論中國空間站運行軌道環境治理機制的構建

蔡高強,吳斐然

(湘潭大學法學院,湘潭 411105)

2021年是中國空間站正式開啟征程的一年。4月29日,“天和”核心艙發射升空并進入預定軌道;6月17日,“神舟”十二號載人飛船成功發射,與 “天和”核心艙交會對接,中國空間站首批駐站航天員也順利進入核心艙,開啟為期3個月的在軌飛行任務。現階段,保障中國空間站安全在軌運行是最重要的議題。

常見的航天器運行軌道包括近地軌道(LEO),太陽同步軌道 (SSO),中地球軌道(MEO)等,大部分對地觀測衛星及空間站會選擇在近地軌道運行,而大部分通信衛星會選擇高軌道運行,這取決于航天器的運行需求?？紤]到空間站需要資源補給等原因,中國空間站選擇的運行軌道高度為400～450km,處于近地軌道區域,該區域環境是外層空間環境的組成部分,既具有外層空間的法律屬性及基本特征,也有其專屬的環境風險。自20世紀50年代末人類發射了第一批人造衛星,空間物體對近地軌道的環境污染問題就已出現。但經過長期的治理實踐,近地軌道環境仍處于混亂的狀態。在治理缺失的背景下,空間站運行所排放的廢氣廢水、所載科學實驗系統 (如中國空間站燃燒科學實驗柜)可能引發的輻射、擴散等其他污染又將繼續惡化運行軌道環境。盡管和平號空間站與國際空間站有領先數十年的運行經驗,但并沒有針對運行軌道環境治理進行立法。面對運行軌道環境治理挑戰,必須從立法著手,為實現長期可持續的運行軌道環境構建事前與事后兩階段相結合的治理體系。

1 中國空間站運行軌道環境治理的應有之義

中國空間站承載著巨大的科研價值,也肩負著中國載人航天的重要使命?；谥袊臻g站的戰略地位以及當前外空環境的治理形勢,確保運行軌道環境安全就是保障中國空間站運行安全。同時,通過治理中國空間站運行軌道環境,可以為未來更多的空間站提供治理經驗,共同推進外層空間整體環境的可持續發展,實現外空命運共同體。

1.1 保障空間站運行安全的需要

中國空間站在軌運行過程中將遭受空間環境的多重作用,例如,低能等離子體會造成電流泄漏、材料濺射;太陽耀斑粒子會帶來材料位移損傷效應;空間碎片導致碰撞效應等[1]。為了演示環境風險對中國空間站運行安全的影響,這里以空間碎片為例模擬環境致損,結果如圖1所示。

從圖1可以看出:(1)中國空間站一旦未能及時發現或躲避運行軌道中的環境風險,將對空間站的人、機和運行軌道環境造成不同程度的損壞;(2)軌道環境損害修復過程將降低空間站工作效率;(3)如果提前治理運行軌道,可以降低環境損害風險發生的可能性。

圖1 模擬中國空間站與空間碎片相撞后果演示圖Fig.1 Simulation of the Chinese space station colliding with space debris demonstration

通過模擬演示可知,中國空間站是運行軌道環境致損的第一受害者,運行程序中斷、工作效率降低、艙內人員受損、裝置功能失效等是運行軌道環境致損的連鎖反應。中國空間站需要人、機、環境形成和諧的共生關系。因此,保障安全可持續的空間站運行軌道環境,不僅可以延長空間站在軌飛行壽命,還可以一定程度上確保艙內航天員的安全、健康和高效工作。

和平號空間站運行處于空間站發展初期,其在軌期間的外空商業化活動并不多,運行軌道環境也相對安全。而國際空間站運行時期,商業化程度加深,運行軌道環境壓力也隨之增加,運行軌道環境風險也愈發復雜,國際空間站不僅曾多次自主在軌靈活機動規避空間碎片,還設置了數百塊空間碎片防護屏障增強環境風險防御能力?；诖?中國空間站更應該重視運行軌道環境治理,確保運行軌道安全和中國空間站的平穩運行。

