基于兩辦經濟責任審計規定修訂的比較研究

凌雁北

（安徽省審計科學研究所，安徽 合肥 230001）

一、引言

2019年7月，中辦、國辦聯合印發《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》（中辦發[2019]45號）（簡稱：2019年《經濟責任審計規定》，這是黨和國家在新時代對《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》（簡稱：2010年《經濟責任審計規定》）的修訂和完善。2019年《經濟責任審計規定》是新時代我國國家審計機關經濟責任審計事業發展的綱領性文件。文章圍繞2019年、2010年《經濟責任審計規定》進行制度比較分析，梳理了2019年與2010年經濟責任審計規定內容，以期為推動國家審計機關經濟責任審計提供參考。創新點在于，針對以2019年《經濟責任審計規定》為基礎進行審計機關經濟責任審計比較研究的文獻較少，缺乏從制度層面研究解決審計機關經濟責任審計的現實問題，這使得本文的研究有強烈的現實意義。

二、文獻綜述

在中國知網（CNKI），以篇名“審計機關經濟責任審計”進行搜索，截止2020年11月21日，共有53篇文獻。其中，2019年7月至2021年11月21日，僅有5篇文獻。以篇名“經濟責任審計”進行搜索，截止2020年11月21日，2020年、2019年分別有264篇、363篇文獻。現結合文章內容，相關的文獻觀點綜述如下。

一是國家審計機關經濟責任審計相關文獻。魏書超（2020）對地方審計機關經濟責任審計全覆蓋實現路徑進行了探討，提出建立完善的審計數據庫、統籌安排審計項目、加強審計隊伍建設，提升其業務能力和素質，優化審計技術，加大對審計信息化的投入等建議[1]。孫夏賦（2020）提出必須認真執行好對審計機關主要領導干部經濟責任審計的特殊規定[2]。劉玉玉、紀端（2020）認為經濟責任審計覆蓋率對地方國有企業杠桿治理的影響[3]。張香玲（2020）提出完善審計機關經濟責任審計評價指標體系構建建議[4]。張玉光（2020）提出新時代創新基層審計機關經濟責任審計工作的路徑，要對標新時代要求提升審計能力等[5]。

二是經濟責任與國家審計相關文獻。張杰（2020）經濟責任審計對國家審計的理論、職能和體制豐富和發展具有重要作用[6]。邵榕筠（2020）從界定原則、手段和量化評價三個方面研究基于國家治理的經濟責任審計價值實現和優化路徑[7]。蔡春、謝柳芳、王彪華（2020）研究提出相較于市場化程度和法制水平較高的地區，經濟責任審計對政府治理的促進效果在市場化程度和法制化程度較低的地區，其作用更為明顯[8]。黃希（2020）提出了政府經濟責任的審計理論，對審計理念、審計內容重新進行了界定[9]。胡仙芝、劉春陽（2020）通過理論和實踐兩個層面的分析，提出了兩者進行制度耦合的現實需求和理論假設，并針對政府經濟責任審計與廉政風險防控制度各自存在的客觀問題導致兩者功能都未能充分發揮的現狀，結合對其原因的深度分析[10]。李玉科（2020）建立健全了“三項制度”：審前調查制度、審計專報制度、限期整改制度，創新審計工作機制[11]。徐雪（2020）從找準審計時機、健全工作制度、人員配合、使用信息技術以及審計結果運用等多方面提出黨政工作部門領導干部經濟責任審計工作的具體思路[12]。賈云潔、孫鏡軒（2020）針對鄉鎮黨政領導干部經濟責任審計轉型發展，提出加強審計隊伍建設，構建新型審計思路模式等建議[13]。雷豐年（2020）認為現階段縣級審計機關經濟責任審計面臨著嚴峻的形勢并提出相關建議[14]。譚良軍（2020）提出鄉鎮黨政負責人經濟責任審計重點領域包括招商引資、項目建設、資源環保、國有資產管理、財務收支及其資金管理等[15]。郝書辰（2019）提出要提高經濟責任審計的政治性、政策性和專業性，審計要更有責任感和使命感[16]。仇祿琪（2020）以地方治理視覺提出縣委書記縣長經濟責任審計的建議[17]。王海濱（2020）提出經濟責任審計綜合評價的具體方法，要綜合不同方面掌握的具體情況作為參考，進一步完善評價體系[18]。陸曉暉、張巧婷（2020）提出定性與定量結合、分項與綜合相結合的審計總體評價、注重審計總體評價的客觀、一致、可比、準確，完善領導干部經濟責任審計[19]。林思妤（2020）從整合審計資源、提高社會影響力、探索新的審計方法、加快準則制度建設、完善審計評價體系、落實審計結果運用等六個方面，提出了具體建議與路徑[20]。

