完善我國重大疫情防控法治體系研究

茅銘晨

摘要：重大疫情防控法治體系是突發公共衛生事件治理的基本保障。這次新冠肺炎疫情防控，測度了我國2003年“非典”（SARS）之后形成的疫情防控法律體系的績效，暴露了其存在的問題。為提高我國突發公共衛生事件治理能力，應當通過法律的立、改、廢，完善重大我國疫情防控法治體系。具體包括：修正和確立應急防控指導思想、工作方針和原則，實現應急管理法律體系及體制、機制的改革和完善，調適好應急防控法需要直面的應急行政權與常態行政權、權力保障與權利保護、信息監管與輿論引導三大關系。

關鍵詞：公共衛生事件 疫情防控 應急管理法治體系

2020年2月3日，中央政治局常委會會議指出，這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考。我們一定要總結經驗、吸取教訓。①2020年2月5日，中央全面依法治國委員會第三次會議強調，“要完善疫情防控相關立法，構建系統完備、科學規范、運行有效的疫情防控法律體系”，“全面提高依法防控依法治理能力，為疫情防控提供有力法治保障”。②因此，總結、吸取我國新冠肺炎疫情防控的經驗、教訓，探討完善我國疫情防控法治體系的路徑，非常迫切而必要。

突發公共衛生事件治理是國家治理的重要方面。法治體系是治理體系的基礎，也是治理能力的保障。法治體系是由法律體系以及建立在法律體系基礎之上的一整套法治化的治理要素構成的。其中，法律體系及其內部結構、法定體制、法定機制、法律關系的調適、法學研究和人的法律素養等要素尤為重要。

2003年“非典”（SARS）之前，我國已經制定了《中華人民共和國傳染病防治法》。之后，衛生部出臺了《中華人民共和國傳染病防治法實施辦法》。“非典”防控暴露了當時我國疫情防控法治體系嚴重不健全的問題。因此，“非典”之后，全國人大常委會分別于2004年、2013年兩次修正了《中華人民共和國傳染病防治法》（以下將2013年修正的該法簡稱《傳染病防治法》），還于2007年公布了《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》）③;國務院于2003年發布了《突發公共衛生事件應急條例》并于2011年對其作了修正，還于2006年先后發布了《國家突發公共事件總體應急預案》和《國家突發公共衛生事件應急預案》（以下簡稱《應急預案》）;衛生部于2003年發布了《突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法》。以上述法律、法規、規章等規范性文件為主體，構成了當下我國疫情防控的法律體系。

這次疫情防控，測度了我國2003年之后形成的疫情防控法律體系的績效，同時也暴露了存在的問題。新冠肺炎疫情防控實踐證明，該套法律體系在應對突發公共衛生事件、防控疫情方面發揮了一定的規范和指引作用，但在不少方面，甚至在一些重要方面，例如，在應急防控指導思想、工作方針和原則、應急防控體制和機制、法律法規之間的協調銜接、應急管理體制、防控機制以及應急防控法中對幾個重要關系的處理等方面，也暴露出一些較為嚴重的問題。為提高我國突發公共衛生事件治理能力，應當通過法律的立、改、廢，解決暴露出來的問題，完善我國的疫情防控法治體系。

一、修正和確立應急防控指導思想、工作方針和原則

（一）樹立“生命至上”的應急防控指導思想

盡管我國疫情防控的相關法律法規一直都將“保護人民生命健康”作為立法宗旨之一。但在多元立法宗旨中，④“保護人民生命健康”的立法宗旨僅具有與其他立法宗旨相同的地位，沒有成為最高指導思想。因而在應對突發事件、包括應對突發公共衛生事件中，尤其在初期應對階段，各級機關和領導干部容易在維穩思維定勢之下，將同樣處于多元立法宗旨中的“維護社會秩序”作為應急防控的最高指導思想，從而出現信息遲緩、內緊外松、淡化風險等做法，導致社會對疫情風險知之不足，疏于防范，造成初期疫情迅速暴發，錯失控制疫情蔓延的良機。

首先，將“生命至上”作為我國應急防控的最高指導思想，是因為“一切為了人民”是黨和國家工作、包括突發公共衛生事件防控工作的出發點和落腳點。堅持以人民為中心，是我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢。⑤突發公共衛生事件治理更要體現這個優勢。因為疫情防控歸根結底就是要及時、有力地預防和消除疫情對人民生命健康的威脅，保護人民的生命健康。不把人民生命健康置于最高地位，各項防控工作就會偏離基本價值導向。

其次，將“生命至上”作為我國應急防控的最高指導思想，是因為保障生命安全與社會穩定是相輔相成、辯證統一的。嚴重突發公共衛生事件的發生，使人民生命健康處于急迫危險之中。若不能及時有效控制疫情，社會穩定將根本無從談起。只有將“生命至上”深入各級領導干部頭腦，各級領導干部才能在發生嚴重突發公共衛生事件時，辯證理解和正確處理維穩與“生命至上”的關系，將保護人民生命健康作為第一要務，及時、果斷地采取應對措施，而不是因擔心相關措施可能會對社會穩定產生某些沖擊，采取“內緊外松”的工作策略，延誤防控時機。

最后，將“生命至上”作為我國應急防控的最高指導思想，是因為新冠肺炎疫情的教訓告訴我們，只有把“生命至上”作為疫情防控立法的最高指導思想，并在立法中予以明確表達，正確處理“生命至上”與其他立法目的和宗旨的關系，才能使我國疫情防控法律體系有一條縱向貫穿疫情防控工作始終、橫向勾連疫情防控各個方面的一個至高無上的“魂”。只有圍繞這個“魂”去設計疫情防控法的各項原則、方針、制度和行為規范，才能更好實現疫情防控法律體系“保護人民生命健康”這一終極價值。

