基于農業供給側改革的財政政策的思考

徐 曼

（貴州財經大學，貴州 貴陽 550025）

2017年初，中共中央、國務院發布了《中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》，標志著我國正式進入了農業供給側結構性改革新時期。農業雖然具有顯著的社會效益，但農業同時也是經濟效益相對低下的弱勢產業，僅僅依靠市場之手很難調整好農業供給結構。政府要想推動農業供給側結構性改革的發展，就必須履行公共財政職能，加強對農村農業公共領域的財政支持力度。財政支農政策的構成、財政資金投入的規模和效率，都是農業供給側結構性改革的重要影響因素。而其中的重點，就是通過制定相應的財政政策，來優化農業的生產結構，讓市場的供給更加優質和有效，從而讓農民的收入得到相應提高，人民生活質量越來越好。

農業供給側結構性改革，要求農產品在生產上向多樣性發展，在服務和加工鏈條上要向外延伸，所以就需要政府在產業支持和公共服務上同步變化。這也意味著掌握更多信息優勢和靈活性的基層地方政府，在很多地方都必須發揮更加重要的作用，尤其是在財政支農政策的制定上[1]。

1 財政政策供給側改革的理論分析

1.1 農業供給側結構性改革的定義

農業供給側結構性改革是宏觀經濟管理和調控中專門針對農業的一種方式。供給側結構性改革這個概念與宏觀調控重視需求側相對應，相對拉動需求說，它比較偏重于調整經濟結構，使要素能夠實現最優配置、優化資源配置、提升經濟增長的數量和質量。同時，供給側改革強調對市場的有效供給，其中包括了兩大類要素的供給，第一類是勞動力、資本等生產性要素，第二類是制度、技術等服務型要素。與經濟總量不同的是，結構性要求更多的是要注重效率和質量。所以，農業供給側結構性改革是為了提升農業供給的質量和效率，并且對與之相關的生產要素的配置進行優化，以便使市場上供應的農產品無論是數量、類別和質量都能夠讓消費者滿意，最終能夠建立供需平衡、持續發展的農產品供給體系。

1.2 財政支農相關定義

廣義的財政支農范圍十分廣泛，它包括對“三農”的所有資金投入，幾乎涵蓋了財政支出功能分類的所有大類。其支出涉及了農村、農業和農民三大領域，相對于地方財政來說，中央財政的“三農支出”劃分相對明了。狹義的財政支農支出僅僅包括支持農業生產領域的相關各項支出，比如農業生產補助支出、農田水利建設支出、農業科研支出和涉農管理部門的一般公共服務支出等。因為“三農支出”范圍十分廣泛，外延不清，容易讓人產生混淆，且自2017年起財政部門已不再統計“三農支出”[2]。在本文中，財政支農支出是狹義的財政支農支出，狹義的財政支農政策就是各級政府為了支持農業領域生產發展而制訂并由財政部門執行的，是處理財政分配關系的基本準則和措施。

2 促進農業供給側改革的財政政策

一種適合國家的比較完整的財政體系分為兩個部分，一個是主要政策，一個是配套的政策，他們兩者是相輔相成地有機地結合在一起，只有將兩者同時應用好，才能夠更好地把農業發展好，以下為我國財政支農的主要方式。

2.1 財政支農政策

因為主要政策是整個財政支農政策體系的“心臟”，其實施的效果直接影響著農業的發展和農民收入的增加，其中非常重要的方面就是農業補貼。

農業補貼在促進農業的發展、保障廣大農民利益方面有著十分明顯的作用，可以從外國的支農經驗中看出其應用越來越廣泛，在財政支農政策中扮演著十分重要的角色，當前我國的農業補貼政策主要有以下幾個部分。

1）基于農業在國民經濟中的基礎地位，我國建立了農業補貼穩定增長機制，加大對農業補貼的額度。自我國加入WTO以來，我國農業就面臨了比之前更加嚴峻的挑戰。我國經過了三十多年的改革開放，財政農業補貼支出的外部條件已經比較成熟，應建立財政農業補貼穩定增長機制，強化補貼政策，切實加大補貼的額度，逐漸實現在財政總支出中增大農業補貼支出的比重[3]。

2）提高了農業補貼中直接支付所占的比重。農業補貼分為直接支付和間接支付兩種支出方式，通過借鑒發達國家的經驗，直接支付的總體效果明顯好于間接支付，將部分間接支付轉移到直接支付中。一方面，可以提高農民的收入，使其勞動積極性變高；另一方面，可以避免財政資金被相關人員挪用，使得財政資金利用率變低。

3）鼓勵、扶持生態化農業的發展。走可持續發展的道路是我國發展必須堅持的一個重要戰略。當然農業也必須遵循這個原則，隨著人口數量的逐漸增加，生態壓力將變得越來越嚴峻，經濟快速發展也要求對自然資源使用制定一個合理的規劃，應通過制定相應的財政補貼政策，慢慢引導農業發展走向生態化、可持續發展的道路，注重對自然環境的保護及資源合理的應用，有效緩解如今人口增長和經濟快速發展對生態環境造成的不利影響。

