個人債務集中清理司法探索與個人破產立法設想

沈芳君

摘要：近年來，對個人破產制度的建立越來越受到人們的關注。本文通過對浙江溫州、臺州、麗水以及廣東深圳等地對個人債務集中清理的實踐觀察，分析當前社會背景下在誠信、征信、財產登記制度等方面存在的問題，提出審慎前行，建立完善自然人信用制度、個人財產登記制度、專業管理機構等機制，積極穩妥地建立符合中國歷史文化特色、結合現實問題解決的個人破產制度。

關鍵詞：個人債務集中清理個人破產制度

一、個人債務清理探索和實踐的背景

我國2007年破產法出臺時并未設立個人破產制度。當時語境下，對企業破產立法尚有許多不同認識，更不用說躍進到“個人破產制度”的設立了，因此當時專家提出的相關債務人的“免債”立法意見也自然難以得到響應。確實，當時我國還沒有形成個人財產登記和個人征信制度，各家銀行自成體系，銀行系統尚未聯網，監控和查詢存在體制和技術上難以逾越的障礙。現行企業破產法自2007年6月1日施行至今14年來，一方面積極努力在法律框架內調整債權債務關系，讓資不抵債的債務人涅槃重生，另一方面，大量執行不能的“僵尸案件”，導致越來越多的實務部門和專家學者關注個人破產制度的建立。據最高人民法院統計，在進入執行程序的案件中，超過三分之一的案件屬于確無財產可供執行的“執行不能”案件，而這些“執行不能”案件的背后隱藏的是大量已經“資不抵債、不能清償個人債務”的自然人或個體，他們無法通過正常程序退出市場主體。

2019年7月，最高院、國家發改委、人行等單位聯合發文，就市場主體推出機制改革提出要求，專家呼聲中的自然人破產制度被列入視野。①

2019年2月，最高院公布的法院執行工作綱要中也看到了法院試水“個人破產”的規劃。②

2019年8月，國務院辦公廳發文要求研究建立個人破產制度，尤其是關注因企業破產相關自然人連帶責任問題③。同月，在中共中央、國務院《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》下發后，深圳市加快了個人破產地方立法進程，新中國首部關于個人破產制度的立法誕生④。

2020年5月，中共中央、國務院發文，明確要求健全破產制度，推動個人破產立法。⑤

浙江法院系統一直在破產審判實務方面走在全國前列，從省高院到基層法院，積極致力于推進個人破產機制的司法探索和實踐。早在2012年，筆者在浙江省德清縣人民法院作為審判長承辦的“直立汽配破產重整案”⑥，就積極探索將來源于公司的個人及家庭財產納入債務人財產，該案被列入浙江省首批“十大經典破產案列”。⑦2018年以來，浙江法院結合大量“執行不能”案件現狀，致力于“著眼探索建立個人破產制度試水”，先行建立了個人債務集中清理的相關工作機制，推動具有個人破產制度功能的個人債務集中清理工作。尤其以溫州、臺州及麗水市遂昌縣為代表，在個人債務集中清理案件辦理方面實現破冰。浙江法院個人破產制度的探索正由點到面，積極而穩妥有序地展開。

2020年3月，浙江省高級人民法院確定“關于深化破產審判及個人債務集中清理體制機制改革”為全省法院重點調研課題，溫州、臺州、麗水等地法院成立專題調研小組。5月，下發“關于深入開展個人債務集中清理及相關課題調研的通知”，明確課題參與法院的子課題調研主題及分工任務安排，要求各子課題單位充分關注個人破產制度的理論和各地實踐動態，并注意將這些理論研究成果吸納到課題調研及工作實踐中。

2020年12月3日，浙江省高級人民法院通過新聞發布會的形式發布了《浙江法院個人債務集中清理（類個人破產）工作指引（試行）》《浙江法院個人債務集中清理典型案例》和《浙江法院個人債務集中清理（類個人破產）工作報告》。截止2020年10月，全省法院個人債務集中清理案件達到150件，溫州、臺州、麗水等地法院為建立個人破產制度積累了必要的實踐經驗，為個人破產制度立法提供了浙江樣本。

二、浙江個人破產制度的司法實踐考察

一般來說，和企業破產制度一樣，域外個人破產制度也有個人破產清算和個人債務重整兩種類型。個人破產清算，也就是“自然人破產”，是指債務人財產資不抵債、不足以清償到期債務，且沒有足夠收入或融資能力而無法清償的，法院依法對債務人財產進行集中清償和分配，善意而失意的債務人剩余債務依法律程序得以免除，但債務人在一定時間內個人信用和市場活動受限。個人債務重整是指債務人財產不足以清償債務，且未來有收入或融資能力進行更多清償的，依法對債務人與債權人之間的債權債務進行調整并通過債權人會議達成還款計劃和免債計劃，債務人能夠重新回歸市場或退出“江湖”。浙江溫州、臺州和麗水地區分別就個人破產清算和個人債務重整進行了實踐探索，取得了一定成效。⑧

