國土空間規劃編制的“廣西方案”
——廣西奮力推進國土空間規劃編制工作略記

● 潘正偉

＜＜＜柳州市雷村鄉村風貌 蒙福運/攝

2019年以來，按照黨中央、國務院和自治區黨委、自治區人民政府的統一部署和決策要求，為全面構建國土空間規劃體系并監督實施，推進全區各級國土空間規劃編制工作，廣西自然資源廳積極開展“四級三類”國土空間規劃編制、生態保護紅線評估調整、國土空間規劃“一張圖”建設、國土空間規劃編制審批辦法制訂等工作，目前已經取得了階段性成果。

優化空間格局，賦能生態文明。廣西利用分布式、云計算、大數據、實景三維等先進技術手段，通過“雙評估”“雙評價”精準識別國土空間資源稟賦、資源開發保護利用、開發建設及空間矛盾沖突等問題和風險挑戰，明確了經濟社會發展合理空間需求，為加快構建生態文明時代的國土空間開發保護新格局提供了一套生態優先、高質量發展的“廣西方案”。

生態優先，強化全局統籌

廣西處于全國“兩屏三帶”生態安全戰略格局中南方丘陵山地帶，是華南地區的“綠肺”和珠江流域重要的水源涵養區，是全國三大生物多樣性最為豐富的省區之一，是華南和西南地區生態安全屏障的重要組成部分。近年來，廣西生態環境質量始終保持全國領先水平，植被生態質量和植被生態改善程度居全國首位。

自治區黨委、自治區人民政府高度重視生態保護紅線評估工作，牢牢守住“發展與生態”兩條底線，出臺了《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的實施意見》《廣西壯族自治區生態保護紅線評估工作方案》等頂層設計文件，建立“自治區統籌優化、市縣核實深化”的工作機制，高位推進廣西生態保護紅線評估工作。

2019年7月以來，廣西自然資源廳和廣西生態環境廳牽頭，會同廣西林業局、廣西海洋局成立生態保護紅線評估工作專班。加強自治區統籌，多方協同配合，創新綜合評價技術方法，開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性綜合評價，構建以桂西、桂北生態屏障等為主要生態保護區域，形成“一屏六區一廊”的全區生態保護格局。按照“集中指導、集中修改、集中審核”的方式，多次組織生態環境、林業、海洋、發改等13個部門研究重大問題和審核評估成果。落實市、縣主責，摸清生態保護紅線矛盾沖突和應劃盡劃情況，通過內外業核實相結合的方法，識別生態功能極重要、生態環境極敏感脆弱等區域，梳理各類矛盾沖突情況，按照國家和自治區相應的規則分類進行處理，做到應劃盡劃。強化全局優化，統籌協調處理保護和開發的關系，落實生態文明建設和主體功能區戰略要求，從優化區域生態安全格局、提升生態功能完整性和連通性等方面進行全區統籌優化。

評估調整后，廣西生態保護紅線得到進一步優化，“雙評價”生態功能極重要區劃入生態紅線的比例相對原紅線占比提高了3%，生態保護紅線內自然保護地占比提高了2%，保護了全區95%以上的物種多樣性。桂西、桂北生態屏障區生態保護紅線占全區生態紅線的比例達到50%，29個重點生態功能區縣紅線面積占全區紅線比例達47%，自然保護區、自然公園劃入生態保護紅線比例達到99.88%，保護了白頭葉猴、瑤山鱷蜥等150多種國家重點保護野生動物的主要棲息地和紅豆杉、金花茶等120多種瀕危野生植物的重要分布區域。飲用水水源保護區劃入生態保護紅線比例為89.38%，157處縣級以上飲用水水源保護區全部劃入生態保護紅線。一級國家公益林劃入生態保護紅線比例達99.28%。各類禁止開發區和各類保護地得到有效保護。對市、縣提出的涉及邊境國土安全、脫貧攻堅、重大項目、人工商品林等矛盾沖突進行了全面核實認定，并按照退出、保留、調出3種方式進行處理，妥善處理了各類開發建設與生態保護紅線的矛盾沖突。優化后的生態保護紅線圖斑數量比原紅線圖斑數量減少94.85%，單個圖斑平均面積由原紅線圖斑面積的0.55平方千米增加到10.4平方千米，圖斑集中連片度得到有效提升，破碎度得到很大改善。

