基于農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的財(cái)政政策的思考

徐 曼

（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)，貴州 貴陽 550025）

2017年初，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》，標(biāo)志著我國正式進(jìn)入了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革新時(shí)期。農(nóng)業(yè)雖然具有顯著的社會效益，但農(nóng)業(yè)同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)效益相對低下的弱勢產(chǎn)業(yè)，僅僅依靠市場之手很難調(diào)整好農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)。政府要想推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的發(fā)展，就必須履行公共財(cái)政職能，加強(qiáng)對農(nóng)村農(nóng)業(yè)公共領(lǐng)域的財(cái)政支持力度。財(cái)政支農(nóng)政策的構(gòu)成、財(cái)政資金投入的規(guī)模和效率，都是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要影響因素。而其中的重點(diǎn)，就是通過制定相應(yīng)的財(cái)政政策，來優(yōu)化農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，讓市場的供給更加優(yōu)質(zhì)和有效，從而讓農(nóng)民的收入得到相應(yīng)提高，人民生活質(zhì)量越來越好。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要求農(nóng)產(chǎn)品在生產(chǎn)上向多樣性發(fā)展，在服務(wù)和加工鏈條上要向外延伸，所以就需要政府在產(chǎn)業(yè)支持和公共服務(wù)上同步變化。這也意味著掌握更多信息優(yōu)勢和靈活性的基層地方政府，在很多地方都必須發(fā)揮更加重要的作用，尤其是在財(cái)政支農(nóng)政策的制定上[1]。

1 財(cái)政政策供給側(cè)改革的理論分析

1.1 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的定義

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是宏觀經(jīng)濟(jì)管理和調(diào)控中專門針對農(nóng)業(yè)的一種方式。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這個(gè)概念與宏觀調(diào)控重視需求側(cè)相對應(yīng)，相對拉動(dòng)需求說，它比較偏重于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使要素能夠?qū)崿F(xiàn)最優(yōu)配置、優(yōu)化資源配置、提升經(jīng)濟(jì)增長的數(shù)量和質(zhì)量。同時(shí)，供給側(cè)改革強(qiáng)調(diào)對市場的有效供給，其中包括了兩大類要素的供給，第一類是勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)性要素，第二類是制度、技術(shù)等服務(wù)型要素。與經(jīng)濟(jì)總量不同的是，結(jié)構(gòu)性要求更多的是要注重效率和質(zhì)量。所以，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是為了提升農(nóng)業(yè)供給的質(zhì)量和效率，并且對與之相關(guān)的生產(chǎn)要素的配置進(jìn)行優(yōu)化，以便使市場上供應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品無論是數(shù)量、類別和質(zhì)量都能夠讓消費(fèi)者滿意，最終能夠建立供需平衡、持續(xù)發(fā)展的農(nóng)產(chǎn)品供給體系。

1.2 財(cái)政支農(nóng)相關(guān)定義

廣義的財(cái)政支農(nóng)范圍十分廣泛，它包括對“三農(nóng)”的所有資金投入，幾乎涵蓋了財(cái)政支出功能分類的所有大類。其支出涉及了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民三大領(lǐng)域，相對于地方財(cái)政來說，中央財(cái)政的“三農(nóng)支出”劃分相對明了。狹義的財(cái)政支農(nóng)支出僅僅包括支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的相關(guān)各項(xiàng)支出，比如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)助支出、農(nóng)田水利建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科研支出和涉農(nóng)管理部門的一般公共服務(wù)支出等。因?yàn)椤叭r(nóng)支出”范圍十分廣泛，外延不清，容易讓人產(chǎn)生混淆，且自2017年起財(cái)政部門已不再統(tǒng)計(jì)“三農(nóng)支出”[2]。在本文中，財(cái)政支農(nóng)支出是狹義的財(cái)政支農(nóng)支出，狹義的財(cái)政支農(nóng)政策就是各級政府為了支持農(nóng)業(yè)領(lǐng)域生產(chǎn)發(fā)展而制訂并由財(cái)政部門執(zhí)行的，是處理財(cái)政分配關(guān)系的基本準(zhǔn)則和措施。

2 促進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的財(cái)政政策

一種適合國家的比較完整的財(cái)政體系分為兩個(gè)部分，一個(gè)是主要政策，一個(gè)是配套的政策，他們兩者是相輔相成地有機(jī)地結(jié)合在一起，只有將兩者同時(shí)應(yīng)用好，才能夠更好地把農(nóng)業(yè)發(fā)展好，以下為我國財(cái)政支農(nóng)的主要方式。