（二）修正傳染病防治方針和突發公共衛生事件應急工作方針

《傳染病防治法》確定了國家對傳染病防治實行“預防為主”的方針，⑥《突發公共衛生事件應急條例》確立了“預防為主、常備不懈”的突發公共衛生事件應急工作方針。⑦但是，《傳染病防治法》的核心內容不僅包括傳染病預防，而且包括疫情控制;《突發公共衛生事件應急條例》更是只針對突發公共衛生事件的應急防控。因此，將“預防為主”“預防為主，常備不懈”分別作為傳染病防治和突發公共衛生事件應急工作的方針，顯然不夠全面，使得我國疫情控制和突發公共衛生事件在應急防控階段缺乏相應的法定方針指引。這一缺漏，對突發公共衛生事件應急防控工作產生的負面影響，在這次新冠肺炎疫情防控中已經顯露出來。例如，重大突發公共衛生事件應急工作本應秉持“疑傳從有”（未發現明顯“人傳人”現象，就應當高度懷疑有“人傳人”的風險;未確定感染，就應當高度懷疑受感染）的工作原則，對可能的傳染風險有足夠高的警惕，但由于缺乏“疑傳從有”的法定方針的指引，有關機關在疫情防控初期，未能充分估計疫情蔓延風險，從而采取最及時、做周全、強有力的應對措施，延誤了最佳防控時機，致使疫情迅速向全國蔓延，給人民生命健康和國家經濟社會發展產生了嚴重影響，教訓極為慘重。

這次疫情防控的教訓告訴我們，以最果斷有力的措施控制突發公共衛生事件的發展，是應急防控工作的關鍵。因此，應當重新審視目前我國傳染病防治方針和突發公共衛生事件應急工作方針，就應急防控階段確立專門的工作方針。

鑒于嚴重傳染病或重大突發公共衛生事件對人民生命健康和國家發展可能帶來的極大風險，應將我國現今“預防為主”的傳染病防治方針，修改為“預防為主，控制有力”。其中，“預防為主”是傳染病預防的方針，“控制有力”是疫情控制的方針。相應地，將突發公共衛生事件“預防為主，常備不懈”的方針，修改為“預防為主，常備不懈;疑傳從有，嚴格防控”。其中，“預防為主，常備不懈”作為平時防控的工作方針，“疑傳從有，嚴格防控”作為應急防控的工作方針，采取寧可嚴格的防控措施，以把風險控制在萌發階段。即使事后證明應急防控措施有所過度，付出了過大代價，但相對于一旦放松風險控制可能造成的重大損失而言，仍然是必要的和值得的。

（三）修改突發事件應急工作原則

當下我國突發公共衛生事件防控實行“統一領導、分級負責”⑧的工作原則。這一工作原則在防控多省域，乃至全國性突發公共衛生事件時無疑是必要和正確的。但是，一方面，突發公共衛生事件在發生初期往往具有地域性特點，這一工作原則可能會導致中央需要研判事件的走向和趨勢、地方需要等待中央的決策和領導，從而影響初期防控的及時性和靈活性。另一方面，也只有讓地方有法定權力，才會讓地方有法定義務，從而壓實地方責任。

鑒此，應當區分多省域或全國性突發公共衛生事件和區域性突發公共衛生事件，分段實行不同的工作原則。即前者繼續實行原有的“統一領導、分級負責”的工作原則，后者實行“地方決策、地方負責”的工作原則（當區域性突發公共衛生事件發展到多省域，乃至全國性突發公共衛生事件時，可再轉到“統一領導、分級負責”的工作原則）。鑒于縣級受技術和法律權限的限制，與國家賦予設區的市對地方事務享有地方立法權相對應，宜將應急防控的必要權力（除國家保留的權力外）最低下放到設區的市，使其在履行向上級報告義務的同時，擁有發出預警、啟動防控預案、公布疫情、采取必要防控措施、調整預警級別、解除警報等項權力。必要時，中央可以根據防控需要，授予其他必要權力。

（四）確立及時、客觀、全面公開信息的原則

首先，疫情信息和疫情防控信息公開，是各級行政機關在疫情防控整個過程中都應當履行的法定義務。

《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）把“涉及公民、法人或者其他組織切身利益”的政府信息、“需要社會公眾廣泛知曉或者參與”的政府信息和“依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開”的政府信息，作為行政機關應當主動公開的政府信息。⑨疫情信息和疫情防控信息符合這三類政府信息。

其一，疫情信息和疫情防控信息關乎大眾的健康和生命安全，因此，其屬于“涉及公民、法人或者其他組織切身利益”的政府信息。其二，疫情防控需要民眾的配合和共同參與，因此，其屬于“需要社會公眾廣泛知曉或者參與”的政府信息。其三，《傳染病防治法》要求“根據傳染病發生、流行趨勢的預測，及時發出傳染病預警，根據情況予以公布”⑩，還規定“國家建立傳染病疫情信息公布制度”，并且要求向社會公布傳染病疫情信息“應當及時、準確”?;此外，《突發公共衛生事件應急條例》也規定了“國家建立突發事件的信息發布制度”，要求“信息發布應當及時、準確、全面”?。特別是，根據《政府信息公開條例》第10條第10項，“突發公共事件的應急預案、預警信息及應對情況”還屬于該行政法規規定應當重點主動公開的政府信息。因此，疫情信息和疫情防控信息屬于“依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開”的政府信息。

可見，疫情信息和疫情防控信息公開是上述法律法規對各級行政機關防控突發公共衛生事件應急工作提出的要求。換言之，公民對疫情和疫情防控信息的知情權，是法律要求各級行政機關予以尊重和保障的權利。

其次，疫情信息公布制度和突發公共衛生事件信息發布（以下簡稱信息公布和發布）是特定行政機關在特定時期應當履行的法定義務。

信息公布和發布是《傳染病防治法》和《突發公共衛生事件應急條例》規定的國務院衛生行政部門和其授權的省級人民政府衛生行政部門應當履行的義務，其屬于信息公開范疇。在時間上，信息公布和發布是上述特定的行政機關在傳染病暴發、流行時和突發公共衛生事件發生后這樣一個特定時期應當履行的信息公開義務，是這個特定時期政府信息公開的重要形式，但不是這個時期政府信息公開的全部，更不是整個傳染病防治工作過程和整個突發公共衛生事件防控工作過程信息公開的全部;在信息范圍上，僅限于傳染病預警信息和傳染病疫情信息這兩類特定信息。法律法規之所以規定由國務院衛生行政部門和其授權的省級人民政府衛生行政部門對這兩類特定信息進行公布和發布，是為了確保向社會公開的這兩類特定信息的準確權威，而不是規定只有這些特定機關、只有在上述特定時期、只有對這兩類特定信息，才有信息公開的權力和義務。

