法規“回頭看”等不同表達。借鑒立法評估的相關概念和理論，黨內法規實施評估在語詞使用上更具有規范性。與立法評估可區分立法前評估和立法后評估相對應，黨內法規評估實際也可以區分為黨內法規制定評估和實施評估兩種情況，或者再細分為黨內法規制定前評估（立規前評估）、制定中評估（立規評估）、制定后評估（立規后評估），[2-3]實踐中經常開展的是黨內法規實施評估，即立規后評估。

黨內法規實施評估主要評估黨內法規質量以及實際實施效果等問題，其目的在于檢驗黨內法規的整體效果。借助現代評估制度及相應的技術應用，黨內法規制定主體、組織實施主體等能夠對黨內法規質量作出有效檢驗，對黨內法規治理后果作出預測和驗證，發現問題、查找原因、提供對策，從而更好地完善黨內法規，提高法規質量，推進依規治黨，增強治理效能。因此，事后性和實效性是黨內法規實施評估最為明顯的特征。其中，事后性是指黨內法規實施評估重在對已經生效、實施一定階段后的黨內法規進行評估。由于“歷史的經驗已經反復地證明，理論上很完美的制度并不一定可以付諸實施，而行之有效的制度卻未必是事先設計好的”[4]。實效性作為黨內法規實施評估的明顯特征，是指其服務于黨內法規制度建設目的的可行性，以及服務于黨內法規實施、以保障評估結果的目的性。就制度設計而言，黨內法規實施評估的目的在于評估結果的有效轉化和運用，為黨內法規制定部門“立、改、廢”工作提供依據，有效提升黨內法規制定質量，也可以為黨內法規實施部門“有規必依、執規必嚴、違規必究”提供參考，促進從“書面”黨內法規到“現實”黨內法規的轉變，保障黨內治理法治化目標的如期實現[5]。

（二）黨內法規實施評估的基本要求與特點

與事后性、實效性這些明顯特征不同，黨內法規評估還應當具有規范性、科學性、可適用性等基本特征，這些特征本身又構成黨內法規實施評估的基本原則和要求，這也是由黨內法規制度體系建設以及法規實施評估制度本身所決定的。

黨內法規實施評估是與立法評估相對應的、內在于黨內法規制度建設的應然內容，這是黨內法規實施評估的規范性表達。就法理而言，法的運行包括法的制定、實施以及相應的程序和方法等，相對于制定，法的實施即指法在社會生活中的實際施行，包括執法、司法、守法以及法律監督、保障等。與之相適應，黨內法規的實施就是黨內法規運用于管黨治黨一切實踐活動的總稱，包括黨內法規的執行、遵守、監督等[3]。立法后評估意在提升立法質量、保障以良法實現善治，因此，立法后評估以法的規范性要求為前提。例如，《中華人民共和國立法法》第六十三條就明確規定，全國人民代表大會有關的專門委員會、常務委員會工作機構可以作為評估主體，可以選擇有關法律或者有關法律中的有關規定，組織進行立法后評估?！秶鴦赵汗ぷ饕巹t》對行政法規和部門規章實施也提出了評估要求，明確行政法規和部門規章實施后要進行評估，在評估基礎上，還應當及時修訂完善。為了保證立法后評估活動的規范化，地方各級人民代表大會大都通過制定地方性法規等形式，對立法后評估程序等作出明確規定，包括成立評估小組、制定評估方案、開展調查研究、形成并報送評估報告等[5]。以上這些，構成立法后評估的法的規范。隨著黨內法規體系被納入中國特色社會主義法治體系，黨內法規實施評估的制度建構也逐步展開。例如，《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》）已明確提出要開展黨內法規實施效果評估，其第三十六條規定，要把黨內法規執行情況、實施效果評估作為健全黨內法規執行責任制的重要內容，堅持制定和實施一體推進，確保黨內法規得到有效實施?！吨袊伯a黨黨內法規執行責任制規定（試行） 》（以下簡稱《執行責任制規定》）也明確，“黨內法規制定機關可以視情對黨內法規執行情況、實施效果開展評估，督促黨組織和黨員領導干部履行執規責任，推動黨內法規實施?！蓖瑫r《執行責任制規定》還進一步拓展了黨內法規評估的適用范圍，初步構建起了黨內法規實施評估的制度框架[6]。上述規定，構成了黨內法規實施評估的基本規范。

