拜登“新政”牽動國際軍控形勢變化

樊吉社

在當(dāng)前所有軍控議題中，美國都是至關(guān)重要的“利益攸關(guān)方”。由于兩黨理念不同，每當(dāng)新總統(tǒng)就任，美國的軍控政策均會出現(xiàn)幅度可觀的調(diào)整，進(jìn)而牽動國際軍控形勢變化。拜登執(zhí)政不足半年，美軍控政策已呈現(xiàn)出迥異于特朗普時期的變化。

特朗普執(zhí)政期間，美軍控政策可用“退”字概括。盡管伊朗并沒有違背核協(xié)議，但特朗普政府以協(xié)議對美不利為由選擇退出。美蘇冷戰(zhàn)期間簽署的限制兩國中程和中短程導(dǎo)彈發(fā)展的《中導(dǎo)條約》在存續(xù)30余年后，被特朗普政府廢止。旨在提升軍事透明度、降低沖突風(fēng)險的《開放天空條約》也遭放棄。特朗普執(zhí)政末期，《新削減戰(zhàn)略武器條約》臨近到期，按照約定美俄可延長五年，但特朗普政府試圖推動多邊而非延續(xù)雙邊核裁軍，導(dǎo)致續(xù)約磋商遲遲難以取得進(jìn)展。此外，特朗普在朝核問題上也采取了迥然不同的政策，從初期幾近走向軍事沖突到新加坡、河內(nèi)、板門店三次峰會，翻天覆地的政策變化居然可以“無縫銜接”。

拜登執(zhí)政后，美軍控政策可用“進(jìn)”字概括，一切相關(guān)事項(xiàng)幾乎都是對特朗普政府的“逆操作”。就職六天后，拜登與普京通電話，商定《新削減戰(zhàn)略武器條約》續(xù)約事宜，雙方很快完成國內(nèi)法律程序，美俄之間僅存的軍控條約得以延長。6月16日，拜登訪歐期間與普京在日內(nèi)瓦會面，商定近期啟動戰(zhàn)略穩(wěn)定對話，為未來探討軍控和降低風(fēng)險奠定基礎(chǔ)。美俄首腦還重申了“核戰(zhàn)爭打不贏、也不能打”這一原則。

在伊朗核問題上，拜登政府表達(dá)了回歸協(xié)議的意愿，相關(guān)各方圍繞重返協(xié)議開始了多輪談判。伊朗核協(xié)議是伊朗、歐洲三國和中、俄、美經(jīng)艱苦努力達(dá)成的，拜登當(dāng)時擔(dān)任副總統(tǒng)，全程參與了決策，曾經(jīng)參與伊核協(xié)議談判的部分關(guān)鍵人物也進(jìn)入拜登政府擔(dān)任要職，談判回歸協(xié)議似乎順理成章。然而，多個因素導(dǎo)致談判過程并不順利，而且充滿變數(shù)：一是國內(nèi)強(qiáng)硬派特別是國會議員的壓力。因拜登政府的國內(nèi)議程需要國會支持，在伊朗核問題上他必須照顧議員們的關(guān)切。二是特朗普政府退出伊朗核協(xié)議后，美不僅恢復(fù)了對伊涉核制裁，還追加了一部分與核問題并不直接相關(guān)的制裁，即使各方回歸協(xié)議，取消這些制裁也是困難的，這將對伊朗的談判策略產(chǎn)生影響。三是美希望與伊朗探討其導(dǎo)彈能力及中東地緣政治影響力等問題，伊方對此未必樂意。四是伊朗核能力已超越協(xié)議前的狀態(tài)，儲備了更多數(shù)量和更高豐度的濃縮鈾。近期伊朗舉行了總統(tǒng)選舉，被認(rèn)為屬于保守派的萊希勝出，增加了談判的不確定性。

朝核問題是拜登政府面臨的又一難題。朝核問題存續(xù)多年，美國和相關(guān)各方已經(jīng)嘗試過多種解決方案，包括拜登曾部分參與的奧巴馬政府“戰(zhàn)略耐心”政策，以及特朗普政府的“大交易”策略。而迄今為止，朝已進(jìn)行六次核試驗(yàn)和數(shù)十次各類導(dǎo)彈試驗(yàn)。拜登執(zhí)政后啟動并完成了朝核政策評估，美試圖在“戰(zhàn)略耐心”和“大交易”之間尋找新的平衡，雖然拜登政府展示出談判意愿，但朝方回應(yīng)并不積極。

拜登政府對美國軍控政策的調(diào)整牽動國際軍控形勢變化。一方面，拜登政府嘗試“維穩(wěn)”，在美俄關(guān)系于低谷徘徊之際倡議啟動戰(zhàn)略穩(wěn)定對話，意在維持美俄關(guān)系總體穩(wěn)定，確保“斗而不破”。但是，對于美俄能否在軍控領(lǐng)域“開疆拓土”不能抱有太高期待，兩國關(guān)系的基本狀態(tài)和導(dǎo)彈防御、中程導(dǎo)彈、先進(jìn)常規(guī)武器、新興技術(shù)挑戰(zhàn)等問題，都限制了美俄戰(zhàn)略對話的空間。另一方面，伊朗核、朝核問題已持續(xù)數(shù)年，各方立場相對清晰，拜登雖是華盛頓的“老面孔”，但在這兩個棘手問題上招數(shù)有限，目前的政策主要還是為了管控而非解決危機(jī)，本質(zhì)屬于“止損”和“維穩(wěn)”。拜登政府在多邊軍控問題上蕭規(guī)曹隨，任由《開放天空條約》被廢止，對因疫情推遲的第十次《不擴(kuò)散核武器條約》審議大會也不愿做過多投入。

美國軍控政策究竟走向何方，前述軍控議題能否出現(xiàn)真的轉(zhuǎn)機(jī)，仍需繼續(xù)觀察，等待美有關(guān)安全、防務(wù)戰(zhàn)略、導(dǎo)防能力建設(shè)和核態(tài)勢評估報告出臺。無論如何，冷戰(zhàn)結(jié)束迄今，軍控、裁軍和防擴(kuò)散議題高歌猛進(jìn)的時代已經(jīng)終結(jié)，拜登政府所做的一切至多只是為這些在美心目中已“過時”的軍控機(jī)制續(xù)命而已。

（摘自《世界知識》2021年第15期。作者為中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究院研究員、清華大學(xué)戰(zhàn)略與安全研究中心客座研究員）