總之，“信息公開”與“信息公布和發布”是兩個既有聯系，又有區別的概念。其一，從時間上看，前者貫穿于整個傳染病防治工作過程和整個突發公共衛生事件防控工作過程;后者僅限于傳染病暴發、流行時和突發公共衛生事件發生后的工作過程，并且，在這個特定時期，盡管它很重要，它也只是信息公開的形式之一，而不是信息公開的全部。其二，從信息公開義務主體看，前者是掌握相關信息的各級行政機關都應當履行的義務;后者僅僅是國務院衛生行政部門和其授權的省級人民政府衛生行政部門應當履行的義務。其三，前者包括政府掌握的關乎大眾健康和生命安全、需要民眾配合和共同參與以及依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開的所有疫情信息和疫情防控信息;后者僅限于傳染病預警信息和傳染病疫情信息這兩類特定信息。

在立法中，進一步厘清“信息公開”與“信息公布和發布”十分必要。由于目前《傳染病防治法》和《突發公共衛生事件應急條例》沒有清晰界定和界分這兩個概念，在這次新冠肺炎防控中，有的疫情原發地的政府錯誤地將“信息公布和發布”義務等同于信息公開義務，認為既然法律規定“信息公布和發布”是國務院衛生行政部門和其授權的省級人民政府衛生行政部門應當履行的義務，因而按照權力義務重合性理論，省會城市的政府或政府衛生行政部門無權向社會公開疫情信息和疫情防控信息。這種錯誤認識導致當地政府在新冠肺炎疫情初期沒有及時、客觀、全面地向社會公開疫情信息和疫情防控信息，致使社會由于沒有獲得足夠嚴重的疫情信息而疏于防范，導致新冠肺炎疫情迅速暴發和蔓延，對后來疫情防控帶來了極大的困難。因此，應當通過立法、修法，進一步厘清這兩個概念，并將信息公開確定為行政機關在整個傳染病防治工作過程和整個突發公共衛生事件防控工作中應當遵循的法律原則，使掌握相關信息的各級行政機關自覺履行信息公開義務。

目前，我國《突發事件應對法》僅規定了向政府和主管部門報送、報告突發事件信息“應當做到及時、客觀、真實”?，但對突發公共衛生事件信息應當向社會公開沒有規定。《傳染病防治法》和《突發公共衛生事件應急條例》雖然規定了國家建立傳染病疫情信息公布制度，并且分別要求公布或發布疫情信息應當做到“及時、準確”和“及時、準確、全面”?，但它們僅僅是按照疫情信息公布制度和突發公共衛生事件信息發布制度，對特定機關在特定時期公布或發布特定信息的具體工作要求，既沒有把信息公開放到尊重和保障公民知情權的法律原則高度，也沒有將信息公開擴展到所有掌握信息的政府及其部門、擴展到整個疫情防控過程、擴展到政府掌握的所有應當公開的疫情信息和疫情防控信息。這次疫情防控的經驗教訓告訴我們，鑒于突發公共衛生事件與公眾安危直接相關，只有將疫情及時、客觀、全面地告知群眾，才有利于引起群眾的高度警覺和社會的積極響應，從而及時、有效控制疫情，更好維護社會穩定。

鑒此，應當把“及時、客觀、全面公開信息”作為疫情防控法的一項重要法律原則，并在法律法規的總則部分予以確立。

二、實現應急管理法律體系及體制、機制的改革和完善

（一）構建統一的應急管理法律體系和應急管理體制

《突發事件應對法》是我國應對自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件這四類突發事件的法律。根據該法，我國實行“分類管理”的應急管理體制，?即按照自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件這四類突發事件，分別制定四套法律體系，建立四套應急管理體制。這樣的“分類立法”法律體系和“分類管理”應急管理體制，存在我國疫情防控法與《突發事件應對法》的對接性、耦合性和整體性不足以及相關部門在疫情應急防控中協同性和聯動性較弱兩方面問題。因此，需要通過制定統一的《突發事件應急管理法》，構建統一的應急管理法律體系、建立統一的應急管理體制加以解決。

1.構建統一的應急管理法律體系

盡管《突發事件應對法》的立法初衷是擬將該法作為我國應對突發事件的一般法，但由于其與《傳染病防治法》都是全國人大常委會制定的“基本法律之外的其他法律”，兩者效力位階相同;也由于《傳染病防治法》制定于1989年，遠早于《突發事件應對法》（2007年），加之與其他突發事件相比，突發公共衛生事件具有較為明顯的特殊性，因此，即使立法機關2013年對《傳染病防治法》進行了修正，仍未能使《突發事件應對法》成為傳染病防治的一般法。甚至2011年國務院制定的《突發公共衛生事件應急條例》也未將《突發事件應對法》作為其立法依據。可見，事實上，《突發事件應對法》在我國突發事件應對法律體系中并沒有真正具有一般法的地位。因此，我國疫情防控法與《突發事件應對法》的對接性、耦合性和整體性嚴重不足。例如，《突發事件應對法》規定的政府在應對包括突發公共衛生事件在內的突發事件中的應急處置措施，?并沒有涉及隔離、停工、停業、停課、疫區封鎖等應對突發公共衛生事件所需的緊急措施，也沒有為疫情防控方面的法律、法規或規章設定突發公共衛生事件緊急措施留出必要的口子，提供必要的依據（目前應對突發公共衛生事件所需的緊急措施都是由《傳染病防治法》直接規定的）。換言之，《突發事件應對法》在我國突發事件應對法律體系中并沒有真正具有一般法的地位，且《傳染病防治法》規定的緊急措施與《突發事件應對法》規定的應急處置措施缺乏對接性、耦合性和整體性。

我國沒有形成統一的突發事件應對法律體系，必然制約突發事件應對法在治理突發公共衛生事件方面的效率。一旦發生突發事件，尤其是復合性突發事件，應急措施法律適用的矛盾必然凸顯出來。所幸，最近我國立法機關已經注意到這一短板，提出了要“抓緊構建系統完備、科學規范、運行有效的疫情防控法律體系”這一立法要求。?