黨內法規實施評估是與黨內法規制度體系建設的基本部署和要求相一致的、內在于中國特色社會主義法治體系建設的必要內容，這是實施評估應當具有科學性、可適用性的基本要求。根據黨的十八屆四中全會關于建設中國特色的社會主義法治體系的要求，以及中共中央關于到建黨100周年時的黨內法規制度體系建設要求，黨內法規制度體系建設也被明確規定為動、靜結合的制度系統構建，即靜態的“比較完善的黨內法規制度體系”和動態的“高效的黨內法規制度實施體系、有力的黨內法規制度建設保障體系”。由此，中國特色社會主義法治體系就可表述為由兩個子系統有機合成的制度系統，其中之一即憲法所統領的國家法律體系以及相應的法治實施、法治監督、法治保障體系，另一即是黨章所統領的黨內法規體系以及相應的實施體系、保障體系，實施評估即在實施體系之中，是中國特色社會主義法治體系建設的應然內容。

立法評估以評估的科學設計為基礎，同樣，黨內法規實施評估評估什么、誰來評估、怎樣評估以及評估結果如何適用等，也應當符合制度建構的要求，對評估主體、評估對象、評估責任、評估形式、評估指標（標準）、評估程序、評估報告及其效力等系列問題作出相對清晰、科學的制度性規范。黨內法規實施評估是針對黨內法規發布之后進行評估，強調的維度主要在黨內法規的執行性、實效性、可操作性以及主要的難點、問題等[7]，因而評估的組織和實施應當堅持科學性、合理性原則，同時，注意評估結果的可適用性，防止簡單化、走過場。具體而言，一是在尊重黨內法規實施客觀規律基礎上，借鑒立法評估，科學設計符合黨內法規自身特色的評估形式、責任制度、程序機制等。二是立足黨內法規實施評估的特點和要求，合理設計評估指標和內容，通過對黨內法規實施狀況所作的主觀量化評估及對相關指標的歷時性比較，摸清黨內法規質量及其實施的效果。三是以評估目的為導向，選擇科學的評估方法，借用相關專業評估及其相應技術等，使整個黨內法規實施評估過程更加規范，方法更為科學，技術更為完善，保障評估結論更具科學性、實效性、適用性，以便為進一步完善黨內法規制度體系建設提供客觀公正的、可操作的參考依據。

二、黨內法規實施評估的實踐現狀

地方（指省、自治區、直轄市）黨委是《制定條例》確定的黨內法規制定和實施的重要主體。黨的十八大以來，隨著黨內法規體系建設的逐步推進，地方在黨內法規制定、實施中的地位和作用也越來越突出。根據《制定條例》第十一條，地方黨委可以為“貫徹執行中央黨內法規”制定配套規定，就“履行黨章和中央黨內法規規定的領導本地區經濟社會發展和負責本地區黨的建設相關職責”的有關事項制定黨內法規，也可以按照《制定條例》第十二條，在中央授權的前提下，就本應當由中央立規的事項先行先試、探索制定地方黨內法規。為了為簡便起見，地方黨委制定的黨內法規可以統稱為地方黨內法規[8]。從現行有效的黨內法規制度體系看，地方黨內法規在黨內法規體系中具有明顯的體量優勢。截至2021年5月，全黨有效的黨內法規5178件，其中4630件屬于地方黨內法規，約占90%[9]。另據北大法寶黨內法規數據庫統計，該庫共收錄了646部黨內法規。其中，中央黨內法規182部，部委黨內法規151部，地方黨內法規313部。但是，從收錄情況看，該庫對地方黨內法規收錄情況不均，有些地方收錄數目多，有些地方收錄數目少，有的地方僅檢索到一部或者兩部，上海市、西藏自治區等甚至沒有檢索到相關數據。即使在收錄有限的情況下，地方黨內法規也占據著黨內法規數據庫的半壁江山。如此大體量的地方黨內法規，為各位階、各領域、各層面、各環節的黨內法規制度建設有序展開，形成以黨章為根本、若干配套黨內法規為支撐的黨內法規制度體系貢獻了不可缺少的作用，為貫徹落實新時代黨的建設總要求提供了可靠的制度保障[10]。

隨著2019年《執行責任制規定》的出臺和實施，地方在統籌謀劃、積極推進、認真履行主體責任、抓好黨內法規制度建設等方面的重要職責更為清晰?！秷绦胸熑沃埔幎ā访鞔_規定，地方各級黨委對本地區黨內法規執行工作負有主體責任，地方黨委在堅決貫徹黨中央決策部署以及上級黨組織決定前提下，應當帶頭執規，支持并監督本地區黨組織和黨員領導干部履行執規責任，應當視情況對黨內法規執行情況、實施效果開展評估。這些規定既明確了地方黨委作為黨內法規制定主體的執規責任，也明確了其組織開展黨內法規實施評估的法定義務，實際上為地方黨委壓實各級黨組織和黨員領導干部依規履職提供了重要抓手。同時，地方黨委在黨的組織體系中的地位和作用也決定了其在黨內法規實施端的接觸面更普遍，更能夠實際感知黨內法規質量和執行效果。而且，隨著2018年各地方黨內法規機構、人員等的配置逐漸完善，地方有條件、也有能力針對性地評價黨內法規實施狀況。

