對廣西建設項目全生命周期管理工作的思考

● 伍 蒙

（作者單位：廣西自然資源廳國土空間用途管制處）

2020 年，《自然資源部辦公廳關于加強國土空間規劃監督管理的通知》（自然資辦發〔2020〕27 號）和《2020 年自然資源部網絡安全與信息化工作要點》（自然資辦函〔2020〕962 號）印發，提出要加快建立完善國土空間基礎信息平臺，形成國土空間規劃“一張圖”。同時，要在統一的國土空間基礎信息平臺上，通過整合完善、擴建新建行政審批、業務管理、監管分析等自然資源政務管理系統，初步形成一體化的自然資源政務管理信息化支撐體系，進一步提升自然資源管理和服務水平。如何實現對建設項目高效、便捷、規范的管理，是新時代廣西自然資源主管部門面臨的新課題。

當前，全國許多地方已開展相關的探索和實踐，如福建省、北京市、貴州省、山東省等，其中福建省先進的做法經驗值得參考借鑒。筆者以福建省的經驗做法為例，對廣西建設項目全生命周期管理工作進行初探。

一、福建省的先進做法經驗

2018 年以來，福建省致力于打造建設項目全生命周期管理。該省從規劃許可管理入手，積極推動規劃用地“多審合一、多證合一”改革，建立了全省統一的國土空間用途管制信息化系統平臺。

（一）嚴格管理，信息共享

一是嚴格規劃許可省級監督監管制度，強化規劃許可審批數據規范化和標準化。福建省針對省級層面難以掌握具體規劃許可信息、缺乏統一管理手段等問題，積極開展規劃許可管理規范化、標準化研究，并且公布了標準化的審批數據要求。福建省人民政府批準并實施了《福建省城市規劃管理技術規定》，相關成果得到自然資源部認可和引用。二是提供高水平的規劃許可管理服務。福建省深化“放管服”改革和優化營商環境，按照“一類事項一個部門統籌、一個階段同類事項整合”的原則，部門間基礎信息和審查意見通過信息化的方式實現了在線實時共享，做到了“一趟不用跑”“最多跑一趟”。

（二）打造先進的用管系統

福建省國土空間用途管制（用地）管理系統（以下簡稱用管系統），是其規范規劃許可管理、實現統一管理和有效監管的主要抓手。用管系統實施聯動閉合管理，以項目（地塊）名稱、統一配號、空間位置等關鍵信息進行事項關聯，全系統逐步形成建設項目從用地預審與選址到規劃核實全過程的網絡化管理鏈條。該系統具備自身自檢、預警、綜合查詢和統計等功能，可提供分析決策服務，實現了對建設項目全過程的跟蹤管理，相關的數據信息也可與其他部門即時連通共享。

二、廣西實現建設項目全生命周期管理存在的主要問題

（一）信息化管理意識有待提高

當前，廣西在統一行使國土空間用途管制職責時，缺乏統籌謀劃意識，在廣西自然資源規劃綜合審批系統（以下簡稱規劃綜合審批系統）的建設上存在標準不一、規范不一、內部數據信息未共享不連通的現象，容易形成“信息孤島”。

（二）系統平臺功能不足

規劃綜合審批系統缺少控制性詳細規劃等基礎規劃數據，這導致了系統難以合理有效地設置核定規劃條件、審查總平面圖和建設工程設計方案等環節，無法完全通過信息化的手段進行自動檢測和預警提示。

（三）系統平臺關聯性不足

規劃綜合審批系統在內部關聯和外部連通方面存在不足。內部關聯不足表現為錄入方式單一、續辦功能不完善，未能與已在使用的三級聯審用地報批、供地、不動產登記、執法督察等系統平臺實現關聯互通。外部連通不足體現在未能與發展改革部門投資項目在線監管平臺、政務一體化平臺、工程建設項目審批管理系統等實現實時互聯互通。這些不足導致了各系統平臺之間出現了重復錄入、多頭辦理等現象，增加了工作人員的無效工作量和出錯概率。

（四）尚未形成規范統一的管理體系

廣西市一級的自然資源主管部門在規劃許可管理職責上區分得過細，業務過于分散：建設用地規劃許可劃撥類和出讓類職能由不同科室負責；建設工程規劃許可區分為建筑類、市政交通類、市政管線類等多個類型，并由不同科室管理等。因此，自治區層面一個處室要對接市級層面多個科室，這容易造成工作重復、出現土地和規劃“兩張皮”的現象。

另外，廣西還有少數縣（市、區）在建設工程規劃許可職能管理上與當地住建部門存在分歧，未能完成職能劃轉，上級的政策規定和下達任務無法貫徹執行，未能形成全區規劃許可管理上下一致的工作局面。