（一）個人債務清理的溫州實踐樣本

2019年以來，溫州市中級人民法院對個人債務清理制度——“個人破產實質功能相當程序”作出了積極的探索和實踐。

1.溫州實踐情況

自2018年以來，溫州市中級人民法院根據部署要求，從簡要設想到配套機制出臺，再從制度設計到實務運用的落地，取得了階段性進展。“黨委領導、府院聯動、法院主導”，是溫州市先行先試的重要特點和工作模式。

2019年8月以來，溫州市中級人民法院先后出臺三個實施辦法，形成府院聯席會議紀要⑨，明確制度機制和各相關部門要協助做好個人債務集中清理程序的有關事項。2019年，溫州市平陽縣人民法院審結債務人蔡某“個人破產”案，該案在全國屬首例。案件程序設計和實體處理基本符合個人破產實質功能、特征和價值取向。債務人蔡某系溫州某破產企業的股東，經審理認定其應對破產企業所欠金額為214萬余元的債務承擔連帶清償責任，由于其確無能力清償所負債務，蔡某214萬余元的債務按1.5%的比例一次性清償。案件推進程序中，由蔡某簽署《無不誠信行為承諾書》遞交法院，債權人會議表決認可并接受其債務清償方案。本案中，破產債務人實質上承擔的是一種對破產企業的相關債務，故其針對的是滿足特定條件的商自然人。在個人破產制度正式建立之前，類似這種個人債務清理的制度，實質上還是停留在一種當執行不能時的執行和解階段。

2.樣本評析

溫州法院系統的操作模式是現有執行制度和理論的深化和推進，再借鑒個人破產的原則和精神進行程序設計，最后以執行機制的推進達到個人破產的效果而形成實務模式。

首先，性質上的執行性是溫州法院試行的個人債務集中清理制度合法性的基礎。溫州模式的個人債務集中清理，是借助于現有一系列執行法律制度完成的。在個人債務集中清理制度的構建和實施過程中，必須要明確個人債務集中清理制度的執行性。一是法律性質和制度依據上的執行性。溫州模式的做法，在構建時嚴格遵守執行程序的制度安排，不得損害相關債權人的合法權益，否則存在濫用職權、枉法裁判的法律風險。在個人債務集中清理工作中作出的具體措施，必須嚴格把握其合法性，找到法理、法律依據。二是措施手段上的執行性。溫州模式的個人債務集中清理制度首先要求債務人需要在法院有執行案件，以借助執行程序開展工作。關于限制債務人的一系列制度設計，如行為限制令等，來源于執行制度的限制被執行人高消費措施。以執行中“和解長期履行”的方式結案，可以為將來恢復程序留有法律途徑等等。三是操作模式上的執行性。溫州模式下的個人債務集中清理案件在執行系統中立“執清”字號，在執行系統中流轉，并借助執行手段開展工作。在案件辦理上，根據債務人的情況不同，分為執行部門辦理、破產審判部門辦理，并推進執破深度融合，推動執行、破產法官組成聯合合議庭審理案件。

其次，功能上的破產性是溫州法院試行的個人債務集中清理制度的制度價值。在價值選擇上，執行制度僅是為保障生效判決的強制力和實現申請執行人的合法權益，而破產的內涵不僅包括對債權人利益的保護，也包括對債務人的救濟。在制度外觀上，個人債務集中清理制度借鑒和采用了諸多破產程序，尤其是個人破產程序中的特色內容，如自由財產制度、債務豁免制度、管理人制度、失權復權制度等等。

值得一提的是，公職管理人的探索是溫州市個人債務集中清理的另一個特點。2020年4月，市政府和市中院印發公職管理人會議紀要⑩（下稱《公職管理人紀要》），該紀要共15個條文，主要涉及公職管理人的管理、指定與更換、職責以及工作的保障機制等。同年5月19日，溫州市中級人民法院、溫州市司法局公開發布：溫州在全國率先探索運用司法行政機關，這不僅是對個人破產制度管理人選任的創新，更是政府介入推進破產制度的創新，這標志著溫州首次在全國建立公職管理人制度。這一制度的基本特征是“個人擔任，機構管理”。“個人擔任”是指負責個人債務集中清理事務的公職管理人是個人，首先是公職人員，其次是需要有法律背景的人。市中院和市司法局共同編制確定具體的公職管理人名冊。同時，作為配套，溫州市司法局專設了破產公職管理人工作處，作為司法行政機關公共法律服務部門，該部門將履行對公職管理人工作的監督、管理、協調等職責，特別是案件處理過程中跟進對債務人在個人債務清理、債務人信用修復前的行為監督，以及對債權人知情權、參與權、表決權的及時履行，確保個人債務清理與法院共同營造公開、公正、公平的法治環境。