隨著黨內法規制度體系的不斷完善，近幾年，四川、福建、北京、上海、重慶等一些省、直轄市黨委，已經從法規制度建構等方面開展了黨內法規實施評估工作。2016年，重慶市委決定由市委辦公廳、市紀委機關、市委組織部共同組成聯合評估組，在地方層面首次開展了黨內法規評估工作，評估對象是黨政聯合制發的《關于黨政機關領導班子主要負責人不直接分管人財物等工作的暫行規定》。這次評估意在檢視黨內法規實施效果，查找問題，改進不足，從而進一步增強黨內法規制度的合理性、權威性。[11]2017年，福建省委引入第三方專業機構——福建省黨內法規實施評估中心，對《福州市“馬上就辦，真抓實干”若干規定（ 試行） 》《福建省貫徹〈厲行節約反對浪費條例〉實施細則》等多部黨內法規實施效果開展專項評估。第三方機構依托專業技術，采用科學方法，對法規實施情況進行了相對全面、客觀的評價，并針對黨內法規修改提出了建議——從一個具體角度提供了黨內法規制定及其實施評估的實踐經驗、科學依據和地方探索，為提升黨內法規質量、提高制度執行力提供了有益、有價值的參考。[12]2018年，四川省制定實施了《省委黨內法規實施評估辦法（試行）》，明確對實施后的省委黨內法規的制定質量、執行情況、實施效果等進行調查和評價。之后，四川省委依托四川明鏡法律服務研究院，組織對《四川省機關事務管理辦法》《四川省黨政機關國內公務接待管理辦法》等黨內法規實施評估。2020年，北京市委辦公廳會同市紀委、市委組織部、市委宣傳部、市委政法委共同作為評估機構，對《北京市貫徹〈推進領導干部能上能下若干規定（試行）〉的實施辦法》《北京市貫徹〈中國共產黨黨委（黨組）理論學習中心組學習規則〉的實施辦法》《北京市貫徹落實〈領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定〉的實施辦法（試行）》等市委黨內法規進行評估。通過評估執行情況、實施效果，重點評估市委黨內法規制定目的是否實現，各項制度規定是否務實可行、是否得到普遍遵守和執行，并提出相應對策建議，為進一步完善黨內法規制度體系、推動各項法規制度制定和實施提供重要參考。

三、黨內法規實施評估存在的問題

一種科學、規范的法律法規制度建構既需要對理論研究的逐步深入，也需要對實踐經驗的不斷總結，黨內法規實施評估制度建構亦然。以網上資料檢索和實地調研情況看，目前各地方實質性推動黨內法規實施評估工作的還僅是少數，而且評估工作本身也不同程度地存在一些問題。以前述幾個地方的黨內法規實施評估為例進行觀察，這些問題不同程度體現在黨內法規實施評估的各個環節之中。

一是評估的啟動沒有明確的規劃和計劃。黨內法規實施評估是黨內法規制度建設中一項具有嚴肅政治性的工作，也是一項嚴謹的法治建設工作，評估的組織實施應當事先有計劃、有方案，嚴格遵循必要的程序，追求實現預定的目的?！吨贫l例》第三十六條對黨內法規實施評估作了宣示性規定，《執行責任制規定》第十五條第二款進一步明確，“開展黨內法規實施評估工作應當制定年度計劃?！钡牵瑥慕鼛啄陰讉€地方的調研情況看，黨內法規實施評估工作并沒有明確的規劃和計劃，評估目的也不是特別明確。此所謂的目的性不夠明確并不是否定一些地方在黨內法規實施評估中的相關工作，而是從制度化規范化的要求看，目前地方黨內法規實施評估工作還需要進一步提升。以北京市為例，2020年北京市開展黨內法規實施評估依據的是本年度專項評估工作方案，該方案對于評估目標、評估要素、組織程序等的設定，與黨內法規實施評估的基本定位完全一致，但這還只是一次評估方案，不是常規的評估計劃，其他地方也沒有見到明確的評估計劃。另外，盡管各地方在最近的法治工作會議中（比如北京市第四次全面依法治市工作會議），明確提出了要加強黨內法規制度建設、健全完善黨內法規體系，但囿于制度建構、機構設置、人員組織、工作安排等諸多原因，目前大部分省市還沒有把黨內法規實施評估列入年度計劃，也沒有明確規劃。