（五）整體規劃許可管理基礎較為薄弱

廣西各地規劃許可管理在政策和制度上方式各不相同，各地管理人員能力和素質參差不齊，與中共中央、國務院提出的建立國土空間規劃體系并監督實施的基本要求還存在一定差距。目前，廣西14 個設區市除南寧市基本實現了控制性詳細規劃全覆蓋外，其余存在規劃區內無控制性詳細規劃的情況。在縣級層面，廣西絕大部分縣（市、區）沒有完成控制性詳細規劃全覆蓋。部分縣（市、區）雖然編制了規劃區內的控制性詳細規劃，但卻因種種原因遲遲沒有依法批準正常實施，多數縣（市、區）屬于無控制性詳細規劃可用的情況。

三、建 議

當前，自然資源部正在積極開展國土空間用途管制數據規范標準體系建設，廣西和南寧市作為省（區）和城市試點，應以此為契機，通過充分發揮廣西已建成并運行使用的三級聯審系統、規劃綜合審批系統的內在優勢，將業務管理和信息化系統平臺進行深度融合，進一步加強自然資源領域管理信息化建設，實現規劃許可全鏈條信息化管理?自然資源全領域信息化管理?建設項目全生命周期管理的三級目標。

（一）加強信息化建設規劃

在編制廣西自然資源信息化“十四五”規劃時，統籌考慮，科學謀劃，按照統一規劃、統一標準、統一布局、統一管理的原則，在國土空間規劃“一張圖”和國土空間基礎信息平臺的基礎上，逐步推動構建覆蓋“全域、全要素、全流程、全生命周期”的國土空間時空演化模型，將建設項目從生成到消亡的全生命周期管理理念貫穿整個自然資源信息化工作當中。

（二）增加系統平臺的功能

從已建成并在全區運行的規劃綜合審批系統入手，逐步增加各項功能。一是要增加全區統一配號打證、自動生成證書唯一編號及二維碼的功能，實現全區所有規劃許可審批業務統一規范化管理，填補建設項目審批數據信息的空白；二是優化數據統計分析、自檢和預警提示等必要基礎功能，完善常規功能服務；三是通過增加續辦、引入等方式，實現規劃許可辦理事項內部串聯互通，優化證書變更、到期延續等信息填報工作，減少同一建設項目信息的重復錄入；四是進一步增加核定規劃條件、審查總平面圖和建設工程方案模塊，強化用途管制審批事項，并逐步強制要求上傳坐標和地形圖，進行在線自檢和規范審批。

（三）加強系統的橫向與縱向關聯

按照與上下級系統平臺縱向連接、與其他部門系統平臺橫向關聯的目標，分步驟實現規劃綜合審批系統各類關聯。一是逐步將規劃綜合審批系統與市縣自建規劃審批系統平臺、三級聯審系統、國土空間規劃“一張圖”、自然資源執法綜合監管平臺、不動產登記平臺和自然資源部有關系統平臺等進行整合或者實時關聯，實現建設項目在自然資源全領域的信息化管理；二是按照“多規合一、多審合一、多證合一、多測合一”的要求，不斷充實該系統的基礎信息數據，實現基礎數據關聯，尤其是及時進行更新、完善各類國土空間規劃成果數據信息；三是進一步實現該系統與其他行政部門系統平臺的互聯互通，通過信息資料即時共享和推送，解決重復錄入、多頭辦理、同一建設項目信息不全面等問題。

（四）強化內部管理

在規劃管理工作中，上級部門可通過績效與國土空間規劃規模指標、新增建設用地計劃指標、用地報批、土地節余指標交易等工作相掛鉤，實施相應懲戒，推動解決職能劃轉不力、工作出現重大失誤等問題。各級部門應從全面落實“多規合一”的切入點出發，加快整合、精簡部門內設機構規劃許可的管理職能，減少部門內部重復、多余的征求意見和審查材料環節，避免行政許可時出現標準不統一、規則不一致、審批人員多而雜等情況。全面強化行政部門內部管理，可為實現建設項目全生命周期管理創造更好的條件。

（五）以規劃為龍頭引領城市建設

各市、縣應借助本輪國土空間規劃正在編制的契機，進一步加強當地控制性詳細規劃的編制和完善工作，實現開發邊界內控制性詳細規劃全覆蓋。加大資金投入，同時，廣西各級規劃許可管理部門應注重規劃培養和引進管理專業人員，組建相應的技術支撐單位，保障規劃得以正常實施，從而確保下一步編制的國土空間規劃能夠發揮效益。要加強規劃許可管理人員的黨風廉政、遵紀守法等方面的警示教育，堅持依法行政，切實提高素質，規范工作流程。