鑒此，有必要對我國當下疫情防控法治體系進行系統性檢視和梳理，對相關法律法規和其他規范性文件進行比較全面的修改，制定一部統一的《突發事件應急管理法》，在總則編中就自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全等突發事件的一般法律規則和制度作出統一規定。在此基礎上，根據不同類型突發事件，分編規定各類突發事件應急管理的規則和制度，實現我國突發事件應急管理法律制度統一性和特殊性的統一，形成內容完整、內部協調的突發事件應急管理法律體系。

2.建立統一高效的應急管理體制

與“分類立法”相對應，我國當下的應急管理體制是按照突發事件的類別分別臨時組建應急管理指揮機構（指揮部或領導小組等），并由業務相關的某個政府部門為主負責應急管理。但由于各類突發事件往往涉及多個方面，這種“分類管理”應急管理體制必然存在應急防控協同性和聯動性較弱的問題。例如，公共衛生事件必然伴隨社會安全，因而除衛生部門和醫療機構外，還需要原本分管社會安全突發事件應對工作的相關部門參與和協作，因而由衛生健康委為主應對，無論從協調力講，還是從力量的綜合性講都明顯不足。雖然突發公共衛生事件發生以后，通過緊急成立的疫情應急指揮部統一領導、綜合協調，也能夠組織不同部門共同參與，相互協作，但由于這些部門自成體系，體制不順，加之平時缺乏大范圍協作演練，部門之間的協作銜接需要較長的相互適應和磨合期，必然影響應對突發公共衛生事件的效率。因此，“健全重大疫情應急響應機制，建立集中統一高效的領導指揮體系”?，已成為我國防控新冠肺炎疫情之后總結經驗、吸取教訓的一大課題。

2018年3月國務院機構改革，將國務院辦公廳的應急管理職責，國家安全生產監督管理總局的職責，公安部的消防管理職責，民政部的救災職責，國土資源部的地質災害防治，水利部的水旱災害防治，農業部的草原防火，國家林業局的森林防火相關職責，以及中國地震局的震災應急救援職責、國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部的職責整合，組建應急管理部，作為國務院組成部門。?其初衷是將原本分屬于各個部門的應急管理職能整合到應急管理部，以提高我國突發事件應急管理的能力和效率。但由于其整合的只是自然災害和事故災難應急管理職能，公共衛生事件和社會安全事件這兩類突發事件的應急管理仍然維持原狀，因此，我國疫情防控應急管理能力和水平并未隨著這次國務院機構改革而得到提升，專司應急管理職能的應急管理部在突發公共衛生事件應急管理中的作用非常有限。而從國外經驗看，在發達國家如美國和日本，已將原先單一災種、分部門處理的應急管理體制改革為綜合性應急處理，即各類突發事件均由一個統一的應急管理部門管理，由其統一協調下屬機構的應急管理工作，從而在體制上有望提高應急管理工作的效率。?

鑒于國內外經驗教訓，應改革我國分類管理的應急管理體制，建立統一的應急管理體制，并通過立法明確主管機關及其職權范圍。建議將應急管理部改革為應急管理委員會，作為中央政府統一負責各類突發事件應急管理的主管部門，具有統一管理我國各類突發事件的職能和協調相關部門的權力。在發生需要中央統一協調的突發事件應急處置時，該委員會立即并自然成為國務院應急指揮機構，統一指揮突發事件的應對工作。該委員會除承接當下應急管理部的權力和目前其所轄的自然災害、事故災難的相關機構之組織架構外，還應將主管公共衛生事件和社會安全事件管理職能的所有部門和機構（例如國家衛生與健康委員會、中國疾病預防控制中心、公安部等）作為其成員單位。成員單位保持組織上的獨立性，平時在各自職能范圍內獨立開展工作，一旦發生需要中央統一協調的突發公共衛生事件或社會安全事件應急處置時，立即就應急管理工作直接接受代表國務院指揮應急管理的應急管理委員會領導。為保證應急管理委員會的權威性和指揮協調權力，宜由國務院副總理或國務委員兼任委員會主任，另設常務副主任負責委員會日常工作。經過這樣的改革，我國就可以建立起一個制度化的、高效權威的應急管理體制和機制，能夠迅速掌握各類突發事件信息，迅速組織各方力量處理各類突發事件。一旦發生突發事件，就無需再通過復雜冗長的體制管道通向中樞，也無需再臨時組建諸如國務院應對新冠肺炎疫情聯防聯控機制之類的機構，從而可以大大縮短啟動突發事件應急響應的時間，提高應急管理效率。

（二）改革對中國疾病預防控制中心的領導體制

國家疾控中心行政化和權威性，是發達國家普遍采取的體制。例如，美國疾病控制中心（CDC）直接隸屬聯邦政府，是美國疾病預防控制的主管部門，有權在突發公共衛生事件發生后啟動“聯邦快速反應計劃”，在美國突發公共衛生事件的應急處置中發揮主導作用。21

目前，與原屬國家衛健委內設機構的國家衛健委疾病預防控制局不同，中國疾病預防控制中心是國家衛生健康委直屬事業單位，既非國務院直屬機構，也非部委管理的國家局，無法直通領導中樞。其在疫情防控方面的職責基本上是專業性和咨詢性方面的工作，包括：（1）開展疾病預防控制、突發公共衛生事件應急工作，為國家制定公共衛生法律法規、政策、規劃、項目等提供技術支撐和咨詢建議;（2）組織制定國家公共衛生技術方案和指南，承擔公共衛生相關衛生標準綜合管理工作;（3）開展傳染病、突發公共衛生事件監測，開展重大公共衛生問題的調查與危害風險評估，研究制定重大公共衛生問題的干預措施;（4）參與國家公共衛生應急準備和應對，組織制定流行病學調查和衛生處理相關技術規范，指導地方突發公共衛生事件調查、處置和應急能力建設;（5）開展疾病預防控制、突發公共衛生事件應急科學研究和技術開發，推廣疾病預防控制新理論、新技術、新方法，推進公共衛生科技創新發展;（6）開展全球公共衛生活動和公共衛生領域的國際交流與合作，執行有關國際援助任務。22可見，該中心缺乏疫情防控方面的行政權力。