2.2 農業保險

作為國民經濟的基礎，農業在我國加快工業化進程、實現小康社會的宏偉目標中的地位和作用是不可替代的，農業受自然災害影響程度大，惡劣天氣、病蟲災害等不利因素會使得農業的發展呈現大幅度波動。因此，作為風險系數不斷加大的產業，如何通過發展農業保險來降低農業發展成本，是我國的強國之路，是立國安邦之本。我國經過近三十年的農業保險試點，雖然很多地方立足實際推出了針對性很強的多元化農業保險模式，但其作為保險法來進行運作和經營，仍處于初期階段，受到法律不完善、深化體制改革以及保險經營機構自身發展等諸多因素影響。

農業生產有著極大的自然風險，并且在收益方面普遍低于其他行業，所以在農業保險方面不應收取過高的保險費用，這樣保險公司才會愿意經營保險業務。政府應通過給予稅收優惠政策，解決農民投保難題[4]。

3 以貴州省為例分析當前供給側財政支農政策問題

農業供給側結構性的改革，本質上是為了實現生產要素的合理配置和利用，包括自愿參加農業保險，還有財政支農補貼等。現有促進農民合作社發展的各種財政的扶持政策，在改善農民合作社的外部環境、提升其市場競爭力和服務農民的能力這些問題上發揮了積極的作用，但是從農業供給側結構性改革的相關角度來看，仍然存在一些需要改善的地方。

3.1 支農支出配置結構不合理

財政支農支出結構表如表1所示。

表1 財政支農支出結構表

根據表1分析，可以發現，財政補貼力度不夠，農民收入增加有限。財政補貼分為廣義補貼和狹義補貼，這里單獨指狹義補貼，即對糧食等農產品提供價格、出口和其他形式的補貼，也稱之為保護性補貼。從表1中看出：農業補貼逐漸提高，到2018年已經達到98.56億元，但是根據我國財政部測算，我國的支農補貼效率僅為14%，對于貴州這樣一個貧困的省份，補貼效率將會更低。也就是說，財政補貼10元錢，農民得到手的還不到1.4元，根據歷史數據，同期化肥生產價格每噸上漲250～298元，農藥價格每噸上漲3 100～5 200元。這樣看來，財政支農補貼效果幾乎被農業生產資料價格的上漲所帶來的負面效應抹平[5]。

3.2 財政支農支出資金管理體制不合理

20世紀90年代實行分稅制以后，各級政府的財力受到明確界定，但是事權卻沒有明確的界定，貴州省也不例外。據統計，貴州省各級政府的財力占比中鄉鎮為10%～15%，縣級政府為35%～45%，市級政府為25%～35%，省級政府為20%～30%。這么清晰的財權劃分卻沒有一個明確的事權界限，表現在財政支農支出上為各級政府對農業投入項目辦事拖沓，積極性不高，結果錯過了農業的最佳投入時機，延誤農業生產和農村經濟發展。同時，財政支農支出事權界定不明確，容易導致底層政府財力不夠，拿20%的錢做50%的事，這種情況下，為完成上級政府的任務，底層政府在支農支出上可能會做形象工程，敷衍上級政府，草草了事。這種放權不放錢的行為阻止了農業經濟的發展。

3.3 對農業保險扶持力度不足

2014—2018 年貴州省農業保險和財產保險保費收入情況如表2所示。

表2 2014—2018年貴州省農業保險和財產保險保費收入情況

從表2可以看出，2014—2018年貴州省農業保險收入雖然一直呈現上升的趨勢，但是相較于財產保險的收入來說相差較大。2014—2018年兩者絕對值從731 161萬元上升到1 559 699萬元，占比從2.29%到4.1%，說明貴州省農業保險收入增長較慢。

而導致貴州農業保險收入增長緩慢的原因有以下幾點：1）面對巨災風險，由于還沒有完善的風險應對機制，財政補貼還不足以完全承擔保險公司的賠付責任，這樣就會影響保險公司的償付能力和經營穩定性；2）相關法律制度還不夠完善，沒有法律的規范很難繼續引導農業保險的發展；3）農業保險監管滯后，缺乏專門針對農業保險方面業務監管部門，導致處理問題效率低下，無法立即有效解決出現的問題。

4 財政支農政策供給側改革的建議

隨著農業供給側改革的不斷推進，我國農業取得了飛躍性的進步，其中也少不了我國推行的一系列財政支農政策的支持，比如財政支農的補貼政策和農業保險的財政政策[6]。而面對目前依然存在著的一些不足，相關部門可以考慮從以下幾個方面入手：1）科學規劃和制定財政政策。財政支農資金投入力度可以加大，目前財政支農政策效率支出效率偏低，農民收益有限，通過建立健全的農民合作社專項扶持資金和農業保險的機制，同時積極擴大扶持力度和范圍，并對這些機制分類管理，保證農業供給側改革工作的順利進行。2）積極應對供給側改革中的突出問題。通過針對不同問題政府施行不同的職能，做到更加有針對性地去解決實際問題，例如為了加強農民對農業保險的了解，政府可以完善普及教育機制，增加農業供給側改革的內生動力。3）加大監督力度，提升農業供給側改革效果。逐漸提高財政支農用于三農的比重，通過建立有效的監督管理機制，可以提升財政資金的使用效率，保證農業供給側改革工作的順利進行。