基層數(shù)字治理的“智治”邏輯

傅榮校

數(shù)字中國(guó)戰(zhàn)略下的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)領(lǐng)域的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，數(shù)字政府與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的建設(shè)與發(fā)展，近年來(lái)已經(jīng)取得了令人矚目的成就，相比較而言，數(shù)字社會(huì)建設(shè)，尤其是基層社會(huì)治理，尚需大力推進(jìn)。今年4月28日，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），其中明確提出“加強(qiáng)基層智慧治理能力建設(shè)”，體現(xiàn)了基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的根本要求，同時(shí)也是中國(guó)特色基層治理制度“智治”展現(xiàn)的必然邏輯。

基層數(shù)字治理是一種強(qiáng)基邏輯

基層社會(huì)是我國(guó)社會(huì)的微觀世界，這個(gè)微觀世界中，有國(guó)家權(quán)力的末端執(zhí)行，有社會(huì)自組織機(jī)制的自我調(diào)節(jié)、法治規(guī)則與道德教化要求并存的社會(huì)秩序，更有多元化價(jià)值和利益訴求的密集匯總，其治理需要以維系社會(huì)秩序?yàn)楹诵模邳h委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的整個(gè)社會(huì)治理框架中，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定。

基層治理體系是國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)層，黨和國(guó)家的方針政策惠及于民，以及國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化工作的許多方面，都需要通過(guò)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)來(lái)落實(shí)和推進(jìn)。基層治理體系決定了黨和國(guó)家的方針政策是否能夠貫徹執(zhí)行到位，決定了基層群眾的切身利益能否得到落實(shí)。因而，黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視基層治理，多次強(qiáng)調(diào)，基層強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)，基層安則天下安，要堅(jiān)持以基層社會(huì)的人民群眾為中心，著力解決人民群眾的擔(dān)心事、操心事、煩心事、揪心事，不斷提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感，構(gòu)成一個(gè)中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)層。

我國(guó)基層治理基本制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)，就是加強(qiáng)黨對(duì)基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治理有機(jī)統(tǒng)一的基層治理體制機(jī)制，提升基層治理能力，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)行能力、議事協(xié)商能力、應(yīng)急管理能力、平安建設(shè)能力和為民服務(wù)能力，加強(qiáng)村（社區(qū)）組織動(dòng)員和綜合服務(wù)、兜底服務(wù)能力建設(shè)，提高基層治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。

當(dāng)前，通過(guò)我國(guó)各地的基層治理探索實(shí)踐，已建立起自治、法治、德治相結(jié)合多維構(gòu)成的基層治理體系，并不斷探索固基、強(qiáng)基的數(shù)字治理能力，已經(jīng)形成我國(guó)基層治理體系與基層治理能力現(xiàn)代化推進(jìn)的內(nèi)在邏輯。本質(zhì)上，數(shù)字技術(shù)的本質(zhì)內(nèi)核與基層治理的核心理念，有著強(qiáng)烈的契合性，“技術(shù)的現(xiàn)代理性追求與以善治為靶向的治理核心目標(biāo)具有同質(zhì)性”，“社會(huì)治理的多中心理念與技術(shù)嵌入具有相互促進(jìn)性”，“技術(shù)與治理作為人類的社會(huì)實(shí)踐具有互構(gòu)性”，嵌合而成新的基層數(shù)字治理的復(fù)合型概念，并基于基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化邏輯推進(jìn)，也是我國(guó)社會(huì)治理的強(qiáng)基必然。

基層數(shù)字治理需要體現(xiàn)善治邏輯

發(fā)端于上世紀(jì)90年代的數(shù)字治理，有三層變革意義：一是數(shù)字技術(shù)在治理領(lǐng)域的工具應(yīng)用和方法創(chuàng)新，有著工具理性意義;二是涉及到組織結(jié)構(gòu)與機(jī)制流程變革的改革意義;三是治理制度重塑意義。