2021年4月，我國將“國家衛健委疾病預防控制局”提升為“國家疾病預防控制局”。這項改革提升了我國疾病預防控制工作的地位，但尚未實現在全國建立統一高效的應對各類突發事件的應急管理體制的目標，也沒有實現我國疾病預防控制工作行政性與技術性的統一。建議改革對中國疾病預防控制中心的領導體制，通過組織行政化、管理扁平化以及疾控工作行政性與技術性的統一，提高防控決策及防控應對的效率。具體方案是，將中國疾病預防控制中心與2021年4月剛剛成立的“國家疾病預防控制局”合并，成立新的“國家疾病預防控制局”。該局性質上為以技術為基礎、防控為職責的行政機關，擁有防控突發公共衛生事件的行政權力，層級上屬于國家局，下屬國務院，由國務院委托國家衛健委進行日常管理。突發公共衛生事件時，該局自動轉為國務院應急指揮機構成員單位，直接接受國務院應急指揮機構領導，其掌握的重要疫情信息和提出的疫情防控建議除向國家衛生健康委報告外，還應向應急管理委員會報告，特別重大的疫情信息和疫情防控建議直接向國務院報告。23地方各級疾病預防控制中心套用這一體制。

（三）形成有效的上下聯動、地區協同防控機制

目前我國傳染病防治法律法規在上下聯動防控機制的設計上存在缺陷。主要表現在：一是僅就自下而上向政府和主管部門報告信息作了期限規定，24而對自上而下的信息處理、發布、決策、決定采取相應措施等未作期限規定，容易導致上級機關延誤應對突發公共衛生事件的寶貴時間。二是按傳染病類別確定管理措施的制度25與按照突發公共衛生事件等級作出響應級別、配置應急處理權力的制度，26不僅不夠明確、對應性較弱，而且不盡科學，致使地方難以選擇應對強度和具體措施，且缺乏獨立應對本地特別重大突發公共衛生事件的必要權力。一旦發生突發公共衛生事件，容易造成上下聯動不一致、地方應急處理權限匱乏、地區之間反應不協調等問題。因此，應當通過修法，構建快速有效的上下聯動機制。

從這次疫情防控的實踐看，各地“守土有責”“各自為戰”做得不錯，但除中央安排的以“一省包一市”的方式支援湖北省救治工作外，27地區間“守望相助”“協同作戰”存在較多問題，例如，地區間相互“征用”“查扣”途徑本地的救災物資，缺規則指引、欠人道精神的相互之間進行人員和車輛封堵等。地區協同防控機制的缺失，對防控跨地區乃至全國性的突發公共衛生事件極為不利。鑒此，應當通過修法，構建密切合作的突發公共衛生事件地區協同防控機制。

三、調適好應急防控法的三大關系

當下我國疫情應急防控法律體系在規范、調整、處理應急行政權與常態行政權、權力保障與權利保護、信息監管與輿論引導等重大關系上，存在界限模糊、關系失衡、重堵輕導等問題，在這次防控新冠肺炎疫情中暴露無遺。應當推動相關理論研究，促進立法觀念轉變，在完善疫情防控法律體系時加以解決。

（一）應急行政權與常態行政權的關系

行政法的一般制度和觀念是建立在對常態行政權規制的基礎之上的。應急狀態下，應急防控范疇的應急行政權，受應急管理法的規范;非應急防控范疇的常態行政權，仍受行政法一般制度的規范。因此，除個別例外情況外，產生于中世紀教會法的那句“緊急時無法律（Necessitas non habetlegem）”的法諺，一般并不能成立。應急狀態下的行政權并非只有應急行政權，而是呈現應急行政權與常態行政權并存的狀況。既不能以應急行政權侵越非應急防控范疇的社會生活，導致對社會主體權利的過度限制;也不能以常態行政權處理應急事務，導致應急防控遲緩或力度不足。因此。嚴格限定應急行政權、厘清應急行政權與常態行政權的關系，是一個必須認真對待的問題，其源頭在于立法。如果應急管理法對應急行政權的規定不夠嚴謹、科學，就會使應急行政權成為脫韁的野馬，隨意穿越應急行政權與常態行政權的合理邊界，既無法受到常態行政法治的約束，也不能受到應急狀態下的行政法治控制。這一問題的暴露點，主要集中表現在行政強制權和行政處罰權兩個方面。

1.在行政強制權方面

《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）第3條規定：“行政強制的設定和實施，適用本法。發生或者即將發生自然災害、事故災難、公共衛生事件或者社會安全事件等突發事件，行政機關采取應急措施或者臨時措施，依照有關法律、行政法規的規定執行。”該條把行政強制權清晰地分為常態行政強制權和應急強制權。但是，法條表面的清晰，并不必然使得強制權的設定清晰。按照該條，應急強制權的設定和實施不適用《行政強制法》，而由有關（應急管理的）法律、行政法規設定并按其執行。由于當下應急管理的法律、行政法規在設定應急強制權上存在不少問題，導致應急強制權與常態強制權的關系模糊，應急強制權的實施亂象叢生。

首先，應急強制措施的設定不充分，不能滿足疫情防控的實際需要，導致各地在實際工作中出于疫情防控需要而設定的許多應急措施（例如，限制每戶居民單位時間內出行人次、禁止串門、對沒有宣布為疫區的行政區域進行封鎖等），既缺乏應急行政強制法律規范的依據，28也沒有常態行政強制法律規范的依據。用合法性要求這把“標尺”衡量，這種必要和管用的應急措施嚴格意義上并不屬于合法的應急行政強制措施，更不屬于常態行政強制措施，難以將其準確定位，有的甚至有違反法律保留原則之嫌。29由于這些應急措施性質模糊，實施中就發生了亂設卡、亂封路、過度執法等問題，圍繞這些應急措施合法性的爭議一直沒有消停。

