王守清：把論文寫在祖國大地上

王興釗

2017年以來，我國PPP模式告別快速發展的推廣階段，邁入重視質量的規范化階段。在此情況下，PPP從業者該何去何從？本刊為此專訪了清華大學建設管理系教授、博士生導師，清華大學PPP研究中心首席專家王守清博士。

把握核心內涵

在王守清看來，PPP肯定是一個好的模式，有不少優點，否則不會成為一個國際趨勢，全世界特別是西方國家不會推廣，我國也不會。但PPP不是萬能鑰匙，有一定的適用范圍，需要遵循一定的框架和原則。經過2014—2017年的推廣應用，我國PPP得到了前所未有的發展，積累了很多成功經驗，在國際上引起了較大關注，但也不可避免地存在一些不足。因此，必須加強PPP的規范化管理，提高PPP項目實施的質量，減少低效的、不可持續的不規范投資，這樣才有利于PPP模式的長期健康發展。

如果說我國近年的PPP出了一些問題，這不是PPP本身的錯，而是用PPP的人用得不對；不是推廣PPP有錯，而是更應該講究工作方式；不是PPP政策有大的問題，而是執行政策時出了問題。要想做好PPP，我們更應注重實質和內涵，而不是形式和表象；更應重視解決問題，而不是制造新問題。

PPP的核心內涵，一是政府和企業之間長期合作，分擔/共擔風險，“PPP不是一場婚禮，而是一場婚姻”。二是企業必須出錢，必須參與運營，主要是解決政府或國有企業專業性和效率不高的問題。當然，如果國有企業效率高，不一定要用PPP，如果政府有錢也不一定要用PPP，核心標準就是物有所值（Value for Money，VFM）。三是政府必須規制和監管，因為提供公共產品（含服務，下同）的終極責任是政府的，PPP項目出了問題，公眾不會找企業，也不會找咨詢機構，而是找政府。四是應該讓PPP項目的所有相關方都滿意，即實現互利共贏，否則PPP很難做到可持續。

重視績效評價

目前，我國大量PPP項目陸續進入運營期，PPP項目績效評價是重要工作之一。

王守清強調，PPP項目績效評價，對政府而言，重點不是考核項目公司及其人員的工作表現（當然，這些對企業也很重要），而是考核項目公司基于其運營/管理的設施所提供的產品是否滿足PPP合同中規定的質量、數量和服務水平等的程度，終極結果是滿足用戶需求的程度。從理論和實踐發展趨勢看，PPP項目績效評價不僅要考慮財務指標，也要考慮非財務指標（如技術指標）；不僅要基于產出（產品）評價，也要基于過程評價，只是不同模式、不同主體、不同類型項目、不同階段等的評價側重點不同。

從政府特別是從中立角度，PPP項目績效評價不是只評價建設期和運營期，還應特別重視項目的可研與實施方案、招投評標、談判簽約、融資等前期階段，因為前期的結果對項目的建設和運營會有重大影響，前期不重視，后期就很容易出問題，而且還很難解決。

借鑒國際經驗，并體現PPP項目是提供公共產品的本質特征，PPP項目績效評價應遵循包括經濟（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）和公平（Equity）的“4E”原則。經濟是指在不影響項目產品質量的前提下節約支出，用相對較低的價格獲得同樣的產品；效率是指是否能在投入一定的情況下獲得最大的產出或在產出一定時投入最少的資源；效能是指項目的實際結果是否達到項目目標的預期效果；公平則反映了PPP項目公平滿足公眾福利和提高社會效益的能力。