2.1 財(cái)政支農(nóng)政策

因?yàn)橹饕呤钦麄€(gè)財(cái)政支農(nóng)政策體系的“心臟”，其實(shí)施的效果直接影響著農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民收入的增加，其中非常重要的方面就是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展、保障廣大農(nóng)民利益方面有著十分明顯的作用，可以從外國的支農(nóng)經(jīng)驗(yàn)中看出其應(yīng)用越來越廣泛，在財(cái)政支農(nóng)政策中扮演著十分重要的角色，當(dāng)前我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要有以下幾個(gè)部分。

1）基于農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位，我國建立了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼穩(wěn)定增長機(jī)制，加大對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的額度。自我國加入WTO以來，我國農(nóng)業(yè)就面臨了比之前更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。我國經(jīng)過了三十多年的改革開放，財(cái)政農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支出的外部條件已經(jīng)比較成熟，應(yīng)建立財(cái)政農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼穩(wěn)定增長機(jī)制，強(qiáng)化補(bǔ)貼政策，切實(shí)加大補(bǔ)貼的額度，逐漸實(shí)現(xiàn)在財(cái)政總支出中增大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支出的比重[3]。

2）提高了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中直接支付所占的比重。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分為直接支付和間接支付兩種支出方式，通過借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，直接支付的總體效果明顯好于間接支付，將部分間接支付轉(zhuǎn)移到直接支付中。一方面，可以提高農(nóng)民的收入，使其勞動(dòng)積極性變高；另一方面，可以避免財(cái)政資金被相關(guān)人員挪用，使得財(cái)政資金利用率變低。

3）鼓勵(lì)、扶持生態(tài)化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。走可持續(xù)發(fā)展的道路是我國發(fā)展必須堅(jiān)持的一個(gè)重要戰(zhàn)略。當(dāng)然農(nóng)業(yè)也必須遵循這個(gè)原則，隨著人口數(shù)量的逐漸增加，生態(tài)壓力將變得越來越嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展也要求對自然資源使用制定一個(gè)合理的規(guī)劃，應(yīng)通過制定相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼政策，慢慢引導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展走向生態(tài)化、可持續(xù)發(fā)展的道路，注重對自然環(huán)境的保護(hù)及資源合理的應(yīng)用，有效緩解如今人口增長和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對生態(tài)環(huán)境造成的不利影響。

2.2 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)在我國加快工業(yè)化進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)小康社會的宏偉目標(biāo)中的地位和作用是不可替代的，農(nóng)業(yè)受自然災(zāi)害影響程度大，惡劣天氣、病蟲災(zāi)害等不利因素會使得農(nóng)業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)大幅度波動(dòng)。因此，作為風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)不斷加大的產(chǎn)業(yè)，如何通過發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來降低農(nóng)業(yè)發(fā)展成本，是我國的強(qiáng)國之路，是立國安邦之本。我國經(jīng)過近三十年的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，雖然很多地方立足實(shí)際推出了針對性很強(qiáng)的多元化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式，但其作為保險(xiǎn)法來進(jìn)行運(yùn)作和經(jīng)營，仍處于初期階段，受到法律不完善、深化體制改革以及保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)自身發(fā)展等諸多因素影響。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有著極大的自然風(fēng)險(xiǎn)，并且在收益方面普遍低于其他行業(yè)，所以在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面不應(yīng)收取過高的保險(xiǎn)費(fèi)用，這樣保險(xiǎn)公司才會愿意經(jīng)營保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。政府應(yīng)通過給予稅收優(yōu)惠政策，解決農(nóng)民投保難題[4]。

3 以貴州省為例分析當(dāng)前供給側(cè)財(cái)政支農(nóng)政策問題

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性的改革，本質(zhì)上是為了實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理配置和利用，包括自愿參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，還有財(cái)政支農(nóng)補(bǔ)貼等。現(xiàn)有促進(jìn)農(nóng)民合作社發(fā)展的各種財(cái)政的扶持政策，在改善農(nóng)民合作社的外部環(huán)境、提升其市場競爭力和服務(wù)農(nóng)民的能力這些問題上發(fā)揮了積極的作用，但是從農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的相關(guān)角度來看，仍然存在一些需要改善的地方。