其次，應急強制措施的設定不嚴謹，導致應急措施的實施主體和法律依據不清晰。例如，《突發事件應對法》第49條授權履行統一領導職責的人民政府在自然災害、事故災難或者公共衛生事件發生后，可以采取十項應急處置措施。但是，從該法第7條并不能直接得出這里的履行統一領導職責的人民政府究竟屬于哪一級政府。30而從該法第50條“社會安全事件發生后，組織處置工作的人民政府應當立即組織有關部門并由公安機關針對事件的性質和特點，依照有關法律、行政法規和國家其他有關規定，采取下列一項或者多項應急處置措施”的規定看，社會安全事件發生后相關政府或部門“依照有關法律、行政法規和國家其他有關規定”采取應急處置措施，依據的“有關法律、行政法規”，是否包括常態下的法律和行政法規、或僅包括應對突發社會安全事件的應急法律和行政法規，也不清晰。由于應急措施的實施主體和法律依據不清晰，實踐中就出現了一些基層政府、疫情防控臨時指揮機構或領導機構，甚至社區、物業隨意限制公民自由的情況。

最后，對應急強制措施設定權的規定不嚴格，導致應急強制措施的設定與設定主體的法律地位和設定文件的法律性質不匹配、與常態行政強制措施的設定不協調。由于強制措施是一種法律行為，因此，即便在應急狀態下也應該由具有立法權的機關采用法律文件的形式設定。沒有立法權的機關以非法律性文件的形式設定應急強制措施，不符合行政法的基本原理，也有違作為憲法性文件的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的規定。例如，《突發事件應對法》第50條“社會安全事件發生后，……依照有關法律、行政法規和國家其他有關規定，采取下列一項或者多項應急處置措施”，規定了法律、行政法規之外的非法律性文件（“國家其他有關規定”）可以設定應急處置措施，違反了行政機關非法律性文件不得規定法律性內容的基本行政法原理。再如，《突發事件應對法》第16條“縣級以上人民政府作出應對突發事件的決定、命令，應當報本級人民代表大會常務委員會備案;突發事件應急處置工作結束后，應當向本級人民代表大會常務委員會作出專項工作報告”，間接承認了不具有地方立法權的縣級政府應急強制設定權，違反了“禁止地方制發帶有立法性質的文件”31的法治原則。進一步說，一旦“國家其他有關規定”或地方政府設定限制人身自由的應急措施，則違背了《立法法》關于限制人身自由的強制措施和處罰“只能制定法律”32的規定。與常態行政強制措施的設定比較，《突發事件應對法》第16條和第50條，與《行政強制法》第3條第2款“行政機關采取應急措施或者臨時措施，依照有關法律、行政法規的規定執行”和《行政強制法》第10條第4款“法律、法規以外的其他規范性文件不得設定行政強制措施”也是極不協調的。新冠疫情防控中，大量并無強制措施設定權的機關和機構設定了各種各樣的強制措施，使得行政強制權的邊界更加混亂。

2.在行政處罰權方面

首先，違反應急強制規定的行政處罰與《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）沒有很好對接。例如，《突發事件應對法》第66條“單位或者個人違反本法規定，不服從所在地人民政府及其有關部門發布的決定、命令或者不配合其依法采取的措施，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予處罰”中規定的“不配合其依法采取的措施”，是否構成《治安管理處罰法》第50條第1款第1項規定的“拒不執行人民政府在緊急狀態情況下依法發布的決定、命令”，從而屬于應受處罰的行政違法行為？結論是值得懷疑的。因為：（1）“不配合其依法采取的措施”與“拒不執行人民政府在緊急狀態情況下依法發布的決定、命令”并非屬于同一個概念，前者可以包括具體行政行為范疇的措施，后者僅限于“發布的”屬于抽象行政行為范疇的“決定、命令”;前者的“不配合”可以包括不協助的消極行為，后者的“拒不執行”則是對抗性的抵觸行為。（2）《治安管理處罰法》第50條第1款第1項并未規定緊急狀態情況下不配合政府及其有關部門依法采取的措施屬于應受處罰的治安違法行為，因而《突發事件應對法》第66條規定的處罰條件“構成違反治安管理行為的”實際上無法成立。（3）由于《治安管理處罰法》第50條第1款第1項本身就是對“緊急狀態情況下”的違法行為專門設定行政處罰，且該法與《突發事件應對法》位階相同（兩者都是由全國人大常委會制定的），那么，緊急狀態情況下一旦出現不配合政府及其有關部門依法采取的措施的行為，是按照《治安管理處罰法》的規定不予處罰，還是應依據《突發事件應對法》給予處罰？界限是模糊的。

其次，對應急狀態下的行政處罰如何保障《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）為行政相對方預設的程序權利缺乏專門的制度設計。《行政處罰法》是全國人民代表大會制定的，是我國行政處罰領域的基本法律，應急狀態下的行政處罰當然也要遵守其一般規定。該法規定，“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規、規章規定，并由行政機關依照本法規定的程序實施。”33由于應急狀態下實施行政處罰具有時間上的緊迫性和社會效果上的即時警示性，其在某些程序方面或許難以按照《行政處罰法》的一般規定運作（例如聽證程序的運作、送達程序的執行等），因而需要應急防控法根據《行政處罰法》的一般程序規定、結合應急狀態下的實際情況進行具體設計。當下應急防控法對違反應急措施的行為一般僅從實體上設定了行政處罰，而沒有具體設計處罰程序，《行政處罰法》規定的處罰程序制度難以在應急狀態下的行政處罰中得到執行。

最后，應急防控法往往將行政處罰的設定主體和實施主體表述為“有關部門”，與法律對常態行政處罰的設定主體和實施主體的規定存在緊張關系，兩者界限模糊，容易導致應急狀態下的行政處罰設定權和執法主體、執法權限的混亂（新冠疫情防控中，大量沒有行政處罰設定權的行政機關和行政機構，乃至一些社會基層組織紛紛設定各種名目繁多的處罰并由各種雜亂的組織實施處罰便是例證），不符合“依法防控”的要求。