至于PPP項目績效評價的流程，所有行業都類似，都應依次采取如下步驟：①了解與該項目相關的法律法規政策和行業標準；②從傳統模式開始，了解當地同類項目的績效指標和監管方法；③了解同市、同省、全國同類PPP項目的績效指標和監管方法；④基于上述工作，在當地該PPP項目x的實施方案、招標文件與合同草案中制定該項目建設期和運營期的績效指標與監管方法，而且必須有行業主管官員參與，最好也有行業專家和學者參與，并經政府聯審聯評；⑤招標談判中確認這些績效指標與監管方法，列入合同或合同附件；⑥在實施過程中嚴格按合同和這些績效指標執行和監管（包括公眾參與），按效付費與獎懲；⑦一定周期后再談判完善這些指標與監管體系，特別是有爭議或公眾有投訴時；⑧談判不能解決爭議時，啟動合同約定的合法合規的爭議解決機制；⑨及時總結績效評價經驗，供該項目后期應用和本地、其他地方同類與不同類PPP項目參考。

穩步推進基礎設施REITs

2021年5月31日，首批9只試點基礎設施公募不動產投資信托基金（Real Estate Investment Trusts，REITs）成功發售，“吸金”超1178億元，遠超314億元的募集上限總規模，受到投資者廣泛追捧。

王守清介紹，我國開展基礎設施REITs試點，是貫徹落實黨中央、國務院關于防風險、去杠桿、穩投資、補短板決策部署的有效政策工具，是投融資機制的重大創新，有助于盤活存量資產，調動各類機構投資者和散戶投資者的積極性，促進經濟發展；更有利于投資者回收資金特別是資本金，以投資新項目，實現循環投資，滾動發展；當然，也建立了不同目的投資者的一種進入和退出機制，構建了二級金融市場。下一步，為了推動基礎設施REITs長期健康發展，我們可以參考以下建議。

（1）國家應通過監管手段引導回收資金的合理使用范圍。由于缺乏資本市場力量的調節，企業回收資金的用途目前難以約束。我國政府可通過制定相關法規政策規范REITs回收資金的使用去向和比率。

（2）出臺稅收支持政策。我國現有稅收環境在一定程度上是REITs發展的一個制約因素，因為REITs過程中涉及交易，可能會造成額外的稅費成本，甚至二次納稅。國外發展較為成熟的REITs市場均設計了針對REITs的稅收優惠方案，這為我國實踐提供了一定參考。

（3）不應過度強調使用者付費。企業選擇項目時，除合規性外，更應考慮的是項目現金流及風險情況，而不應該以付費來源（使用者付費或政府付費或可行性缺口補助）作為能否發行REITs的硬性標準。如果過度強調使用者付費，那么國內占所有PPP項目70%～80%份額的政府付費或可行性缺口補助PPP項目將失去了發行REITs可能。因此，從這次試點之后的長遠考慮，REITs政策中要留有放寬“使用者付費”內涵的接口，如從目前的直接個人使用者付費和“穿透看實質”的間接使用者付費，逐步擴展到與政府脫鉤了的企業付費，最后再擴展到符合財政資金使用規定的未與政府脫鉤的國企甚至是政府付費。

（4）繼續大力推動科技創新及數字化不動產行業REITs的發展。通過國外發展較為成熟的REITs行業收入增長速度來看，排名靠前的行業都屬于科技創新及數字化行業，已經積累了大量的成功經驗。我國在REITs試點積累經驗的同時，也應結合具體行業特點進一步出臺細分行業政策，推動REITs在我國金融體系供給側改革中發揮更大作用。

前景可期

2021年3月公布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》強調，要“規范有序推進政府和社會資本合作（PPP）”。王守清判斷，在未來的5～10年乃至更長的時期內，PPP仍然會是我國基礎設施和公用事業的重要模式之一，以下三組數特別值得關注。

（1）20%～30%。參照PPP模式發展更為成熟的發達國家的經驗，PPP只是所有公共項目交付模式中的一種選擇，占比僅5%～20%。考慮到我國的實際國情，PPP占比在20%～30%之間比較合理。

（2）50%。工程企業必須轉型升級，這是國際趨勢。工程企業，特別是大型工程企業，只有一條路，就是向上游和向下游走，即全產業鏈集成，因為政府把越來越多的事情交給企業去干。按照國際經驗，國際大型知名工程企業一般50%的業務是傳統模式，另外50%就是新興業務，而新興業務中有一小半左右是PPP項目。