二是評估對象的確定較為隨意。評估對象是評估工作所針對的客體，也是評估的內容。合理選定黨內法規實施評估的對象，把有限的資源用在最需要得到評估、完善和改進的法規上，有利于克服評估制度啟動的隨意性，提高評估效率[13]?！吨贫l例》沒有規定如何確定評估對象，《執行責任制規定》對于應當進行評估的黨內法規大致列舉了幾種情形：其一，因上位黨內法規發生了變動，作出了新規范，或者提出了新要求，或者黨內法規本身的規范事項、調整范圍發生了大的調整，或者與黨內法規相關的法律法規有了變化，出現了新規定。把這些黨內法規列為評估對象，目的就是保障黨內法規始終體現黨的統一意志，保證自身內部效力統一、外部與國家法律銜接協調。其二，黨內法規執行中問題多、難點多、反映比較大的黨內法規。對這類黨內法規進行評估，是為了發現黨內法規自身的問題，為立改廢提供必要依據。其三，試行期已滿，或者雖未滿但試行超過五年的黨內法規。對該類對象進行評估的目的在于對“試行”作出評價，以決定繼續實施或者作出相應修改的建議。這些對象的列舉比較概括，但對這些黨內法規中哪些應當進行正式評估，哪些應當進行非正式評估，目前只是一攬子規定，不利于明確責任。而且，對于經過試行或者先行先試、擬上升為上位法規的情形應當評估也沒有作出規定。從目前幾個地方已經進行的評估實踐看，評估對象的選擇并沒有相對明確、規范的標準，各地做法各異，主觀性較大。如2020年北京市組織的、由評估主體選擇的三部黨內法規均是配套中央法規的地方法規，印發實施了三到五年，屬于黨的組織建設、黨的思想建設、黨的紀律建設等關鍵領域、重點環節的法規，具有較好的代表性。重慶、福建主要是針對本地實際、以黨政聯合制發的黨內法規作為評估對象。另外，從評估實踐看，目前各地確定的評估對象還較少，很難具有代表性。

三是評估標準及指標不統一。評估標準是影響、決定評估科學性、實效性、可適用性等的基本依據，重點解決的是評估什么、怎么評估的問題，而指標是在評估原則和標準明確的前提下，對具體標準或依據的綜合體系構架。目前關于黨內法規實施的評估標準仍具有一定的可探討性，學界研究[14-16]雖為地方黨內法規實施評估提供了基本參照，但標準確定、指標體系設置與實際應用之間，仍存在很大差距。理想的評估制度建構一般將黨內法規評估標準確定為政治性、合規性、合理性、實施性、實效性[17]，具體在評估指標上，再按照上述標準分級、細化[16]。地方黨內法規實施評估多關注執行性問題。比如，在北京市2020年度的黨內法規實施評估中，評估標準基本參照執行情況、實施效果、主要問題，然后在二級指標中再細化、具體化評價指標。具體到執行情況，主要評價學習宣傳、制度配套、制度執行、監督檢查考核等情況。福建省因為依托專業機構評估，因而在對黨內法規實施總體情況、執行情況及相關問題等的評價上，指標設計較為復雜?？梢哉f，各地方黨內法規實施評估的標準掌握、指標體系構建上，還沒有統一標準，尤其是評估指標體系的設定，差異還比較大，這也是地方評估缺乏規范化、制度化的具體體現。

四是評估主體的確定不規范。“評估主體確定不僅關乎評價結果的公正性和客觀性，而且評估主體的地位、角色不同，其評估結論的效力和評估工作的側重點也存在差異?！盵18]從目前各地方對黨內法規實施評估的實踐看，評估主體的確定大致有三種模式：其一，由黨的工作部門聯合組成評審組，比如北京市、重慶市的做法;其二，由第三方機構進行評估，比如福建省的做法;其三，黨的工作部門和第三方機構共同組織。四川省在2018年的評估中，就由地方黨內法規制定機關、執行機關會同省委黨校、明鏡法律服務研究院等共同組成調研小組，在充分調研基礎上開展評估工作。第一種評估主體對于地方黨內法規內容本身和執行主體的執行行為的評估更具有優勢，但無法避免自己評價自己的運轉窠臼，因而在執行情況、實施效果評價方面，未免流于形式化、抽象化。專業機構等的第三方評估在一定程度上為黨內法規評估程序的專業性、科學性提供了保障，也能夠滿足客觀性、中立性的要求。但是，第三方的資質要求應當如何，評估結果的適用性、實效性能不能符合黨內法規評估要求，以技術手段應對黨內法規執行情況、實施效果等相對抽象的問題，能否保證評價的客觀、公正等，都可能面臨一些問題。