3.1 支農(nóng)支出配置結(jié)構(gòu)不合理

財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)表如表1所示。

表1 財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)表

根據(jù)表1分析，可以發(fā)現(xiàn)，財(cái)政補(bǔ)貼力度不夠，農(nóng)民收入增加有限。財(cái)政補(bǔ)貼分為廣義補(bǔ)貼和狹義補(bǔ)貼，這里單獨(dú)指狹義補(bǔ)貼，即對糧食等農(nóng)產(chǎn)品提供價(jià)格、出口和其他形式的補(bǔ)貼，也稱之為保護(hù)性補(bǔ)貼。從表1中看出：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼逐漸提高，到2018年已經(jīng)達(dá)到98.56億元，但是根據(jù)我國財(cái)政部測算，我國的支農(nóng)補(bǔ)貼效率僅為14%，對于貴州這樣一個(gè)貧困的省份，補(bǔ)貼效率將會更低。也就是說，財(cái)政補(bǔ)貼10元錢，農(nóng)民得到手的還不到1.4元，根據(jù)歷史數(shù)據(jù)，同期化肥生產(chǎn)價(jià)格每噸上漲250～298元，農(nóng)藥價(jià)格每噸上漲3 100～5 200元。這樣看來，財(cái)政支農(nóng)補(bǔ)貼效果幾乎被農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的上漲所帶來的負(fù)面效應(yīng)抹平[5]。

3.2 財(cái)政支農(nóng)支出資金管理體制不合理

20世紀(jì)90年代實(shí)行分稅制以后，各級政府的財(cái)力受到明確界定，但是事權(quán)卻沒有明確的界定，貴州省也不例外。據(jù)統(tǒng)計(jì)，貴州省各級政府的財(cái)力占比中鄉(xiāng)鎮(zhèn)為10%～15%，縣級政府為35%～45%，市級政府為25%～35%，省級政府為20%～30%。這么清晰的財(cái)權(quán)劃分卻沒有一個(gè)明確的事權(quán)界限，表現(xiàn)在財(cái)政支農(nóng)支出上為各級政府對農(nóng)業(yè)投入項(xiàng)目辦事拖沓，積極性不高，結(jié)果錯(cuò)過了農(nóng)業(yè)的最佳投入時(shí)機(jī)，延誤農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，財(cái)政支農(nóng)支出事權(quán)界定不明確，容易導(dǎo)致底層政府財(cái)力不夠，拿20%的錢做50%的事，這種情況下，為完成上級政府的任務(wù)，底層政府在支農(nóng)支出上可能會做形象工程，敷衍上級政府，草草了事。這種放權(quán)不放錢的行為阻止了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.3 對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶持力度不足

2014—2018 年貴州省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)保費(fèi)收入情況如表2所示。

表2 2014—2018年貴州省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)保費(fèi)收入情況

從表2可以看出，2014—2018年貴州省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)收入雖然一直呈現(xiàn)上升的趨勢，但是相較于財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的收入來說相差較大。2014—2018年兩者絕對值從731 161萬元上升到1 559 699萬元，占比從2.29%到4.1%，說明貴州省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)收入增長較慢。

而導(dǎo)致貴州農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)收入增長緩慢的原因有以下幾點(diǎn)：1）面對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，由于還沒有完善的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)制，財(cái)政補(bǔ)貼還不足以完全承擔(dān)保險(xiǎn)公司的賠付責(zé)任，這樣就會影響保險(xiǎn)公司的償付能力和經(jīng)營穩(wěn)定性；2）相關(guān)法律制度還不夠完善，沒有法律的規(guī)范很難繼續(xù)引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展；3）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管滯后，缺乏專門針對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面業(yè)務(wù)監(jiān)管部門，導(dǎo)致處理問題效率低下，無法立即有效解決出現(xiàn)的問題。

4 財(cái)政支農(nóng)政策供給側(cè)改革的建議

隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的不斷推進(jìn)，我國農(nóng)業(yè)取得了飛躍性的進(jìn)步，其中也少不了我國推行的一系列財(cái)政支農(nóng)政策的支持，比如財(cái)政支農(nóng)的補(bǔ)貼政策和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政政策[6]。而面對目前依然存在著的一些不足，相關(guān)部門可以考慮從以下幾個(gè)方面入手：1）科學(xué)規(guī)劃和制定財(cái)政政策。財(cái)政支農(nóng)資金投入力度可以加大，目前財(cái)政支農(nóng)政策效率支出效率偏低，農(nóng)民收益有限，通過建立健全的農(nóng)民合作社專項(xiàng)扶持資金和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)制，同時(shí)積極擴(kuò)大扶持力度和范圍，并對這些機(jī)制分類管理，保證農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革工作的順利進(jìn)行。2）積極應(yīng)對供給側(cè)改革中的突出問題。通過針對不同問題政府施行不同的職能，做到更加有針對性地去解決實(shí)際問題，例如為了加強(qiáng)農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的了解，政府可以完善普及教育機(jī)制，增加農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的內(nèi)生動(dòng)力。3）加大監(jiān)督力度，提升農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革效果。逐漸提高財(cái)政支農(nóng)用于三農(nóng)的比重，通過建立有效的監(jiān)督管理機(jī)制，可以提升財(cái)政資金的使用效率，保證農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革工作的順利進(jìn)行。