1.2 推進外空環境治理的需要

中國空間站運行軌道環境治理是外空整體環境治理的一個縮影。中國空間站運行軌道環境是外層空間環境的組成部分,具有外層空間的法律屬性及基本特征。外層空間環境治理和中國空間站運行軌道環境治理所適用的法律依據以及所治理的環境風險也基本相同。因此,空間站運行軌道環境治理的立法及實踐可以一定程度上影響國際外空環境治理體系。

在以往的國際外空治理體系中,美歐占據了一定的制高點,并試圖主導國際空間法律新秩序,左右空間法條約的解釋與運用,但其發展理念缺乏共同體意識,并不以國際社會、全人類的利益為目標,忽視了外空環境治理的優先等級,阻礙了外空環境治理機制的發展進程。以國際空間站為例,自1998年正式建站以來,經過多年的建設與使用,美俄歐等國得到了足夠的預期利益與超期利益,卻未借助空間站平臺維護外空環境健康、可持續發展,也沒有推進國際外空法律機制的完善。通過探索中國空間站運行軌道環境治理的應對措施,嘗試重塑外空環境治理格局,完善外空環境治理法律體系,從局部到整體推進外空環境治理。

1.3 實現外空命運共同體的需要

中國空間站貫徹落實外空命運共同體理念,將自身命運與外層空間、國際社會緊密相連。運行軌道環境治理所蘊含的外空命運共同體理念主要表現為以下兩方面。一方面,通過開展環境治理工作凝聚空間站合作主體力量。有別于蘇聯的禮炮號系列空間站和國際空間站的發展模式,中國空間站是完全自主建造的,擁有絕對的所有權與管轄權,但中國空間站堅持開放、合作的態度歡迎各主權國及相關實體參與[2]。在中國空間站運行軌道環境治理問題上,我國注重在中國主導、中國參與的角色轉換中與共同體各國的友好關系的構建,通過共同治理保障中國空間站運行安全。另一方面,保障空間站運行軌道環境安全也是對人與自然負責任的表現。運行軌道屬于近地軌道,軌道內的空間碎片等污染可能會對地面人類生存環境和生態系統構成威脅[3],為有效減少空間站運行軌道的環境風險,避免碰撞、輻射等事故帶來的環境二次傷害繼續降軌,甚至掉落至地球表面,有必要為中國空間站的發射、推進、運行全過程制定長期的環境治理規劃。

2 中國空間站運行軌道環境治理的困境

明晰治理的困境是提出應對策略的事實基礎與邏輯起點。現行國際外空法在外空環境治理方面提出了倡議,也作出了限制與禁止,但其影響有限。并且,由于中國空間站的運行軌道處于無主權管轄的全球公域,將面對非常規性的治理對象,需要借助特殊的治理手段防控各類環境風險。

2.1 現有外空環境治理機制難以滿足中國空間站運行軌道環境治理的法律需求

在長期的外空環境治理實踐過程中,國際框架下的法律機制及各主權國內部的法律機制共同構成了外空環境治理的行為準則,但具體應用于中國空間站運行軌道環境治理并不一定具有指導性、針對性。

2.1.1 已有國際立法經驗具有弱適用性

在國際社會立法層面,以 《聯合國憲章》、空間法五大公約為主的空間治理規則所規定的外空禁軍事化條款內容比較原則性,沒有具體的要求和實施細則。例如, 《聯合國憲章》第1條第(1)款規定,憲章的宗旨是, “……維持國際和平與安全;并為此目的,采取有效集體辦法,以防止且消除對于和平之威脅,制止侵略行為或其他對和平之破壞;并以和平方法且依正義及國際法之原則,調整或解決足以破壞和平之國際爭端或情勢?！辈⒉荒芡耆懦袊臻g站運行軌道被用于軍事對抗的可能性。

在各主權國家的立法層面,大多數國家的國內立法仍停留在通過管控空間活動的登記、許可減少產生空間碎片的可能性,這是降低空間碎片增長率的最短期手段,且此類事前降低空間活動致損外空環境可能性的法律規范只能間接幫助中國空間站維護運行軌道環境,我國國內立法的相關規定面對空間站入空運行后更多即時環境風險,亦無明確適用指引。