五是評估程序缺乏規范性?？茖W、規范的程序引導和規范是評估目的實現的基本保障。黨內法規實施評估程序指的是黨內法規實施評估工作應當遵循的基本步驟，包括明確評估主體、制定評估方案、確定評估方法、開展調查研究、形成評估報告等一系列規范性要求，核心是解決如何評估的問題[3]。從目前的評估實踐看，各地在評估計劃、評估準備、組織實施、報告與回應等方面還沒有相對明確的程序機制，確定評估對象、明確評估主體、制定評估方案、組織開展評估、評估結果的呈報和應用等環節，缺乏嚴格的程序設計。另外，在程序的繁、簡等方面，各地也程度不一。

六是評估報告及其應用缺乏明確規定。評估報告的生成和應用是評估的目的所在，黨內法規實施評估應當承載助推黨內法規制度體系建設科學性、民主性、妥適性的功能，因而，黨內法規評估主體應當在全面、客觀、公開評估基礎上，形成評估報告，對黨內法規實施的總體情況、執行情況及其反映、實施效果等作出系統、科學的分析，對問題及原因作出深度剖析，并提出改進的對策建議，保證評估報告的科學性、客觀性，同時，評估組織實施本身還應當就評估報告呈報期限、如何生效以及如何保障效力等作出明確要求，這樣才能達到有利于黨內法規的制定、修訂和實施的目的。盡管目前各地在評估組織與實施、評估報告等方面都有相應的投入，比如北京市的評估報告即對評估組織實施、評估情況、主要問題、對策建議作出了較為完整的分析。但是，對于評估報告的生效方式、對于評估結果的有效運用等，各地在評估過程中都沒有明確規定，而且，評估報告對于問題的反饋和分析，也往往顯得表面化、類型化，在可適用性上明顯不足。

四、完善黨內法規實施評估的理路思考

（一）加強黨內法規實施評估理論研究

合理、科學、規范的黨內法規實施評估能夠有效激發黨的各級組織對全面從嚴治黨主體責任的落實，提升執規意識，強化執規檢查，能夠強化黨的組織、黨員對黨內法規制度的認識，提升對黨內法規執行的自覺，也能夠為黨內法規建設與依規治黨的治理效能提供比較權威、客觀的參照，為各類主體包括人民群眾真實感受和評價黨內法規執行情況提供認識依據。另外，對于黨內法規的立改廢而言，黨內法規實施評估能夠提供最具實證的參照和依據。問題在于，目的預設有賴于科學的制度及其實施保障。僅以地方黨內法規實施評估為例管窺蠡測，結論未免偏頗，但對于制度建構及其運行，實證的意義是不容忽視的。由此，以問題為導向，應當從推進黨內法規評估制度化規范化科學化的視角，加強黨內法規實施評估研究。

近年來，學界對黨內法規實施評估的關注度較高，在評估的意義和價值、評估程序機制、評估標準和指標體系建構等方面，形成了一批很有影響力的成果。囿于實踐的相對落后，理論研究的成果、制度建構的思考有可能脫離實踐需求，顯得理想化。比如，把黨內法規實施評估效果局限于提升黨內依規治理、完善黨內法規體系，忽視了依規治黨、推進黨內治理法治化并不是黨的建設的全部的一般性常識。再比如，對黨內法規實施評估的研究相對忽視了評估規劃與計劃、評估形式和責任等的研究，不區分正式評估與非正式評估（或者定期評估與不定期評估）等基本形式，相應地就缺乏對評估責任制度的關注，缺乏對評估報告的生成及其效力的研究，因而對評估的制度化建構不夠完整。另外，對于評估內容與標準、程序與方法的研究，相對忽視了黨內法規評估自身的特點和規律，設計過于繁復、不利于實際性操作等。

立法評估及其成果運用是一項極具社會價值的實踐活動，需要有科學的理論作為指導。加強黨內法規實施評估理論研究，一方面，學習借鑒立法評估的相關理論，充分認識并全面梳理黨內法規實施評估及其成果應用，在理念、制度上逐步達至共識;另一方面，還需要切實加強對黨內法規評估應用理論研究的投入，強化組織保障，加大資源投入，提高對黨內法規評估形式、評估責任、評估程序與方法、評估報告生成與效力等基本問題的深入研究，為黨內法規實施評估提供科學的理論指導。