最后，溫州法院試行的個人債務集中清理制度還有區別于破產、執行的特殊性。一是意思自治取代依法裁決。現有的執行、破產制度中，法院擁有依法裁決的權力，在破產程序中尤為顯著，如在法定條件下裁定批準通過分配方案、重整計劃草案等，但在個人債務集中清理制度中，要嚴格遵守意思自治的原則。二是表決機制上的特殊性。在破產程序中，債權人會議表決采取多數決，只需達到一定的比例即可認為債權人會議決議通過。但是在溫州地區的個人債務集中清理模式中，債權人會議的表決應當采取全票決的表決機制，這是個人債務集中清理制度合法性的核心，也是其局限性的重要緣由。

（二）個人債務清理的臺州實踐樣本

臺州市中院于2019年4月出臺《執行程序轉個人債務清理程序審理規程（暫行）》，這也是全國首個具備個人破產制度功能設計的執行程序轉個人債務清理程序審理機制的文件，該機制確立了兩種債務處理模式：即個人債務清理機制和個人債務整理機制。

1.臺州實踐情況

一是明確個人債務清理程序適用條件。明確了財產不足以清償全部債務或明顯缺乏清償能力的自然人、有字號的個體工商戶、個人獨資企業、合伙企業均可申請進行債務清理。

二是以解決執行難為切入點，創設執轉個人債務清理銜接程序。經過強制執行程序，仍無財產或財產不足清償債務的個人債務人，經對其債務債權審查核實，確認其善意而誠實地如實申報財產的，啟動對該債務人進行債務清理或債務整理程序;對于未進入執行程序的債務，符合規定的也可申請債務清理。

三是執行系統提供查控便利，根據案件審理需要決定是否實施或解除執行強制措施，包括“限高”“失信名單”和罰款拘留等強制措施，管理人的調查報告將作為法院判斷是否予以執行程序終結的依據。

四是擬定兩種債務清理方式，最大限度維護債權人利益。第一種為債務清理程序，第二種為債務整理程序，即有一定收入潛力但債務人財產不足以清償債務的，依程序對債權債務予以調整并達成還債計劃，并經債權人會議通過，債務人按照還債計劃執行。

五是規定“自由財產”范圍，保障債務人基本生存權利。為保障債務人基本生活，規定了“自由財產”范圍，準予債務人保留。

六是建立債務人宣誓和行為保全制度，對債務人不誠信行為加強民事制裁和刑事追究力度。裁定終結執行后，由法院作出行為保全令，規定債務人在債務清理結束后的4到6年期間，限制其實施相關行為，期間如債務人有收入所得，在扣除其基本生活費用后，剩余所得部分的60%應用于清償債權人，40%歸債務人。債務人誠信考驗期內無違反考驗期規定的，保全令期限屆滿后，債務人回歸正常的生活狀態。如有違反保全令，則恢復執行程序。另外，為了防止債務人借助債務清理程序逃避債務，規程規定對于債務形成有賭博揮霍消費原因、不如實申報財產、不能合理說明財產去向、不配合債務清理工作、未經報告擅自離開住所地、有轉移隱匿財產行為、提供虛假信息行為的，法院不受理債務人債務清理的申請。對于已經進入債務清理程序的債務人有以上行為的，法院裁定終結債務清理程序，恢復對債務人的強制執行措施。同時對債務人上述違規違法行為，加大民事制裁措施和刑事追究力度。債務清理結束后，法院編制債務人債務清理名冊向社會公開債務人債務清理信息，條件成熟時與相關征信系統信息互聯。

2.評析

臺州法院出臺的債務清理機制成效良好。截至2019年9月30日，臺州市兩級法院共受理個人債務清理案件達137件，其中債權人申請個人債務清理的案件108件，債務人申請僅僅31件，兩級法院共審結案件80件，涉案債務總額近9000萬元，共清償近400萬元。一并處理涉及的執行案件395件，涉及執行標的總額達9867.8萬元。由此可見，對于誠信而不幸的債務人而言，通過個人債務清理程序這個通道，助其與過去有了斷，擺脫困境、重新生活。而對無望而無奈的債權人而言，通過債務清理程序可以借助法院和管理人之力全面調查債務人財產及債權債務狀況，尤其是管理人對債務人財產的全面調查比在執行程序查找被執行人財產方面更有優勢，可以有效防止債務人轉移、隱匿財產，撤銷債務人對個別債權人進行單方面偏頗清償，從而有力地懲罰不誠信債務人，實現債權人公平受償。法院在辦理的案件中，對于有失信行為及不配合債務清理行為的，均終結清理程序，交回執行部門恢復強制執行措施，加大打擊逃避債務清償的力度。另外，也能起到警示教育債權人作用。該制度能為大量的“執行不能”案件提供一個制度性退出路徑，與強制執行程序配合形成一個“懲罰失信、寬容誠實”的債務處理模式，營造良好的營商環境。