表1 現有外空環境治理規則Table 1 Existing rules for outer space environment governance

2.1.2 缺少可直接適用的國內法律依據

外層空間屬于全球公域,而中國空間站的運行軌道位于外層空間中,因此空間站運行軌道環境治理是 “公域治理”的新延伸。依據公域治理的特點,中國空間站在法律框架內進行制度安排應遵循兩項基本規則。與常規的環境治理不同,超出國家管轄范圍的環境治理不能直接依據各主權國家的國內法,而更多的適用國家間公約、協定及國際環境軟法?；诖?在進行環境治理的過程中,一不得違背現有的國際空間法律制度;二必須通過國家間合意達成政府間協議,以確定治理工作的各項事宜。

雖然,國際空間站運行軌道也同樣位于公域,但國際空間站由16個國家共同建造、運行和使用,其主要通過 《國際空間站政府間協定》(IGA)對相關事宜作出約定。但這并不意味著無主權管轄的區域環境治理不需要國內立法。首先,依據國際法與國內法的關系,主權國在制定國內法時,不能忽視其應盡的國際義務。中國是《聯合國憲章》及 《外空條約》的締約國,應依據條約規定履行相應的治理義務,并將其適當地轉化為國內立法。其次,中國空間站是中國專屬管轄的空間基礎設施。依據國際法,每一主權國都有權并有義務為其管轄范圍內的空間活動提供完善的法律體系。但截至目前,我國的空間法發展進程處于落后狀態[4],未能形成專門性的外空環境法律體系,也沒有構建起中國空間站自身的法律規范體系,已有的相關政策性文件與法律法規的位階不高,也沒有可以直接適用于空間站運行軌道環境治理的條款內容。

2.2 傳統地面環境治理機制難以匹配中國空間站運行軌道環境治理的制度需求

身處外層空間的區域環境,空間站運行軌道環境治理具有特殊的制度需求。如表2所示,有無主權管轄是區分傳統地面環境治理與空間站運行環境治理最重要的因素。鑒于此,中國空間站運行環境治理的法律依據、對象、背景都將隨之發生變化。

表2 傳統地面環境治理與空間站運行環境治理對比Table 2 Comparison of traditional ground environment management and space station operating environment management

2.2.1 運行軌道環境治理技術和經驗匱乏

中國空間站既處于外層空間的生態系統內,也處于無人管轄的法律領域,其面對的治理對象既包括空間碎片、核污染等傳統污染源,也包括外空軍事化等 “主體行為”帶來的環境風險[5]?？臻g碎片及中國空間站組裝、維護、運行過程中產生的廢棄物等污染 (如自身的廢氣廢水排放、密封艙漏氣等污染源[6])和外空武器等待治理對象難以依靠人工治理的傳統手段,必須借助高精尖科學技術[7]。

當前中國空間站運行軌道環境治理困難主要體現在:第一,現有外空環境治理技術大多以空間碎片為清除目標。在近地軌道的空間碎片清除技術研究方面,NASA、ESA提出了激光清除技術、碎片收集裝置、電動力纜繩、增加阻力裝置等幾種在理論上較為成熟的清除技術[8]。但這無法全面滿足空間站運行軌道環境治理的技術需求。第二,我國的空間環境及效應在軌探測缺乏系統性,所獲數據與航天器在軌故障之間的關聯性分析有待加強[9]。第三,歐美的外空發展方針缺乏共同體意識,并不以國際社會、全人類的利益為目標,阻礙了外空環境治理技術的發展,更忽視了外空環境治理的優先等級。

2.2.2 運行軌道環境治理機制不健全

通常,環境治理需建立監管體系、政策體系、法治體系、保障體系、行動體系及責任體系等。例如,為了保障空間站的安全運行,和平號空間站及國際空間站都采用了環境控制和生命保障系統 (ECLSS)[10],但該系統設計主要適用于空間站艙內環境,并不能直接移植至外部軌道環境治理。