（二）探索制定科學合理的黨內法規實施評估辦法

立規是解決黨內法規實施評估科學化規范化的最基本方式。在理論研究和實踐經驗總結基礎上，由黨中央工作部門就黨內法規實施評估單獨立規，制定《中國共產黨黨內法規實施評估辦法》（以下簡稱《評估辦法》），既可以與既有的黨內立法法——《制定條例》的要求相匹配，相對細化《制定條例》關于黨內法規實施評估的概括性規范，對應《執行責任制規定》的評估條款作出明確規范，又可以與《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》（以下簡稱《備案審查規定》）一起，構成《制定條例》的下位法規，完善黨內法規立改廢釋制度。

制定《評估辦法》是在區分立規前、立規中、立規后評估的基礎上，在與現行黨內法規銜接協調前提下進行的立規性探討。《制定條例》《備案審查規定》為黨內法規制定前、制定中評估提供了基本規范，相應地，各地方也從完善黨內法規制定程序、提高黨內法規和規范性文件的質量的高度，強化了對黨內法規和規范性文件的備案審查問題。盡管有人認為，實踐中各地方黨內法規的備案審查工作存在“重備輕審”的情形，“一些黨規未能依照《備案審查規定》進行備案審查，使黨內法規存在違法違規的隱患”[19]。但是，備案審查制度本身已經為將立之黨內法規是否符合政治性、合法性、合理性提供了考查原則，設置了基本要求，而對于黨內法規實施評估，《制定條例》僅有宣示性要求，《執行責任制規定》對評估對象僅有概括列舉，但對象概括不全，規范不夠清晰，沒有相對明確的評估責任制度，沒有相對清晰的評估程序機制，也缺乏對評估報告生效、效力、應用等的基本規范。另外，從地方實踐看，黨內法規實施評估的制度化明顯滯后，除四川等極少數地方外，絕大多數地方黨委都還沒有這方面的制度規范，這與黨內法規實施評估的地位和作用是不相一致的，與地方黨委履行《執行責任制規定》的要求也是不匹配的。

黨內法規實施評估是黨內法規制度建設的重要環節之一，各地方在實踐時不應當、也沒有必要自行其是，由中央統一以立規的形式加以規范是保障該制度目的和價值的最優選擇。一方面，黨內法規實施評估本身決定了它應當堅持相對一致的基本原則，即必須把準政治方向，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以黨章為根本，貫徹黨的理論和路線方針政策，把講政治要求體現到評估工作的全過程和各方面;必須突出問題導向，堅持從黨的領導和黨的建設的實際出發，著眼解決黨內法規實施中的重點難點問題;必須確保客觀全面，堅持客觀公正、全面系統，多渠道、多角度、全方位獲取信息、實事求是反映情況、分析問題、提出建議;必須注重評估實效，堅持務實高效，防止形式主義官僚主義，切實發揮評估工作的應有作用。另一方面，作為一種制度化現象，黨內法規實施評估在評估對象、評估主體、評估形式、評估指標、評估程序、評估結果反饋和使用等方面，實現科學化、合理化、規范化是預防和避免評估組織的隨意性、盲目性的前提條件，是實現評估結果客觀性、實效性、公正性以及可適用性的基本保障。而且，黨內法規實施評估不可避免需要一套技術性操作規程，以確保良法善治的實現，以黨內法規的形式可以保障技術操作規程的科學、規范、統一。

探索制定《評估辦法》，既可以實現黨內法規實施評估的規范化、科學化，也是建立完善黨內法規體系、實現依規治黨推進黨內治理法治化的有益實踐。依規治黨首先要求“規”成體系，但成一個什么樣的體系，如何成這樣的體系，是黨內法規制度建設的基本問題[9]。第一，黨內法規實施評估是黨內法規實施、監督機制中的重要環節，立規目的是解決評估的指導思想、基本原則、基本形式、具體要求以及相應的程序性規定等問題，屬于“對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規定”，符合《制定條例》關于黨內法規名稱、內容和效力層級的規定。第二，《評估辦法》可以和《備案審查規定》共同構成《制定條例》的下位法規，實現黨內立法法的完善，為黨內法規制定、實施、監督提供完備的法律規范，實現黨內法規制定前、制定中、制定后評估的銜接協調。第三，《評估辦法》可以細化《制定條例》第三十六條的規定，可與《執行責任制規定》第十五條實現銜接，明確黨內法規實施評估的評估主體、評估形式、評估責任、評估內容與標準、評估程序與方法、評估報告等基本問題，建構統一的黨內法規實施評估制度。