2021年4月底，廣西生態保護紅線劃定成果已通過自然資源部審核并報國務院。廣西自然資源廳國土空間規劃處處長陽柳鳳表示，生態保護紅線評估優化調整后，從區域生態安全格局、提升生態功能完整性和連通性等方面進行優化，較好地協調了全區保護和開發的關系，總體上落實了國家和自治區生態安全戰略和主體功能區戰略，增強了生物地理單元保護的有效性。

戰略引領，優化要素配置

2019年8月2日，廣西壯族自治區黨委、人民政府出臺了《廣西建立國土空間規劃體系并監督實施的實施方案》，自治區各級國土空間規劃編制工作加快推進。目前自治區級國土空間規劃已根據《省級國土空間規劃編制指南（試行）》形成包括規劃文本、說明、圖集、專題報告在內的階段性成果。同步建設了涵蓋500多個專題數據的國土空間基礎信息平臺，初步構建了國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統。

廣西自然資源廳堅持戰略引領，落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略，在嚴格保護優質耕地資源的同時，因地制宜引導發展特色農業、精細農業和富硒農業，推動構建“六主多區”農業發展格局。針對永久基本農田劃定不實情況，對“三調”耕地流向進行分析，初步提出全區永久基本農田正向優化調整、分級保護和異地代保的思路方案，確保糧食安全和優勢農產品供給。

深化落實主體功能區戰略，提出“3類分區+4類特色名錄”的主體功能分區優化細化方案，在主體功能差異較大的縣、市以鄉鎮為單位進一步細化主體功能定位，實施差異化的引導管控和配套政策。同時，統籌陸?？臻g，按照以海定陸原則以鄉鎮為單元細化沿海市縣主體功能區，統籌細化海陸空間管控要求。

＜＜＜河池市宜州區劉三姐鎮小龍村村莊規劃效果圖 廣西自然資源遙感院提供

貫徹落實國家和區域發展戰略，突出廣西自然地理和歷史文化格局，構建“一核三副、以圈帶群，三軸六區、內聚外合”開放式多中心網絡化集約型城鎮化格局，強化以“廣西底線約束與城鎮承載力空間一張圖”為基礎的空間拓展底線思維，重點引導資源要素向中心城市和經濟發展優勢地區傾斜供給，形成14個設區市差異化發展和用地規模配置初步分解方案，促進區域相對均衡發展。

在國家實行建設用地總量和強度雙控、逐步減少建設用地增量供給的背景下，廣西自然資源廳按照戰略導向、目標導向、問題導向、治理導向的要求多途徑高效配置指標，構建“需求—供給—實施監管—評估獎勵”的全周期要素配置體系。從人—地—水—產—經濟相匹配的角度形成全區指標分解初步方案，并將指標方案與“雙評價”結果進行空間匹配，結合以補定占要求進行驗證，確保規劃能落地、能實施。

根據自治區黨委、自治區人民政府提出的總要求和總目標，研究、梳理國家和自治區重大戰略的空間需求，逐一核實重大項目和矢量空間數據并精準落圖，確保重大戰略項目化、空間化。廣西自然資源廳圍繞國家、自治區重大戰略部署，與自治區相關部門和相關市、縣對接梳理交通、水利等重大基礎設施項目及用地需求，將相關空間矢量數據上圖入庫，同時將自治區層面梳理好的項目清單和矢量數據下發各市、縣，在市、縣國土空間規劃中具體落實項目用地安排，并做好與“三條控制線”的沖突矛盾協調，為“十四五”開局急需建設的重大項目做好規劃保障。

由于交通、水利等基礎設施用地需求量較大，且在具體建設過程中有很大不確定性，擬采用自治區層面統籌配置的方式對用地指標予以保障，市、縣在規劃中預留交通廊道、列重點項目清單，規劃實施中按照以補定占、用地指標核銷等方式來保障交通項目用地。