聯合國外空委就為實現 “外空活動長期可持續性”設立了工作組和四個專家組,工作組形成了一套包括28個條款的草案,內容覆蓋政策、監管機制、國際合作、科學技術與管理五大部分。若以此為體系構建思路,除卻已明確的法治體系缺陷,中國空間站欲順利開展運行軌道環境治理至少還需先建立行動體系及責任體系?？臻g站運行軌道環境治理的需求是特殊的,如表2所提出的空間碎片這一治理對象,其對運行軌道環境的影響并不能僅通過對空間物體的登記、許可等程序的規制達到徹底消除的目標,更多地還需借助長期的監測手段,這就要求行動體系中必須包含預警評估制度,類似于國內的海洋環境監測體系或環境影響評價制度。同時,若不落實各類主體責任,對運行軌道環境損害的責任分配、賠償主體、賠償方法以及求償主體等問題進行明確規定,體系化解決軌道環境問題,不僅會削弱前置的行動治理手段的實際效能,還會阻礙運行軌道環境治理法治體系的完善。正因為運行軌道環境治理缺少法律適用依據,無法進一步形成具體的治理規則及程序,將使治理機制處于多體系缺失的空白狀態。

3 中國空間站運行軌道環境治理的應對策略

中國空間站運行軌道環境治理需建立在外空命運共同體理念基礎上,應由多方主體共同協商合作治理。只有完善空間站運行環境治理立法,在框架協議的基礎上進一步制定具有約束力的治理制度,明確各治理主體責任,才能推動中國空間站運行環境治理體系化、法治化。

3.1 完善空間站運行軌道環境治理立法

環境治理通常以法律制度為依據進行具體制度設計。構建中國空間站運行環境治理體系應當從國際與國內兩個層面出發,先制定政府間框架協議,在協議項下明確運行環境治理主體、治理內容,并通過修改完善我國的國內法律制度,加強與政府間協議的銜接適用。

3.1.1 制定中國空間站政府間框架協議

基于共生共治的內在使命,必須明確中國空間站的所有參與國負有 “適運行義務”,即各國有義務保證中國空間站運行環境處于安全、穩定的狀態,并應當及時處理可能威脅空間站運行的情況,以恢復正常運行環境。此義務可以通過空間站合作國就環境治理問題達成政府間協議予以確認。國際空間站曾通過達成IGA確立了基本法律框架。IGA涵蓋了空間站登記、管轄權、責任制度等規則,是國際空間站合作模式的核心依據。就中國空間站環境治理法律機制的構建而言,有兩種選擇:一種是在中國空間站合作國最終達成的政府間合作框架下,以附件或子協議的形式達成治理合意;另一種選擇則是專門就運行環境治理議題達成一個全新的合作框架,并在此框架下形成多邊協議,縛以法律拘束力。不論最終選用哪種方式,都應重點明確以下兩項內容。

(1)治理主體:中國空間站框架協議下的所有合作方都是運行環境治理的當然主體。中國空間站是合作的積極推進者,全球環境治理也主張通過合作達成目標。在空間站的合作框架下,運行環境治理義務是所有受框架協議約束的主體都應當承擔的強制性責任?，F已入選空間站合作項目的主體 (俄羅斯、瑞士、日本、印度、法國、德國等國)享有了利用空間站艙進行醫學、物理等科學實驗的機會,并享有中國空間站的資源、技術支持及相關保障。那么相應地,各合作主體應當承擔保障中國空間站安全運行的責任,而治理運行軌道環境即是履行義務的有效途徑。

(2)治理內容:治理規則及具體內容應在國際外空法與政府間協議的框架內圍繞預警、監測、責任三條主線展開。主要包含以下內容:一是以預防為主,通過劃定外部安全識別區與制定運行環境影響評估制度達到防控監測的目的;二是強調責任的劃分,明確各治理主體的責任劃分,并在原有的外空責任機制基礎上完善環境責任追究機制;三是推進法律技術化、治理科技化發展,通過加強國際研發合作提高外空環境治理的效率與質量;四是要求各協議國,尤其是我國,積極進行國內法律的對應銜接,使中國空間站環境治理法律體系更具有 “可操作性”與 “整體性”。