（三）個人債務重整遂昌實踐樣本

2020年10月，麗水市中級人民院出臺《關于個人債務重整程序的實施意見（試行）》，推進個人債務重整。遂昌縣人民法院探索建立的個人債務重整樣式的基本特征是市場主導、管理人介入、法院外和解。

1.遂昌實踐情況

遂昌縣人民法院探索建立的個人債務重整樣式具有三個方面的顯著特征：一是市場主導，確立個人破產中的市場化協商機制。法院在案件中的角色定位是搭建平臺，能否進入個人債務重整程序，取決于債權人和第三方戰略投資者的自主意愿和自主選擇。二是引入戰略投資者。通過引入第三方戰略投資者的融資來充實資不抵債的債務人，取得債務人恢復履行能力、債權人在實現其利益最大化的“雙贏”。于此可以看出，個人債務重整與企業重整均采取引入第三方戰略投資者，但二者的融資目的明顯不同，企業重整引入第三方戰略投資是為了繼續經營，而個人債務重整引入的融資僅用于債務人償還債務。由于個人債務重整的融資用途僅僅是還債，因而融資風險小。此時，第三方戰略投資者的引入，不僅能夠拯救“渴望重生”的債務人，而且在其市場運作下還能夠最大程度盤活閑置在債務人手中的“僵尸資產”。三是打擊了逃廢債。遂昌法院通過一系列制度設計激勵債務人“盡最大努力償債”，杜絕“挖空心思逃債”的不良現象，有效地甄別出那些“誠實而不幸”的債務人，讓“老賴”沒有生存空間。

2.評析

自2020年4月以來一年間，遂昌縣人民法院共對27名債務人進入個人債務重整，共化解了65件執行案件和3件訴訟案件，免除27名債務人債務本息539.3萬元，平均清償率45.41%，其中本金清償率87.1%，64名債權人得以實現債權。遂昌縣人民法院成立了專門工作小組，并在遂昌法院執行案件終本庫中篩選案件進行首輪測試。該實踐效果表明，個人債務重整遂昌樣式能夠實現債權人、債務人、第三方戰略投資者以及相關利益共同體的整體共贏，而不僅僅是對債務人的解困和拯救，這是個人債務重整遂昌樣式能夠得到各方利益主體認可進而實現量產的根本原因。個人債務重整制度的探索和實踐表明，這項制度在拯救陷入債務困境的公司股東的同時，實現了企業破產制度與個人破產制度的有效銜接，破解了執行難，優化了營商環境和配置資源，而且建立容錯機制，修復債務人信用，有效保護了社會大眾的創新創業積極性，促進了市場健康運行。

三、個人債務清理實踐存在的問題和不足

浙江開展個人債務清理，既是對“個人破產”部分功能的探索，又回應了多年以來法律界和實務界的呼聲。但是個人債務清理實踐中還有一些問題需要足夠的重視和理性的分析，從而為推進個人破產制度消除障礙。

（一）債務人誠信問題突出，債權人難以信賴

債務人或多或少存在失信問題，甚至存在逃避債務清償的行為，導致債權人對個人債務集中清理案件中債務人的誠信情況不能信任，尤其在債務清理方案通過后，對債務人后續的監督機制和措施能否及時、到位、有效，債權人或社會公眾對此無法做到完全放心。另外，在個人債務重整層面，由于地方金融機構的制度限制，現階段的個人債務重整只能由無金融債務的債務人向法院申請。然而，此類債務人大多是信用較差而導致的無法通過正常渠道向銀行融資的低收入人群，其中還有部分人是因為有嚴重透支消費及賭博等惡習而向社會人士借貸最終導致被法院執行，其主觀上缺少努力歸還債務的能動性和積極性，企圖通過個人債務重整程序去逃廢債務。這些都在很大程度上影響了工作效果。而且，目前對于清理程序中出現或發現的逃廢債行為，法律規制主要是“拒不執行判決、裁定罪”，但是該罪名的法定刑較低，對債務人的威懾作用有限。

（二）社會接受度普遍較低，債權人疑慮重重，信任度不高

對于個案來說，清理機制并不能帶來直接的利益，導致債權人不愿意配合債務清理。同時，債權人尤其是銀行業金融機構債權人，對個人債務集中清理乃至個人破產制度仍較為抵觸。以臺州地區的統計數據為例，申請個人債務清理后恢復執行程序的案件高達56件，占已審結案件數77%，其中大部分是債務人不配合管理人清算工作，導致無法正常進行債務清理。