綜上所述，我國審計界專家學者對國家審計機關經濟責任審計研究力度還不足。通過文獻梳理發現以2019年《經濟責任審計規定》為研究基礎的研究審計機關經濟責任審計、領導干部經濟責任審計的相關文獻并不多，而且缺乏經濟責任審計相關案例和數據支持。

三、2019年、2010年經濟責任審計規定內容比較

2019年《經濟責任審計規定》與2010年《經濟責任審計規定》在內容上進行比較，表現為2019年制度全面明確了經濟責任審計對象，將國有事業單位主要領導納入經濟責任審計范圍。制度內容以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，突出制度與時俱進，通篇結合中國國情、審計實踐、時代特征。新制度內容科學、精準、規范了審計要素，例如經濟責任審計內涵、審計對象、審計程序、審計報告、審計結果運用等，彰顯了我國審計制度自信、制度優勢、制度科學。2019年《經濟責任審計規定》更符合新時代要求和國家審計實踐需要，也更有利于對領導干部做出全面、客觀、準確的審計評價，更好的為治國理政服務。

（一）經濟責任審計對象更加全面

與2010年《經濟責任審計規定》相比較，新規對領導干部經濟責任審計對象進行了科學分類，有效拓展了審計內容。具體變動如下：增加了紀檢監察機關、國有企業的不擔任法定代表人但實際行使相應職權的主要領導人員；增加了黨中央和縣級以上地方黨委要求進行經濟責任審計的其他主要領導干部。新規定進一步明確了各級審計機關審計監督全覆蓋的對象，體現出良好的針對性和綜合性，有利于審計機關在一定審計周期內，對審計對象和審計內容實施審計全覆蓋，更符合新時代國家審計實踐要求，為全面、客觀、準確地評價領導干部奠定了基礎，極大的推動了國家審計機關領導干部經濟責任審計“全覆蓋”的制度化、規范化。

（二）經濟責任審計流程更加優化

新規定對經濟責任審計程序做出了更加科學、嚴格規定。根據規定，經濟責任審計具體程序包括：（1）制定年度經濟責任審計項目計劃。2019年《經濟責任審計規定》規定，年度經濟責任審計項目計劃一經確認不得隨意變更，確需調減或者追加的要按流程規范操作。（2）送達審計通知書,召開審計進點見面會。2019年《經濟責任審計規定》指出，開展經濟責任審計時，應召開由審計組主要成員、被審計領導干部及相關人員參加的會議，安排工作有關事項。（3）審計公示。2019年《經濟責任審計規定》要求審計組應當在被審計單位公示審計項目名稱、審計紀律要求和舉報電話等內容。（4）要求被審計的領導干部及有關單位及時完整提供經濟責任有關資料，不得弄虛作假。（5）廣泛認真聽取各有關方面意見等。根據新規定，對領導干部開展的經濟責任審計具體流程如圖1所示，新規定在審前的項目計劃制定、審中的責任界定與評價、審后的成果運用方面更顯領導干部個人“經濟責任”的特點，為國家審計機關進一步完善審計結果報告和公告制度從審計流程方面提供了具體的實施方案。

圖1 優化后的經濟責任審計流程圖

（三）經濟責任審計報告及評價更加客觀

1.審計報告方面。（1）程序進行重大調整。改變2010年《經濟責任審計規定》中先向被審計領導干部及其單位征求意見，在審計組實施審計后，首先向派出審計組的審計委員會辦公室、審計機關報告，調整以后的經濟責任審計報告程序更科學、規范、嚴密。（2）審計報告內容和要求更加明確。新規定要求審計報告和審計結果報告應當事實清楚、評價客觀、責任明確、用詞恰當、文字精煉、通俗易懂。

2.審計評價方面。重視經濟責任審計評價的核心要素及關鍵環節。（1）評價主體。2019年《經濟責任審計規定》指出審計評價主體是審計委員會辦公室、審計機關。（2）評價方法。具體的評價方法應當根據不同領導職務的職責要求，作出客觀公正、實事求是的評價。（3）責任界定。要嚴格執行“三個區分”原則，準確、客觀界定領導干部可能承擔責任。貫徹落實習近平總書記提出的“將權力關進制度的籠子”要求，直接體現“權責一致”。要求領導干部切實履職盡責，同時提供申訴渠道保障領導干部權利。