要防止應急行政權力的濫用，就必須全面梳理、重新審視當下應急管理法律體系，根據基本權利受憲法保護、法律保留、抵觸無效、科學立法等原則，遵從規范性文件的位階關系，處理好特別法與一般法的關系，平衡好應急管理的實際需要和應急管理法治化的關系，實現應急行政權的合法適度及其與常態行政權的良好銜接，使之既能夠適應應急防控的需要，又能夠在法律預設的軌道上運行。

（二）權力保障與權利保護的關系

之所以要堅持應急法治原則，首先是因為應急狀態需要維護基本法律秩序，因而，應當遵守憲法和法律的一般原則（例如法律優先、法律保留、職權法定、權利保護、程序正當、公平正義、合理裁量等原則）和法律的一般規定;其次是因為應急管理措施并不是可以隨心所欲的，而應當遵守相關應急管理法的規定;再次是因為應急狀態下仍存在常態行政法的適用空間，因而應當遵守常態行政法的規范;最后是因為應急狀態下，法治原則是最易受到挑戰的，公民基本權利也是最易受到威脅的，因而緊急行政權是一種最容易被濫用的權力，34所以特別需要法律對公民權利予以保護。正是依靠應急法治，現代政府才不僅能在正常社會狀態下有效運轉，而且能夠依法有效應對緊急狀態。35

當下我國應急防控法，在實體內容上，大部分是有關行政機關權力和公民、社會組織義務的規定，有關公民、社會組織在應急狀態下的權利保護規定較少;在程序內容上，為公民、社會組織在應急狀態下的權利提供程序保護的規定幾乎缺失。例如，總計70條的《突發事件應對法》，只有4條涉及到了公民和社會組織的權利;總計80條的《傳染病防治法》，也只有4條涉及到了公民和社會組織的權利。可見，當下我國應急防控法在處理權力保障與權利保護的關系上是相當失衡的，基本上屬于為政府提供防控突發事件權力的授權法。新冠疫情防控期間一些行政機關違反必要性原則和比例原則，侵害公民權利的行為，與當下我國疫情防控法在權力保障與權利保護的關系上嚴重失衡直接相關。

為切實保護應急狀態下的公民權利，應當按照權力與責任、權利與義務平衡的原則，從立法源頭上解決權力保障與權利保護關系嚴重失衡的問題，將我國應急防控法進行整體改造，使之不僅成為為政府提供防控突發事件權力的授權法，而且成為應急狀態下為公民權利提供保護的保障法和對政府行為進行監督和問責的監督法。

為實現上述目的，需要對應急防控法的制定和應急措施的設定，建立合憲性審查、人大監督、行政體系內的監督、合法性論證、公眾參與等機制，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務以及國家機關的權力與責任。

目前法治相對成熟的國家對應急行政權的合憲性審查監督，有的是由違憲審查機關（憲法委員會或憲法法院）發起審查，有的是政府主動提請合憲性審查，彰顯出這些國家較強的憲法意識和憲法權威。例如，在法國，《新緊急狀態法》面臨著致力于公民基本權利與自由保護的憲法委員會的違憲審查。36在英國，對國家在緊急狀態下的措施也可以作違憲檢查。37在意大利，眾議院憲法事務委員會就政府向眾議院提出的《管控新冠肺炎突發情況緊急措施的法律案》，于2020年2月25日迅速進行了合憲性審查，并提出了對該法案的合憲性審查報告。38而我國迄今為止連常態下的合憲性審查尚未啟動過一次，應急行政合憲性審查的啟動自然更難。但是，應急狀態下發生違憲的概率比常態下更高，其往往觸及憲法規定的基本權利，因此，更有必要對涉嫌違憲的應急防控法和相關規范性文件建立合憲性審查制度。例如，新冠肺炎疫情期間，湖北省十堰市張灣區、孝感市大悟縣、孝感市云夢縣等地相繼發布“戰時管制令”，39明顯違反憲法關于決定和宣布戰爭狀態權的規定。40

人大監督是我國權力監督的重要組成部分。縣級以上人大常委會有權撤銷同級政府制定的同憲法、法律相抵觸的或不適當的規范性文件及決定和命令，是一種憲制安排。41《突發事件應對法》第16條雖然規定“縣級以上人民政府作出應對突發事件的決定、命令，應當報本級人民代表大會常務委員會備案;突發事件應急處置工作結束后，應當向本級人民代表大會常務委員會作出專項工作報告”，但并沒有按照《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）的相關條文，規定人大常委會認為同級政府作出的應對突發事件的決定、命令不合法或不適當的可以撤銷。新冠肺炎疫情中，不少地方政府作出的應對突發事件的決定、命令，并不嚴格按照《突發事件應對法》第16條的規定向本級人大常委會備案;一些地方政府作出的決定、命令不符合法律規定或沒有法律依據，違法限制和縮減了公民基本權利，但迄今未發生一起人大常委會行使監督撤銷權的案例。

上級政府對下級政府的監督是行政體系內監督的主要方面。這種層級監督，既基于上下級政府的領導與被領導關系，也基于《憲法》的明文規定。42《突發事件應對法》第63條和《傳染病防治法》第65、66條均規定了上級行政機關對下級行政機關“違反本法規定”或“未依照本法的規定”的行為可以“責令改正”，但所適用的都是“不履行法定職責”的行政不作為情形，未及違法設定強制措施、違法調整響應級別等作為性行政行為。《傳染病防治法》第41和42條規定了上級政府對下級政府實施隔離等緊急措施有作出是否批準的權力，但未及對下級政府在該法規定的強制措施種類之外設定強制措施、43在《行政處罰法》規定的行政處罰種類之外設定行政處罰，44以及違反《突發事件應對法》的規定調整應急響應級別的行為的監督權45。上述情況說明，我國應急防控法律法規對行政系統內部層級監督的規定是不全面、不嚴謹的，46應當在今后加以完善。