（三）社會征信體制不健全，個人信用制度不完善

我國目前的征信機構，最權威的官方的是于2006年3月設立的中國人民銀行征信中心，代表國家專門負責企業和個人征信系統的建設、運行和維護;另外非官方的 ALIPAY 支付寶、騰訊征信、上海資信 CIS、前海征信、鵬元征信等機構。近年來，我國特別重視誠信體系建設，2019年建立了全球規模最大的征信系統，采集了10億多自然人的信息，個人信用報告日查詢量突飛猛進?，初步建立起了企業和個人的征信系統。但是，我國的個人信用制度還處于初步發展的階段，存在很多的不足之處，有待完善，如個人信用觀念淡薄、個人信用資料不真實、個人信用評估體系不專業以及缺乏法律、法規及配套政策的保障等問題。

（四）破產事務管理制度不夠健全，政府破產事務管理部門有待探索建立

現在破產制度立法中沒有設立政府破產管理部門，破產案件推進往往舉步維艱。不論是企業破產案件還是個人債務清理，法院、管理人按照各自職能推進破產程序，但是大量的調查、溝通和協調需要黨委政府牽頭才能有效推進，如溫州在個人債務集中清理試點過程中，充分發揮府院聯動機制的效能，與黨政機關密切聯動、形成合力，整個試點工作在黨委領導、人大監督和府院持續聯動下運行。這一機制可謂是溫州破產審判工作的一個重要保障。事實上，每一個成功的破產案例，都離不開黨委政府的統攬作用。因此，探索建立破產事務管理部門顯得尤為重要。

四、推進個人破產制度立法的幾點構想

浙江法院的相關試點和實踐探索工作起到了星星之火的作用。目前，全國各地陸續試水“個人破產”，現有的司法實踐取得了一定成效，也積累了一定經驗，但是，個人破產制度作為一項重要的法律制度改革，關聯政治、經濟、社會、文化各個層面，破冰后仍有相當長的探索完善之路，還需要相關配套制度的建立健全，這一推進過程不宜操之過急，宜審慎前行，正如中國人民大學徐陽光教授所言：“我國破產法治建設確實迫切需要推進國家層面的個人破產立法，但個人破產制度的建設必須與當前現實條件匹配，有賴于同步推進相應的文化環境和配套制度。”?。

為此，筆者就我國個人破產制度立法提出以下幾點構想和建議。

（一）個人破產制度應遵循的基本原則

1.自愿原則。遵循意思自治，即是否申請個人破產、是否同意通過個人破產的債權人會議等方面遵循自愿原則。“自愿破產”在美國破產制度中較為成熟，債務人提交“破產申請”、繳納申請費、作出所提交信息（大量清單、名冊和表格）是真實準確的承諾?。溫州個人債務清理實踐中的自愿原則主要體現在兩個方面：其一是依申請。在溫州個人債務集中清理制度中體現為被執行人申請且申請執行人同意。一方面，考慮到申請執行人沒有申請債務清理的動力，并且個人債務集中清理參照個人破產制度，實際上是對被執行人的一種救濟制度，是被執行人在強制執行制度下實現重生和獲得東山再起的機會;另一方面，由于個人債務集中清理往往意味著對債務人更嚴苛的誠信要求，甚至需要主動申報相關家屬的經濟狀況，對債務人而言是負擔的加重。因此，在程序的啟動上，應由債務人提出申請更為適宜。其二為全體表決。對于個人債務集中清理程序中涉及到的重大事項均由債權人會議全體表決通過，而不采用多數決制度，這體現了當事人的高度自治，是對當事人權利的高度尊重。

2.誠實信用原則。誠信原則是民商事活動的“帝王原則”，誠信也是獲得免債和申請復權的前提。個人破產制度的本質在于保護誠實的、善意負債的債務人，合理的個人破產制度在給予善良、誠實的債務人“再生”機會，其目的是為“誠實而不幸”的被執行人提供救濟，因此，誠信原則由個人債務集中清理制度的破產屬性而決定。誠信原則解決的問題主要是，在給予被執行人救濟的同時，也要保護債權人利益，避免被執行人利用個人債務集中清理程序進行逃廢債。無論是企業破產還是個人破產，最重要的就是要有一個誠信且高度配合的債務人。唯有堅持誠信原則，才能達到平衡債權人與債務人之間的利益，在保障債權人債權的同時又合理救濟債務人。兩種債務人惡意負債的情形需要特別關注：一是在破產前一段時間惡意購置資產;二是在破產前一段時間惡意串通大量負債而后申請破產、通過破產程序來免除其個人債務。深圳首例不予受理個人破產申請案中的債務人就有屬于后者的可能性。立法一般將此種情形認定為債務人的惡意、不誠信行為，可能導致破產程序終結后債務人無法獲得免責的懲罰。溫州個人債務清理實踐表明，誠信原則主要體現在三個方面：其一是事前誠信。債務人應當進行全面如實地財產申報，并作出相應的承諾。其二是事中誠信。一旦出現或者發現被執行人的惡意、不誠信行為，立即終止個債清理程序，或者駁回申請，這是對個人債務集中清理終止程序的制度設計之一，同時充分尊重債權人的參與權、表決權，如果個人債務集中清理方案經過兩次債權人會議表決未通過，也應當終止個債清理程序，以避免司法不公。其三是事后誠信。個人債務集中清理方案履行完畢之后，仍應當承受一定年限的信用限制，包括行為限制和資格限制，以體現其對之前所做承諾的誠意和債權人對其債務免除的對價。