審計報告和審計評價直接影響審計質量和被審計領導干部現實切身利益，在一定程度上影響被審計領導干部所在地區、部門、單位的發展動能。完善審計報告及評價制度有利于提髙國家審計的威信，加強社會公眾對國家審計的信任和對審計信息的關注度，使審計結果公告和工作報告制度真正成為實行民主監督的機制。

（四）經濟責任審計結果更加規范

2019年《經濟責任審計規定》強化審計結果運用，主要新增了兩個部分：(1)各級黨委、政府要建立健全經濟責任審計報告、審計整改和責任追究制度，逐步探索實施經濟責任審計結果公告制度；(2)有關部門和單位應當按照干部管理和監督的有關要求使用經濟責任審計結果，并將其作為被審計領導干部考核、任免、獎懲的重要依據，以適當方式向審計機關反饋審計結果的運用情況。經濟責任審計結果報告要進行嚴格的檔案管理。

四、啟示與未來研究展望

（一）啟示

領導干部經濟責任審計是國家行使審計監督職責的重要手段之一，隨著國家治理能力和治理體系現代化的要求，尤其是對領導干部這一關鍵“少數”的監督就尤為重要。強化對領導干部行使公權力的監督、制約，就需要完善工作流程，引領經濟責任審計高質量發展。通過審計工作，及時發現問題，明確領導干部職責，提高對依法、依規、高效用權的認識，強化廉潔自律意識，從源頭和根本上彌補制度和管理存在的漏洞，預防和抑制腐敗的發生。

圍繞著經濟責任審計制度這一主題，本文系統地從審計對象、審計程序、審計報告和評價、審計結果運用等方面進行對比和分析，并結合近兩年國家審計機關實踐驗證，研究認為2019年《經濟責任審計規定》是務實、高效、全面的經濟責任審計制度。

1.全方位加強黨對經濟責任審計工作領導。2019年《經濟責任審計規定》有10處提及審計委員會、30處提及審計委員會辦公室。按照2018年《黨和國家機構改革方案》，中央和地方縣級以上黨委設置審計委員會及其辦公室。中央和地方縣級以上黨委審計委員會及其辦公室領導干部經濟責任審計工作，全面體現國家審計管理體制改革要求和成果。

2.全過程規范經濟責任審計工作，增強國家審計機關經濟責任審計監督權威。2019年《經濟責任審計規定》，在制定經濟責任審計項目計劃、審計主體、審計程序、審計實施、審計報告、審計結果運用、保障領導干部權利和履職盡責等方面要求明確、措施可行、執行有效。年度經濟責任審計項目計劃由黨委審計委員會審議決定，派出審計組及其實施審計、審計過程征求意見、經濟責任審計報告簽署等由審計委員會辦公室、審計機關共同完成。

3.通過促進領導干部履職盡責來推動國家治理體系和治理能力現代化。審計過程要充分聽取各有關方面意見，審計評價貫徹“三個區分”原則，從定性和定量相結合。界定責任時，劃分為領導責任和直接責任，各增加具體的三種情形。對審計結果有異議，可向審計委員會辦公室申訴。同時對加強審計整改提出明確要求，將整改結果納入民主生活會、領導干部個人檔案等。上述，將有力推動領導干部在國家治理體系和治理能力現代化進程中發揮少數關鍵作用。

（二）未來研究展望

2019年《經濟責任審計規定》是新時代我國國家審計機關開展領導干部經濟責任審計綱領性文件。隨著國有企業改革深化，黨風廉政建設的有序推進，經濟責任審計作為保障國有資產的重要途徑和國企領導干部選拔任用的重要依據，越來越受到高度重視。

在審計全覆蓋大環境之下，相關法律法規所制定的審計內容會隨著實際工作的深入而不斷拓寬。本文通過對新舊規定進行比較分析，僅僅是作為初探，關于黨政領導干部經濟責任審計的具體案例分析和現存問題分析，依舊需要根據實時政策進行詳細可行的措施研究，同時也要有針對性的對規定進行調整和擴充。建議審計專家、學者進一步梳理、研究審計機關當前存在的、重要的、急需解決的現實問題，如具體到經濟責任審計評價環節，審計人員應該根據審計對象所處的背景以及審計目標作出相應調整，關注法律法規對于審計工作的最新政策指引來完善審計評價指標體系，以期在領導干部的考核與選拔任用方面提供更為客觀科學的依據。而隨著我國經濟責任審計理論研究的不斷完善，審計經驗不斷積累，相信未來一定會產生一種較為成熟的審計評價方法和評價體系，充分發揮國家審計機關經濟責任審計在國家治理體系和治理能力現代化中的重要作用。