（3）10～30年。在未來10～30年，依托“一帶一路”倡議“走出去”是我國PPP的發展方向。一方面，到那時，我國的基礎設施建設已經接近飽和，即使在許多三四線城市，新建基礎設施的需求也不再那么大，雖然還會有一些移交—運營—移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）、改造—運營—移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）項目，但新建PPP項目在數量和規模上都會大不如前，迫使企業尋找新的發展方向；另一方面，“一帶一路”沿線的發展中國家，正處于快速城鎮化、經濟高速增長階段，對基礎設施的需求巨大，而其政府缺資金，其國內企業大多缺乏專業的建設、運營技術與管理能力，這給我國企業“走出去”提供了廣闊的空間，但同時伴隨巨大風險。因此，我國企業應先在國內練好本領，再適應國際規則謹慎地“走出去”投資PPP項目。

知行合一

從1996年起，王守清幾十年如一日，一直專注于PPP的教研與推廣。他堅持從實踐中來，到實踐中去，把論文寫在祖國大地上，真正做到知行合一。

從實踐中來

王守清感嘆，當今世界，建設項目最活躍、最密集的地方在中國，中國的建設項目實踐令世人刮目相看，也給理論研究提供了強大動力和肥沃土壤。

作為國際頂級期刊PPP論文的主要貢獻者之一，王守清已發表了400多篇論著，連續6年（2014—2019年）入圍愛思唯爾（Elsevier）中國高被引學者榜單。同時，他擔任中國高校PPP論壇（72所大學）學術委員會主任、中國項目管理領域工程碩士教育協作組（161所大學）組長（2004—2018年），獲聘國際項目管理領域最權威的2本學術期刊International Journal of Project Management（《國際項目管理期刊》）和Project Management Journal（《項目管理期刊》）的編委/顧問。此外，他還榮獲國際項目管理協會（IPMA）2021年“研究終身成就獎”，從而成為獲得此獎的首位華人學者。

值得一提的是，繼2017年5月出版爆款暢銷書《政企合作（PPP）：王守清核心觀點》之后，王守清于2021年5月又出版了《政企合作（PPP）：王守清核心觀點（2017—2020）》。如果說前者覆蓋他1996—2016年有關國內外PPP的理論和實踐，更符合國際慣例；后者則是在我國近年大規模實踐PPP后，他在2017—2020年的深刻思考，更結合中國實際。不少讀者反映，自己實際工作中遇到的幾乎所有問題都能在這兩套書中找到答案。

到實踐中去

“紙上得來終覺淺，絕知此事要躬行。”王守清一直認為，PPP理論不是書齋里的理論，是要指導實踐、解決實際問題的。理論只有與實際緊密聯系，回答時代課題，才能發揮對實踐的指導作用，實現其自身的價值和意義，展示其活力和生命力。

王守清曾做過建設監理，也做過央企對外PPP項目談判顧問；做過數千場關于PPP的講座，聽眾涵蓋全國大多數PPP從業者；給很多大企業做過PPP內訓，還參與了不少PPP項目的策劃、研討、評審和爭議解決。可以說，他與PPP各相關方都有非常深入的交流，實務信息非常全面且緊跟實務熱點。

曾國藩有言：“天下事，在局外吶喊議論總是無益，必須躬身入局，挺膺負責，乃有成事之可冀！”作為《基礎設施和公用事業特許經營法（征求意見稿）》兩位領銜專家之一，王守清參與了該法規和很多其他PPP政策的研討，為PPP頂層設計嘔心瀝血。

“雄關漫道真如鐵，而今邁步從頭越。”展望未來，王守清將繼續把初心融入血脈、把使命扛在肩頭，著力深耕PPP事業，為寫好中華民族偉大復興這篇大文章貢獻自己的力量。