3.審慎從嚴原則。所謂審慎從嚴原則，就是要在立法、司法中建立嚴格的個人破產門檻設計。一開始就設置好嚴格的申請條件，才能斷了一些人有機可乘的念想，促進社會誠信和公平公正，真正讓我國的個人破產制度成為那些“善意而不幸的失信人”之救濟通道。這就要嚴格按照個人破產制度規定辦事，嚴格審查是否符合個人破產的必要條件，通過規范程序的制度設立來落實規范債務債權審查原則，特別是對債務人負債原因經過調查，確系誠信而經營失敗的，或經法院強制執行措施后，財產不足或無財產清償全部債務等情況時，可適用個人債務清理程序。而對于存在因吸毒、賭博、揮霍消費甚至欺詐等不誠信行為的“老賴”，將杜絕其逃債規避責任。深圳首例不予受理個人破產申請案是具有典型特征的堅持了審慎從嚴原則。?為了規范個人破產程序，防止債務人利用個人破產制度達到非法目的，《深圳破產條例》第2條規定了嚴格的破產情形、啟動個人破產程序的必要條件和不予受理的列舉。深圳中院對該申請不予受理的裁定，嚴格把握了《深圳破產條例》對啟動破產程序的要求，有助于保障個人破產立法試點的成效和公信力，這對于社會對個人破產制度的認識和我國個人破產制度的構建，都具有特別重要的示范意義。?

4.公開透明原則。正如不動產制度有個“公示公信原則”，個人破產制度也需要建立“公示公信原則”，也就是不論是破產的受理程序，還是管理人選任程序以及個人破產裁定等方面都需要公開透明，還有債務人的誠信狀況、免除債務、復權程序的公開等等。同時，要確保賦予債權人一定的程序參與權，如知情權、異議權等，保證信息的暢通和透明，促進程序的及時回應。為了提升個人債務集中清理程序的公開透明，應賦予債權人四項基本權利。第一，知情權。從程序啟動、進行到終止的整個程序，從債務人財產、債務到清償方案的全部信息，從債務人、債權人、管理人到人民法院的全部措施和行為，均向債權人公開，債權人享有充分的知情權，一旦發現有任何虛假，債權人可以立即要求終止個債清理程序。第二，質詢權。債權人不僅享有對債務人的質詢權，而且可以根據要求向債務人的配偶及其他直系親屬進行質詢，以了解債務人的財產狀況、債務狀況及清償能力等。第三，表決權。債權人享有對個債清理程序中的重大事項的表決權，并且表決意見以全體決為基本原則，以多數決為例外。第四，監督權。債權人對整個過程有監督的權利，并且在個人債務集中清理方案履行完畢之后，還享有對債務人信用限制的監督權，對債務人在提交清理方案之前是否有未申報的重大財產，或者存在欺詐、惡意減少債務人財產或者有其他逃廢債行為的監督權。唯其如此，才能讓個人破產制度真正成為有公信力的制度，才能是誠實而經營失敗人的良心救濟程序，也才能讓債權人寬容失敗、及時止損。

（二）推進個人破產制度立法的幾點構想

1.建立完善自然人信用制度。個人信用制度是對個人信用的記錄、更新、查詢等的一種綜合管理。主要通過征信機構實現征信的一系列數據記錄及變化等實現對個人信用的收集和管理。個人破產制度針對的是誠信而不幸的債務人，相對完善的個人信用制度是個人破產制度的基礎。假如不具備完善的信用制度，我們就無法識別債務人的信用情況，就無法判斷其是否是適格的破產債務人。在美國通過信用咨詢和預算分析的方式，對債務人進行誠信度考察，如果誠信達標，才會進入個人破產程序。我國現階段征信制度還不成熟，還存在征信機構尚不夠發達、信息壁壘未能打破、個人信用修復滯后等問題，相對于個人破產制度建立所需要的統一征信體制還有很大的差距，更缺少具有權威性的國家管理機構來統一管理、共享和公開。由于缺乏這方面的社會基礎，所以完善個人征信體系是我國建立該項制度的必要基礎，探索和建立對失信被執行人具有足夠威懾力的信用評價和信用懲戒機制是當務之急。應建立個人信用登記制度、評估制度、風險預警、風險管理、風險轉嫁、信用恢復等完整的個人信用制度。