3.1.2 推進國內相關立法的補充完善

《2016中國的航天》白皮書強調要 “推進以航天法立法為核心的法治航天建設”。在我國外空立法體系尚未形成的背景下,我國暫可以通過在一般法中增設條款的形式規定空間站環境治理內容。一是制定統一的 《中華人民共和國航天法》,在該法中增設外空環境治理章節,間接為中國空間站的環境治理工作提供法律依據。二是制定 《中華人民共和國空間站活動法》,對空間站的一切活動進行規制,并將空間站運行內部環境與外部環境治理分別作特別規定。三是在我國的環境立法體系中增設有關外空環境方面的條款,將空間站環境問題納入國內法律治理體系中。同時,國際層面締結的協議需要通過修改和制定國內法律的方式成為國內行動的依據。以國際空間站損害責任機制為例,美國通過 《國家航空航天法》《太空實驗室協議》《NASA發射服務協議》等相關規定回應國際層面的 《責任公約》、IGA等文件的責任要求。因此,無論是制定 《航天法》亦或是 《空間站活動法》,涉及環境治理的具體條款需要能夠成為有關國際規定或協議義務的轉化適用依據。

3.2 建立空間站運行軌道環境治理預警評估體系

空間碎片及其他運行中人造天體是有可能通過預警規避碰撞風險的[11]。國際空間站為了減少空間碎片對空間站活動造成的影響,采用雷達對近距離范圍的空間碎片進行監視,并建有29部地基探測器、一顆天基空間監視衛星組成空間監視網 (SSN),對在軌運行的衛星進行碰撞預警評估[12]。中國空間站可以以此為借鑒,探索環境治理預警評估的具體措施,以提升運行軌道環境的風險防護能力。

3.2.1 確立運行軌道安全識別區

以空間換時間是劃定運行軌道安全識別區的內在邏輯。各有效人造天體共存于一個大環境內,難免會發生直接或間接碰撞,但準確測定碰撞的時間與方式是不太可能的。因此,以運行軌道環境為起點,確定一個可以提前識別、確認可能影響空間站運行的軌道環境風險,從而對其采取相應治理手段的特定區域,即安全識別區具有一定的實踐意義。

運行軌道安全識別區中的識別 (Identify)一詞多延伸至國際法中的防空識別區 (ADIZ)概念,而安全一詞則容易聯想到 《阿爾忒彌斯協定》所提出的 “安全區”概念。但實際上,依據中國空間站政府間協議確定的安全識別區,在治理過程中主要執行兩大任務,一是對運行軌道的環境風險進行 “識別”;二是對運行軌道的環境風險進行 “處置”。從安全識別區的功能設置來看,其并不主張空間權利,僅作為內部治理手段,在合理限度內排除對空間站運行造成威脅的軌道環境危險。

3.2.2 制定運行軌道環境影響評估制度

環境影響評估制度是對區域環境進行監測、分析,判定環境是否存在風險,并提出治理方案的日常維護程序。國家管轄范圍以外的區域環評制度已出現在國家管轄范圍外海域的生物多樣性(BBNJ)養護和可持續利用協定中[13],其區別于地面傳統環評,是對處于無主權管轄區域的區域環境進行評估,而不是對將在該區域內活動的項目評估。

若認為安全識別區為空間站提供了緩沖時間,軌道環評制度則可以為空間站運行軌道環境安全提供長期保障。軌道污染監管、空間站廢棄物管理、空間目標的規避安全距離保持等都需要空間站運行環境治理主體對運行軌道進行日常監測、維護,以保證運行軌道環境時刻處于 “適運行狀態”。國際空間站曾成立由各國專家組成的多個研究小組,對空間站表面的環境污染進行評估,并通過對污染的研究及在軌污染監測試驗結果,制定相應污染控制標準[14]。中國空間站可以此為模版,在政府間協議框架下制定運行軌道環評制度,設立環評小組,制定環境治理標準及治理方案。

3.3 創新空間站運行環境治理合作體系

治理 (governance)區別于傳統的政府統治,是一個聯合行動的過程。為了確?？臻g站運行軌道環境治理不至于因損害人類共同利益或其他國家合理利益而遭受抵制,必須以開放的態度突破狹隘的 “利己”主義,用協商、平等參與等方式在合作的載體上積極探索治理路徑。