盡管數(shù)字化對(duì)于社會(huì)治理有著極強(qiáng)的楔入性，但從省力法則上看，往往是數(shù)字技術(shù)和數(shù)字賦能作為治理工具表現(xiàn)得最為明顯，而且從政策安排與實(shí)踐推進(jìn)層面上看，也是最為經(jīng)濟(jì)有效的。然而，在復(fù)雜的基層治理中，工具理性的過(guò)度擴(kuò)展，往往會(huì)弱化價(jià)值理性，而且從國(guó)家權(quán)力的末端運(yùn)用上，也容易依賴數(shù)字技術(shù)，而對(duì)于組織機(jī)制與制度重塑上有行動(dòng)惰性，在日趨技術(shù)化的數(shù)字治理思維下，人們對(duì)于基層治理困境的判斷會(huì)傾向于是信息技術(shù)發(fā)展不足、應(yīng)用不夠的問(wèn)題而非制度性問(wèn)題。因而，數(shù)字治理必須有著“善治”的價(jià)值導(dǎo)向。

“善治”概念在治理理論中有著多種解釋，但在基層社會(huì)治理層面上，善治的特征是很明顯的，即政府與社會(huì)成員對(duì)基層公共生活的合作管理，充分體現(xiàn)社會(huì)協(xié)同與公眾參與的內(nèi)涵，用俞可平教授的話來(lái)說(shuō)，“善治就是政府官員和平民百姓對(duì)治理狀況都感覺(jué)很好。不僅政府的管理要好，政府不在場(chǎng)時(shí)，社會(huì)的治理狀況也很好”。

因而，善治的核心，就是基于國(guó)家與社會(huì)的主體屬性，處理好國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，換句話說(shuō)，就是處理好國(guó)家權(quán)力運(yùn)行機(jī)制與社會(huì)自組織機(jī)制的關(guān)系。當(dāng)前我國(guó)的自治、法治、德治的基層治理體系，自治是一種典型的社會(huì)自組織機(jī)制，法治手段是一個(gè)底線保障，德治是對(duì)于法治結(jié)果的升維，三者合成的基層治理體系都需要社會(huì)主體的培育。國(guó)家與社會(huì)組織關(guān)系的處理、公眾社會(huì)事務(wù)性的廣泛參與路徑設(shè)計(jì)等問(wèn)題，這些都是基層數(shù)字治理完善的必要條件。

當(dāng)前，我國(guó)基層治理上多數(shù)地區(qū)面臨結(jié)構(gòu)性和功能性雙重困境。就結(jié)構(gòu)性上而言，盡管基層仍然保留全社會(huì)動(dòng)員自上而下的結(jié)構(gòu)形態(tài)，但由于社會(huì)流動(dòng)快、熟人社會(huì)的人口結(jié)構(gòu)向陌生人社會(huì)的人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，同時(shí)公眾利益訴求多元、個(gè)體維權(quán)意識(shí)覺(jué)醒、社會(huì)事務(wù)參與意愿強(qiáng)烈，導(dǎo)致了基層社會(huì)向心力弱化、事務(wù)處理復(fù)雜性增加。另外，基層治理組織弱化、虛化，職責(zé)同構(gòu)的體制使基層治理資源難以整合。結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題，必然導(dǎo)致功能性困境，包括治理體制不順、協(xié)同治理能力薄弱、指揮反應(yīng)不靈、群眾服務(wù)需求得不到及時(shí)滿足、社會(huì)組織協(xié)同和居民參與不夠等問(wèn)題。

因而，解決結(jié)構(gòu)性與功能性問(wèn)題，就必然要著重考慮基層數(shù)字治理的組織結(jié)構(gòu)與機(jī)制流程變革的改革意義和治理制度重塑意義，特別需要解決兩大方面問(wèn)題：一是社會(huì)協(xié)同問(wèn)題，二是公眾參與問(wèn)題。

社會(huì)協(xié)同問(wèn)題，關(guān)鍵是解決國(guó)家與社會(huì)組織的關(guān)系。基于中國(guó)的特殊國(guó)情以及合作治理的潮流，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展要在分立的基礎(chǔ)上盡快實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)組織的合作，走一條混合型法團(tuán)主義的獨(dú)特發(fā)展道路，一方面使得社會(huì)組織不會(huì)挑戰(zhàn)基層的國(guó)家權(quán)力，另一方面防止出現(xiàn)依附型人格的社會(huì)組織。為此，需要相應(yīng)的政策扶持，為基層社會(huì)組織的形成與發(fā)展創(chuàng)造條件，并使得其中一些優(yōu)秀者成為樞紐型社會(huì)組織，通過(guò)黨組織作用，成為承接政府轉(zhuǎn)移職能的主要對(duì)象，解決“政府干、群眾看”的問(wèn)題。