（三）與相關法規銜接協調實現黨內法規實施評估單獨立規

黨內法規實施評估以及立規前、立規中評估應分別立規還是統一立規？不同階段的黨內法規評估承擔著不同的職能。黨內法規實施評估重在評估黨內法規的協調性、實效性、適時性、操作性，目標在于實際反映黨內法規執行情況和實施效果，力求從黨內法規內容本身和執行主體的執行行為，分析查找黨內法規實施中存在的問題，挖掘問題成因，提出對策建議，為修訂完善黨內法規、推進依規治黨打好基礎。立規前評估重在評估立規的必要性、可行性、合法性、可操作性，以便為制定黨內法規提供依據。立規中評估則重點評估立規的政治性、合法性、合規性、合理性、民主性，保證黨內法規依規制定、有效行使[20]。三個階段的評估各有其必要，各得其可行，只是實踐中更多見的是黨內法規實施評估。其中，立規前、立規中評估既已經在《制定條例》《備案審查規定》中有所規范，現行黨內法規制定程序、備案審查程序中的制度漏洞，可以在理論研究和實踐經驗基礎上，留待將來該兩部黨內法規修訂時再加完善。如果將黨內法規立規前、立規中和實施評估統一立規，反而影響《制定條例》關于黨內法規制定程序的完整性、科學性，有疊床架屋之礙。另外，強調黨內法規實施評估單獨立規，在實施評估的目的之外還有一個意義，那就是通過《評估辦法》的制定和實施，可與《備案審查規定》一起，形成《制定條例》統領下的黨內“立法法”的體系化。

（四）明確黨內法規實施評估的主體及其資格選擇

是否應當鼓勵、推進社會評估機構、高等院校、社會團體等參與開展黨內法規實施評估？這是有關評估主體的確定問題，屬于《評估辦法》的基本內容。根據《執行責任制規定》第十五條，“黨內法規制定機關可以視情對黨內法規執行情況、實施效果開展評估”，也就是說，黨內法規制定主體也是黨內法規實施評估主體。另外，根據《制定條例》和《備案審查規定》，黨的各級組織和部門，包括各級紀檢部門是黨內法規的具體實施主體，因而也可以作為黨內法規實施評估主體。對此，有學者把社會組織也列入具體實施主體的范疇[2]。在實踐中，福建、四川等地方在黨內法規實施評估中也引入了社會組織、黨校等，開展了第三方評估。這種做法是否符合黨內法規制定和實施的基本要求？是否有必要推廣？該問題涉及法的評估中不同評估主體的不同作用問題。由黨內法規制定主體對自身制定的黨內法規進行法規的實施評估，因其熟悉黨內法規制定意圖及制定過程，并掌握著豐富的相關資料和資源，能保證評估的權威性、準確性，但囿于自我監督的片面性和局限性，評估結果可能有失客觀、公正。黨內法規的具體實施主體對黨內法規實施狀況、問題等往往有著清楚的認識，也便于提出有針對性的改進對策，因而是極其重要的評估主體，但因其是實施主體，也可能對黨內法規執行情況、實施效果的評估出現主觀性、“燈下黑”問題。由此，引入專門機構等開展第三方評估就成為評估工作的理性選擇。高等院校、社會評估機構、社會團體等因專業性、民眾代表性、中立性等特征，適度介入也可以有效保證評估的公正性。[3]但是，鑒于黨內法規的性質和地位，以及評估主體的資質和能力等問題，第三方作為委托評估主體未必能夠對任何黨內法規實施情況都可以評估，或者未必能夠作出全面、系統的評估。四川《省委黨內法規實施評估辦法（試行）》的規定就比較有特點，它明確，事關經濟社會發展大局或者與人民群眾切身利益密切相關的重要黨內法規評估，應由省委辦公廳組織開展評估;省委黨內法規實施評估，一般情況下由省委黨內法規牽頭執行單位組織開展;對于非涉密省委黨內法規實施評估工作的部分事項，可以委托具備條件的黨校、高校、科研機構、社會組織等開展評估[21]。這種區分黨內法規類型、根據不同情形、確定不同評估主體的規定，比較符合黨內法規實施評估的要求，具有合理性、科學性。因此，可以借鑒四川的做法，在《評估辦法》中對社會評估機構、高等院校、社會團體等參與黨內法規實施評估作出概括性規定，明確其可以作為委托主體的資質要求。借助第三方評估，能夠更好地督促各地履行評估責任，也有助于黨內法規實施評估的開展。