2.完善個人財產登記制度。根據我國的國情，應逐步建立個人財產登記制度。現階段，公務員的財產申報登記日臻完善，但是商自然人、普通公民的財產登記僅僅是不動產登記可以在本地區查詢，其他財產登記未形成有效的制度，而個人破產的發展方向是傾向于對債務人的豁免，給滿足特定條件的債務人以新的機會，所以當債務人一直按照規范性要求完成個人財產登記時，才能成為全民的一種信賴和公信力。而目前正是對財產登記制度的不規范、不完整，且相應的懲罰措施也未完善，從而使得一些“不誠信的失信人”存有僥幸之心，“老賴”尚有生存空間。

3.規范嚴格的免責和信用限制制度。防范個人破產程序濫用是一個自始至終需要關注的問題，立法設計上要嚴格個人免債程序。對于善意誠信的、主動誠實申報又竭盡全力還債的債務人，應當探索相對合理的債務免除制度。很多國家的破產制度設計上都有嚴格而規范的法律，包括規定一些不能免責的債務類型（如稅收等）。有的國家明確規定以償還部分債務作為免責的條件，有的則是對債務人在破產程序終結后的一段時間內（通常持續4-6年的“考察期）的經濟生活進行限制，這段期限內，債務人的行為和身份資格仍受相關規定的限制。對債務人惡意的、不誠信行為則加強民事制裁和刑事追究力度。美國早期破產法采取的是明顯有利于債務人的無條件債務免除的做法。然而社會實踐證明，這種無條件免除債務的做法并不利于經濟秩序的穩定和社會公平公正。歐洲國家存在當然免責、許可免責和不免責三種類型。英國規定在破產程序終結以后債務人獲得當然免責?，德國規定破產個人獲得免除其無法清償的剩余債務需要法院宣告?。同時，還應建立免責的執行及撤銷制度，尤其免責的撤銷有利于威懾債務人，如美國的免責撤銷第一項事由就是“免責是債務人通過欺詐獲得的”，免責的最后一項事由是“債務人在審計中的不合作行為——重大虛假陳述或未提供要求的財務記錄”。?

有鑒于此，我國建立個人破產制度的初期，應僅限于給“誠信而不幸”的債務人以重生機會，必須加強對債務人欺詐的審查和懲罰。《深圳個人破產條例》規定對申請人基于轉移財產、惡意逃避債務、損害他人信譽等不正當目的，或有虛假陳述、提供虛假證據等妨害破產程序行為的不得啟動程序。單獨或者共同對債務人持有50萬元以上到期債權的債權人可提債務人破產清算申請。免除債務須由誠實信用、主動配合、遵守規則的債務人自行申請，并征詢政府破產事務主管部門和債權人的意見;債務人免責考察期為3年，考察期滿，經破產人申請、管理人報告程序后，法院審理裁定免除剩余債務和解除行為限制。同時應賦予債權人對免責提出異議、對免責裁定提出上訴、提出變更或者撤銷更生計劃、撤銷免責裁定的申請等權利，保障債權人的程序參與和實體權利，形成透明、公開、公正和重視清償率的良好環境。?綜上所述，結合我國個人征信系統不完善等情況，我國應當借鑒域外做法，采取嚴格的許可免責、有限免責制度以及信用限制。即對申請破產的個人免除債務依照嚴格法定程序，當債務人符合一定條件或者滿足規定的償還債務期限后，其才有可能被免除剩下的債務。在啟動程序前，債務人還需要簽署誠信承諾書或宣誓。程序設計上需要債務人主動申請、管理人向法院報告，經過法院監督下的管理人審查、復議、債權人會議、公示公告、審批等程序，確定債務人滿足相關條件時，才能免除債務人剩下的債務。對于信用限制，以美國的實踐為例，破產記錄會跟隨個人長達7年之久，在此期限內，當信用機構查詢到相應記錄時，都會因此“前科”拒絕或限制與債務人的交易，時限到期后，再根據相應情況進行信用修復。這樣，在實體上、程序上建立相關的把關制度，防止不誠信之人濫用個人破產制度損害他人利益、破壞司法公信力和社會誠信體系，更是為誠實的債務人和債權人提供保護，從而使我國個人破產制度在初創之際保持公信力、生命力和可持續性。