廣西自然資源廳總規劃師鐘德超表示，下一步該廳將結合自治區級國土空間規劃編制，探索建立建設用地復墾指標市場化配置機制、節約集約和盤活存量用地獎勵機制、永久基本農田管制+激勵機制、制定生態保護紅線內人工林處置政策，促進資源轉化和壯美廣西建設。

村莊規劃，美化人居環境

在國家還未正式部署開展各級國土空間規劃編制工作的情況下，廣西根據不同村莊的發展現狀、區位條件、資源稟賦等，統籌縣域城鎮和村莊規劃建設，合理優化村莊布局，明確市轄區、縣域范圍內的村莊分類。截至目前，全區14個設區市和70個縣已全部完成縣域村莊布局專題研究成果并通過專家審查。

2019年3月，廣西自然資源廳組織開展村莊分類摸底調查，指導各縣（市、區）摸清有條件、有需求開展村莊規劃編制的村莊數量、類型和分布情況。經過各市、縣初步摸查，有條件、有需求應編村莊規劃數量約3000個。

先管住，再管好。結合鄉村風貌提升和農房建設管控，2019年4月，廣西全面部署村莊規劃工作，要求各地根據實際需求有序推進村莊規劃編制，優先選取“兩高兩道”沿線、重要旅游示范帶沿線、全域土地綜合整治試點、傳統村落或少數民族特色村寨等村莊開展規劃編制和實施，為重點地區的農房管控、鄉村風貌提升和農村人居環境整治等工作提供了規劃引領。

自2019年國家啟動“多規合一”村莊規劃編制工作至今，廣西協調落實自治區村莊規劃獎補資金2.02億元，獎補村莊規劃1177個。截至目前，全區已有近1400個行政村開展實用性村莊規劃編制，其中1000個村莊規劃已編制完成，工作進度位于全國前列。在2019年召開的全國農村工作會議上，廣西作了典型經驗發言；2020年，廣西承擔了自然資源部組織的三輪村莊規劃試點探索任務，并先后2次派員駐京參與村莊規劃全國性政策文件起草；2021年，崇左市江州區新和鎮卜花村、玉林市北流市新圩鎮河村、河池市宜州區劉三姐鎮小龍村等3個村莊規劃成果被自然資源部遴選為全國優秀村莊規劃案例。

廣西自然資源廳不等不靠，先后制定《廣西壯族自治區村莊規劃編制技術導則（試行）》《廣西壯族自治區簡易型實用性村莊規劃審查要點（試行）》《廣西壯族自治區村莊規劃數據庫標準（試行）》等技術指導文件，為村莊規劃編制、審查、納入“一張圖”實施管理提供了技術指導和支撐。

應用現代信息化手段提高村莊規劃工作水平，廣西在全國率先研發“國土空間規劃調研APP——村莊規劃版”和“國土空間規劃網絡意見征集系統——村莊規劃版”，并免費提供給各市、縣和技術承擔單位使用，不斷提升公眾參與村莊規劃的廣度和深度。截至2021年6月15日，已有70多個政府部門、企事業單位完成用戶注冊，申請數據資源涉及全區14個市83個縣（區）400多個行政村，申請用戶500多人。

為破解鄉鎮基層村莊規劃專業技術人才緊缺和村莊規劃建設管理水平不高的難題，2020年6月，廣西自然資源廳與廣西住房城鄉建設廳、廣西農業農村廳聯合印發《廣西壯族自治區鄉村規劃師掛點服務辦法》，推進鄉村規劃師駐鎮入村，為村莊規劃編制和實施、人居環境整治和鄉村風貌提升等提供技術服務和支撐。目前全區14個設區市已出臺鄉村規劃師管理辦法，各縣通過招聘、開展志愿服務等方式共組織486名鄉村規劃師開展掛點服務試點工作。

廣西生態優勢金不換。廣西自然資源廳廳長陳建軍表示，廣西堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，強化底線約束，科學合理劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界以及各類海域保護線，為可持續發展預留空間，保障和服務廣西經濟社會高質量發展。