（五）實現黨內法規實施評估啟動與組織實施的制度化

如何實現黨內法規實施評估的啟動與組織實施的制度化？前已述及，從中央到地方，黨內法規實施評估都沒有明確的規劃和計劃，因而黨內法規實施評估的啟動和組織都帶有一定的隨意性?！对u估辦法》的制定如何解決這一問題？《制定條例》明確，評估、清理都是黨內法規建設中的重要制度規范，只不過第三十六條對黨內法規實施評估的規定缺少具體規范，而第三十七條對清理制度的規范是明確的、具體的。根據第三十七條，黨內法規制定機關負有組織開展黨內法規清理工作的義務，有根據清理結果對黨內法規的修改、廢止、宣布失效等做出決定的權利，清理形式包括制定機關及時進行的集中清理，或者根據需要、針對特定內容或者特定范圍的黨內法規進行的專項清理，以及與黨內法規制定工作同步開展的即時清理。黨內法規清理制度的完善是與黨的十八大以來從中央到地方對黨內法規清理工作的重視分不開的，是與黨內法規清理的實踐經驗累積分不開的。實質上，評估和清理兩種制度都是一定的主體通過一定的程序，采用一定的標準，對已經制定實施的黨內法規情況作出評價，因而都是優化黨內法規制度執行的重要舉措。就黨內法規實施評估的啟動與組織而言，可以借鑒清理制度類型化的方式，明確黨內法規實施評估的主要形式為集中評估、專項評估、不定期評估。首先，集中評估與集中清理具有相似性，《評估辦法》可以明確制定機關或者組織實施機關應當對于下述黨內法規開展集中評估，即“上位黨內法規和規范性文件作出新規定、提出新要求的;相關法律法規作出新規定的;規范和調整事項發生較大變化的;執行過程中遇到較大困難、意見反映較多的;試行期滿或者沒有規定試行期但試行超過5年的”黨內法規。其次，專項評估可以借鑒專項清理的規定，在《評估辦法》中明確，根據工作需要，黨內法規制定機關、組織實施機關可以“對一部黨內法規或者其中的若干條款開展專項評估，也可以對相關聯的若干部黨內法規開展一攬子評估”，專項評估可以根據需要，組織第三方評估。再次，與黨內法規即時清理不同，黨內法規不定期評估是與黨內法規制度執行力相聯系的、為全面從嚴治黨、依規治黨提供制度執行力和治理效能評價的制度設計，可以解決評估組織的相對靈活性問題?！对u估辦法》可以規定，結合黨的建設的重大戰略部署、管黨治黨的重要工作任務等，對一些關鍵領域的重要黨內法規開展實施評估;可以吸收高等院校、社會評估機構、社會團體等參加不定期評估。集中評估、專項評估和不定期評估三種形式的明確，不但有助于黨內法規實施評估的嚴肅性，而且也可以相對明確黨內法規實施評估的責任。評估制度和清理制度的相互協調，能夠進一步豐富完善黨內法規實施、監督制度，是我們建立完善的黨內法規體系、推進依規治黨的重要制度設計。

綜上，結合學界研究，在地方實證基礎上對黨內法規實施評估加以觀察和分析可以看出，黨內法規實施評估制度的建構既是理論的，也是實踐的。黨內法規實施評估的立規性建議是在法學研究范式之下，在總結學習當前黨內法規實施評估的理論成果、觀察分析當前黨內法規實施評估的地方實踐基礎上得出的一種認識。誠如法的制定和實施理論與實踐所證明的，法律不是萬能的，立法只是問題解決的必要思路之一，探索制定《評估辦法》，還需要理性認識黨內法規實施評估問題，需要通過相對深入的理論研究，進一步檢驗規則制定是否合理與科學、規則能否得以有效實施、規則與實踐可否有效互動，等等。

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Evaluation of the Implementation of Intra-Party Regulations： Connotation，Current Situation， Problems and Improvement

——Based on the Observation and Analysis of Local Practice

Zhou Yueli

（Party School of the Beijing Municipal Committee of C.P.C，Beijing 100044，China）

Abstract：The evaluation of the implementation of intra-Party regulations is a crucial issue related to the theory and practice of governing the Party by rules. It should have the basic characteristics of standardization，scientific nature，effectiveness and applicability. Based on the observation and analysis of local practice，there are still some problems in the current evaluation of intra-Party regulations， such as lack of planning，unclear evaluation subject，random selection of evaluation object，lack of evaluation responsibility system，and non-standard evaluation process mechanism. To implement Xi Jinping's thought on the rule of law and further promote Party governance according to rules，we should base itself on the characteristics， adhere to the objective orientated evaluation，respect the objective laws of the implementation，and standardize the system of evaluation. By learning from the relatively mature legislative evaluation system，we can strengthen theoretical research and explore the methods for the implementation of intra- Party regulations. We should clarify the basic issues such as the initiation，organization，responsibility，procedure， and effectiveness of the evaluation report. Therefore，the evaluation of the implementation of intra-Party regulations will be more scientific，institutionalized and standardized.

Key words：evaluation of the implementation of intra-Party regulations;the system of intra Party regulations;governing the Party by rules

責任編輯：王廷國 余爽悅