4.嚴格規范的失權和復權制度。個人破產究其本質，對債務人來說是一種赦免、一種寬容，但對他人和社會則是無奈的、被動接受的并造成了實際損害的。沒有懲戒就沒有公平，要建立嚴格規范的失權和復權制度。應當對破產的債務人在法定期限內的特定權利和資格加以規范和限制，當債務得以清償或是償還期限已滿時其受到限制的權利和資格再恢復。香港地區的失權制度已經細化到對日常高消費行為的限制，對債務人的高消費限制就是使債務人抗拒執行、規避執行的空間越來越小，更使其物質生活與精神生活形成桎梏和壓力，也是對社會的一種警示，不能任其因破產免債而獲益。這種嚴格的民事懲戒制度，使得社會誠信得以張揚。失權制度的程序設計當以破產個人的破產程序終結后，對其相關權利和資格的限制開始實行，由法院頒布相關破產名單，并建立一個破產人員失權信息流通系統，在破產個人理應受到限制的領域實現名單共享，這種程序設計也稱當然主義。復權制度則應采取許可主義，債務人責任因債務償還或期限屆滿而解除，債務人可以向法院申請恢復其受限制的權利，再由法院審核并公布復權人員名單。在此，特別要審查債務人的誠信狀況，誠信是獲得免債和申請復權的前提。日本規定了當然復權和申請復權兩種情形。當然復權指符合法定事由無需其他程序，破產個人便可恢復原有權利，如“強制和議認可決定”的確定、破產人經破產宣告后無欺詐破產情況且經過了10年。申請復權指復權與否需要債務人申請并由法院作出決定。日本2005年修訂的《破產法》第256條第2款至第6款針對破產人申請許可復權的程序事項進行了規范，針對申請許可復權設置了公告、異議等制度?。規定破產人提交復權申請的，法院對此審查并公告，債權人可以向法院提出異議，法院作出的復權裁定生效后，應當同時向破產債權人送達書面的裁定書，債權人可以針對復權裁定提起上訴。復權效力并非可以絕對地持續下去，不誠信的債務人即便僥幸獲得復權，也無法“高枕無憂”，法院在事后應債權人等利害關系人的申請，查明破產債務人存在欺詐或犯罪行為的，應當撤銷自然人破產免責裁定，或者重整計劃或和解協議，復權效力自法院撤銷裁定之日起失效，這種審查和撤銷機制的立法設計，避免了復權被惡意申請。我國臺灣地區“破產法”第151條規定：“破產人經法院許可復權后，如發現有依第一百五十四條所規定應受處罰之行為者，法院于為刑之宣告時，應依職權撤銷復權之裁定。”21

5.探索創設政府破產事務管理部門。破產事務管理部門是擁有調查處理、信息公開、咨詢援助和監督管理職權的機構。根據《深圳個人破產條例》規定，對管理人的管理職責屬于破產事務管理部門，而不再屬于法院管理監督。除依法不公開的信息外，破產事務管理部門應當及時登記并公開破產申請、行為限制決定、財產申報、債權申報、分配方案、重整計劃、和解協議、免責考察等相關信息，供有關單位和個人依法查詢。22破產事務管理部門的其他職責中，一項值得關注的職權是能夠發揮其協調優勢獨立主持和解。這項機制意味著，在法院受理破產申請后至宣告破產前，經債務人申請，或者人民法院認為案件有和解可能的，經債權人、債務人雙方協商同意，人民法院可以委托人民調解委員會等相關機構組織和解，從而能夠有效地調整個人債權、債務，減少破產案件數量。

從境外可類比的制度設計情況來看，我國香港地區由破產管理署負責破產管理人工作，以個人破產為例，署長在法院作出破產令后擔任暫行受托人，破產管理署的工作人員參與完成相關工作，后續可以視情由署長擔任受托人，或者委任一名或多名受托人。美國設聯邦托管人，主要負責管理人的指定、監督等工作，英國1831年破產法首次倡導對破產管理的官方介入。23

另外，還要建立完善府院聯動機制。發揮政府強大協調優勢，通過立法，明確政府相關部門在個人債務集中清理中的公共服務和法定職能作用，如建立公職管理人、專項破產資金、財產信息查詢、信用聯合懲戒等。同時，要進一步完善欺詐破產懲戒制度。要完善追究個人欺詐破產的刑事立法，讓惡意逃債的“老賴”無處可躲。

總之，個人破產制度具有在司法介入后公開公正重新調整債權債務關系、賦予資不抵債的債務人經濟重生的機會之價值和功能。探索建立個人破產制度，進一步完善我國破產法律體系，建立合法合理的市場退出機制，是大勢所趨、立法所向。然而，建立個人破產制度是一個復雜的系統工程，需要人文理念的支撐和各方面制度機制的配套完善，建立完善具有我國特色的個人破產制度，必須立足中國的國情、社情、民意，從而積極穩妥地建立符合中國歷史文化傳統、解決中國發展的現實問題、為中國社會所接受的個人破產制度。

Abstract： In recent years， the establishment of the personal bankruptcy system has attracted more and more attention. This article through to Wenzhou， Taizhou， Lishui in Zhejiang province and Shenzhen in Guangdong province and other places of personal debt clean up the practice of observation， analysis of the current social background in terms of sincerity， credit， property registration system existing problems， and puts forward prudent， establishing perfect credit system， personal property registration system of natural person， specialized management institutions such as mechanism， we should actively and steadily establish a personal bankruptcy system that conforms to the characteristics of Chinese history and culture and solves practical problems.