行政體系內監督的另一重要方面是政府法制機構的合法性審查。目前我國應急防控主要法律法規沒有規定行政機關出臺的應急防控措施應當經法制機構合法性審查。雖然隨著應急防控工作的推進，北京、上海等地先后啟動了對疫情防控文件的合法性審查機制，規定“發布疫情防控政策文件，先經合法性審查”，47要求“政府法制工作機構要加強對疫情防控措施的合法性審查”，48但全國大部分地區并未嚴格做到對疫情防控文件進行出臺前的合法性審查。2021年7月有些地方（例如浙江寧波市、溫州市、麗水市的一些縣市區，江西贛州、鷹潭一些縣市區等）對尚未接種新冠疫苗者出臺的各種限制措施（本質上屬于間接強制或變相強制接種疫苗的措施），之所以受到上至國家相關機關和媒體、下至法律學者和百姓對其合法性的普遍質疑，均與對規定這些措施的文件之合法性審查缺位有關。筆者認為，疫情防控文件出臺前的政府法制機構的合法性審查，既無需花費太長的時間而耽誤應急防控工作，也有助于保障防控工作能夠在法治軌道上有序進行，在修改相關應急防控法律法規時應當將其作為必經程序予以規定。

公眾參與是民主監督的形式。在應急狀態下，似乎時間上不允許公眾充分參與。因此，很多地方在應急時期出臺的各種防控措施，僅僅把公眾作為受眾，沒有保障必要的公眾參與。但是，從法治上說，由于緊急措施大多涉及對公民權利的限縮，甚至涉及違法克減和限制公民權利（例如，防控新冠疫情期間一些地方設定的某些違法的“硬核”防控措施），因此更有必要通過適當的方式保障公民參與，聽取公眾意見，引入公眾利益來抑制行政機關單純考慮管理效率而設定應急措施的沖動，矯正權力與權利關系的失衡。從這個意義上說，公眾參與是監督疫情防控立法和應急防控措施設定的重要力量。應急防控立法及應急時期擬采取的應急措施通過民意機關或者直接面向公眾，采取聽證會、信息發布會、咨詢會、專家論證會等形式聽取意見、引入公眾利益完全是可行的。盡管新冠疫情防控期間，我國一些地方也定期或不定期舉行了不少信息發布會，但這種會議只是單向向社會公布、通報疫情情況，不具有聽取公眾意見的功能。鑒此，今后我國應急防控法的修改，應當為公眾參與政府應急措施的制定提供法定渠道。

（三）信息監管與輿論引導的關系

在信息監管與輿論引導的關系上，要解決重堵輕導的問題。《突發事件應對法》第54條規定：“任何單位和個人不得編造、傳播有關突發事件事態發展或者應急處置工作的虛假信息。”這對防止虛假信息對突發事件防控工作的干擾、避免社會恐慌、維護社會秩序是必要的。但是，公民之間交流有偏差的信息與編造、傳播虛假信息（造謠）性質完全不同。前者是無惡意地傳播不準確信息，后者是故意捏造虛假事實并傳播。應當把兩者嚴格區分開來。這是因為，在疫情防控中，公民要做到其掌握的信息沒有偏差，是十分困難的。

首先，突發事件涉及到較強的專業性。無論是自然災害、事故災難、公共衛生事件還是社會安全事件，其本身都具有較強的專業性。限于專業知識和認知水平，社會成員在認知和表達時，往往達不到專業上的準確性要求。因此，不能以專業標準來衡量公眾傳播的信息的準確性，把有基本事實但從專業上衡量不夠準確的信息作為虛假信息。

其次，突發事件具有不確定性。尤其是自然災害和公共衛生事件，其信息本質上是一種風險信息，因而具有較大的不確定性。不能簡單地以事后發生的事實來衡量在事件初期公眾掌握的有限信息的準確性及其初步判斷的準確性，把有基本事實和合理判斷但與事后發生的事實有所偏差的信息作為虛假信息。

最后，突發事件中往往存在較為嚴重的信息不對稱現象。尤其在政府信息不夠透明、不夠全面的情況下，社會對突發事件所能掌握的信息本身就難以達到精準的程度。而且，越是政府信息不透明，社會層面的信息傳播就越多。在這種情況下，不能不檢點政府信息公開工作是否到位，而一味對公眾傳播的信息是否準確提出過高的要求。

由于突發事件本身及其他因素的影響，在法律未對虛假信息作清晰界定的情況下，容易將一般的信息偏差當作編造、傳播虛假信息或造謠處理。加之有的行政機關將突發事件信息發布制度規定的由特定機關發布突發事件的信息，與公民的言論自由相對立，更容易導致對公民談論疫情的言論自由和知情權的侵害。

還應當看到，突發事件中公眾的信息傳播具有提示社會警覺、促進社會防范、降低突發事件風險、補充官方信息的正面效果。因此，對公眾信息傳播應當持寬容的態度，應當容許知情的社會公眾在沒有擾亂公共秩序的惡意之前提下，發表自己掌握的信息及其個人的判斷和懷疑，尊重自媒體時代公眾信息傳播的權利，正視自媒體傳播速度和范圍對傳統信息傳播的挑戰。在未來修改完善突發事件防控法時，應當在嚴謹界定“虛假信息”的基礎上，處理好監管、打擊虛假信息與容忍適度信息偏差、對社會輿論進行引導的關系，并作出相應的制度設計。

Abstract： The legal system for major pandemic controls plays a fundamental role in the public health emergency governance. China's control of COVID-19 reflects the country's achievement in the legal system for major pandemic controls since the outbreak of SARS in 2003， but also uncovers a number of remaining issues. In order to improve China's capacity to cope with public health emergencies， it is crucial to improve the country's legal system for major pandemic controls through the means of legislation， revision and repeal. To be specific， China shall rectify the guiding ideology， strategic policies， and basic principles for emergency controls; reform and improve the legal system， institutions and mechanisms for emergency governance; and adjust properly the relationship between the administrative power during emergency controls and that normally granted， the relationship between the guarantee of power and the protection of rights， and the relationship between supervising information and leading public opinions.