3.3.1 建立環境治理信息共享平臺

軌道環境狀況、環評數據、軌道空間碎片位置等信息的互通共享對于治理主體把控待治理軌道環境,開展具體治理工作具有極大的參考價值。為了保障國際空間站運行安全,NASA就曾采用安全與任務保證工作 (SMA)體系與運營模式,專設核安全審查委員會、航空航天安全委員會、NASA工程與安全性中心等多個支撐機構[15],為國際空間站存在的安全問題提出建議與意見,重視對在軌數據的量化評估,制定了一系列行為規范和信息共享庫,強調盡早的扼殺風險。

中國空間站現無法容納所有項目參加國的宇航員及科研人員,駐站工作人員對軌道環境的把控以及所掌握的評估數據若不能及時反饋給其他治理主體,則可能導致治理主體對軌道環境及其治理需求了解斷層,再次上演囚徒困境。因此,以保障空間站安全運行為終極目的,構建環境治理信息共享平臺,分類整合環境治理信息具有重要意義。考慮到有關信息可能具有一定的主權性質,在構建共享平臺的同時應為成員方附加保密義務,要求成員必須承認并執行兩項基本原則,一是不得損害中國的核心利益;二是不可超出中國空間站軌道環境治理的使用目的。這兩項原則是信息共享范圍及方式確定的依據,并且在確定相關主體的責任時,也應依此為邏輯起點進行規定。

3.3.2 共同研發軌道環境治理技術

中國空間站運行軌道環境治理技術研發耗時長、投入多、技術要求高,此類技術研發僅靠一國之力很難在短期內得到預期成果。目前,國際空間技術應用、空間科學實驗等領域的多邊、區域合作是主流合作方式。國際空間站環境治理所進行的制度設計也多以合作模式具體展開,在進行環境治理技術研發時也延續這一方式。

中國空間站政府間協議締約主體之間可以根據其研發產品 (服務)自行選擇其合作對象,達成多邊協議或雙邊研發合作協議。同時,締約主體與其他擁有高技術水平的非締約主體也可以進行環境治理技術研發合作,推進外空環境治理水平整體提升。但由于這種合作模式的核心是知識產權合作,必須在政府間協議中確定合作的基本原則,例如,軌道環境治理技術成果優先適用原則,技術產品 (服務)的歸屬、使用及保護問題等。此外,我國還可以通過稅收減免優惠政策鼓勵國內科研機構及企業參與軌道環境治理技術的研發。

3.4 健全空間站運行軌道環境治理責任體系

聯合國2001年通過的 《國家對國際不法行為的責任條款草案》規定:一國的國際不法行為引起國際責任,并對國際不法行為進行了詳細解讀,即一國違反國際法規定的作為或不作為行為,或是一國行為違背了該國所應承擔的國際義務都將引起國際責任的承擔。在外層空間領域的國家責任制度主要可劃分為違反有關條約或習慣國際法的國家不法行為而引發的責任承擔,以及國家從事國際法上不加禁止的外空活動而造成損害性后果的責任承擔兩類。

國際空間站損害責任的國際法律框架包括了《外空條約》 《責任公約》 《登記公約》 《涉及外層空間活動爭議仲裁任擇規則》 《國際空間站政府間協議》等文件。其中IGA第17條規定 “除第16條另有規定的外,參加國包括ESA應依據《責任公約》的規定承擔責任”。這意味著,國際空間站的責任制度也是在現有國際責任框架內進行的新探索。因此,中國空間站運行環境責任機制的法律框架,除了政府間協議,將不得偏離現有的國際責任框架。中國空間站運行軌道環境治理責任應至少包含內部治理責任及外來致損責任。

一是明確空間站運行軌道環境治理責任。治理責任由 “環境維護”與 “環境修復”構成,具體指中國空間站內部治理主體依協議承擔的保障空間站運行外空環境 “適運行”的責任。政府間協議確立了各治理主體的各項治理義務,但其是否履行,履行的效果如何,履行的程度又如何,一系列問題都需要有相應的責任機制對其進行規范。應依據政府間協議設立中國空間站環境治理委員會,制定治理責任細則,規范遵約與不遵約的判定程序,判定治理主體的義務履行程度。

二是明確運行軌道環境侵權致損的外部責任。理論上,由于中國空間站的運行軌道環境無主權,只有當外來致損的后果延續到了中國空間站本身及艙內宇航員、科研人員時,才能依據《責任公約》提出損害賠償要求,但這顯然忽略了環境污染的持續性潛在影響。鑒于外空委沒有處理環境損害賠償的成熟經驗,可以先依照聯合國賠償委員會處理跨境環境損害賠償案例的處理模式,由各治理主體共同組成環境治理委員會、賠償委員會,具體負責對環境損害的狀況認定,求償數額計算等工作。

同時,應重視將 《責任公約》等國際公約中所應承擔的責任義務轉化為國內法規則,促進國內法、政府間協議、 《責任公約》三方的協調互動,構成完整的空間站運行軌道環境責任機制。

3.5 構建聯合國框架下的空間站運行軌道環境治理合作機制

聯合國是外空治理不可或缺的重要主體。自蘇聯發射了人類歷史上的第一顆人造地球衛星“斯普特尼克” (Sputnik),聯合國就成立了 “和平利用外層空間特設委員會”,且隨后將其改為常設機構 “和平利用外層空間委員會” (聯合國外空委)。

外空委的主要任務之一是研究和制定外層空間的探測和利用可能產生的法律問題,并下設法律小組委員會,負責向聯合國大會提交工作報告[16]。中國空間站欲在外層空間進行運行軌道環境治理,必須在聯合國框架下進行制度構建。

首先,聯合國的內部機構及其合作組織能夠一定程度上輔助中國空間站實現運行軌道環境治理。依據國際法,遵守聯合國外空法律框架是維護外空秩序的合法行為。外空委下設科技小組和法律小組,負責協調和溝通聯合國系統內有關外空事務,且裁軍談判會議與機構間空間碎片協調委員會也保持與聯合國的密切聯系,共同促進、參與和平利用外層空間的行動。中國空間站應當利用聯合國的平臺,加強與有關國際機構的合作,尋求軌道環境治理的技術支持等助推力。

其次,聯合國作為外空治理的全球性權威機構,能夠在國際范圍內督促各主權國履行國際義務。聯合國五大公約等國際文件的現存問題在于執行力不足,這一缺陷也將直接或間接影響中國空間站運行軌道環境治理的效率與效果。當中國空間站構建其運行軌道環境治理體系后,政府間協議及項下機制的推行都需要借助聯合國的力量,保障治理義務能夠得到及時履行。

4 結語

自 “天和”艙順利升空,中國空間站未來的運行安全保障議題的重要性愈發凸顯。而現行外空環境治理機制是不同發展水平的主權國家及其地方政府通過博弈和協商達成的階段性成果,有關國際空間法律制度和國內空間法律制度均存在缺陷,無法為空間站運行軌道環境安全提供法律支撐與制度保障。

考慮到中國空間站運行軌道環境治理的特殊需求及現實困境。首先,在法律層面,架構政府間框協議并完善國內有關立法,先為后續開展的治理工作提供法律依據,使整個治理工作體系合法化;其次,在行動層面,提出以預警評估為脈絡主線的運行軌道環境安全識別區及環境影響評估制度,以期滿足空間站運行的長期需求;最后,從責任追究層面,分別通過內部自治和外部追責兩方面進行了責任劃分,確保各治理主體在空間站長期治理過程中各司其職。

從空間站運行軌道環境的治理體系構建邏輯可以發現,其以中國空間站運行軌道環境安全為起點,充分考慮空間站治理主體的訴求與能力,并由各主體共同決策和共同參與,既秉承了國際外空法律體系的內在精神,也從實體到程序全面保障相關利益主體的訴求。此治理體系不僅能夠整合治理力量,避免參與主體因戒心和猜疑在治理責任分配、利益訴求取得等方面產生沖突,更重要的是,以此為基礎制定的治理規則能夠最大程度地優化、保障空間站運行軌道環境,實現中國空間站運行目標。

繼 “和平”空間站及 “國際空間站”之后,中國空間站作為新一代空間基礎設施,不僅力圖在航天活動、科技研發等方面取得新的發展,還期望其運行軌道環境治理實踐能為未來更多的空間站軌道環境治理提供范本與借鑒,協調空間活動與外空環境的沖突,以運行軌道環境治理為切入點,深入推進外層空間環境可持續發展。