共繪“一張圖” 下好“一盤棋”
——柳州市國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統建設略記

● 潘正偉

＜＜＜歡樂柳江 黃鳳棲/攝

2018年以來，全國各地都在尋找國土空間規劃編制規程、技術標準的新方向。柳州市自然資源和規劃局積極探索，在廣西率先開展國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統（以下簡稱“一張圖”系統）建設工作，走出了一條具有柳州特色的規劃體系建設之路。

2020年11月，柳州市“一張圖”系統通過初步驗收，該系統不僅為國土空間規劃編制實施、監測評估和自然資源管理提供了技術支撐，同時，也為柳州市重大項目落地、工程項目審批制度改革、脫貧攻堅、優化營商環境、新型城鎮化建設等經濟社會發展重大事項提供了科學決策的基礎。

統一頂層設計，支撐規劃全周期管理

國土空間是國民生存的場所和環境，也是經濟社會活動的載體，城市發展、鄉村振興都需要規劃先行、精準施策。中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議提出，要構建國土空間開發保護新格局，推動區域協調發展，推進以人為核心的新型城鎮化。柳州市始終堅定不移貫徹落實黨中央、國務院的重大部署，將編好、用好、管好國土空間規劃作為謀劃和推動高質量發展的重大舉措，高位推進。

柳州市自然資源和規劃局整合了全市20多個業務部門數據，按照現狀數據（基礎測繪、第三次全國國土調查成果、遙感影像等）、規劃數據（土地利用規劃和城鄉規劃成果、永久基本農田、城鎮開發邊界等）、管理數據（不動產登記、土地資源和礦產資源管理、生態修復等）和社會經濟數據（人口數據、POI興趣點、手機信令等）進行分類梳理，形成了覆蓋城鄉一體、陸水統籌、地上地下、自然資源要素和社會要素、二維和三維一體化的“一張圖”數據體系。該體系以第三次全國國土調查數據為基礎，內含1200多個圖層，覆蓋全域、內容豐富、權威統一，不僅實現了數據共享和業務協同，還為國土空間規劃編制的開展提供了基礎底數和統一底板。

在“一張圖”系統建設過程中，柳州市自然資源和規劃局深入核心科室，收集整合相關數據資源，獲取科室最切實的需求，力求解決日常工作中的實際問題。“一張圖”向不同用戶提供與其匹配的數據和功能，界面友好，操作簡單，可以讓用戶在線錄入、查詢、統計、分析，有效地輸出結果。“一張圖”系統橫向打通內部業務，縱向統籌“市帶縣”建設，建好數據通道，實現成果共享共用，確保“一張圖”系統能用、管用、好用。

柳州市自然資源和規劃局總體規劃科負責人介紹，在“一張圖”系統中，數據以實體化建庫，提取了綠地、水系、社區、小區、建筑物等基礎公共實體，整理了規劃片區、控規地塊、建設項目等業務管理單元，以實體對象為統一的管理單元進行編碼，并按照業務關聯理清數據之間的關系進行統一標準化治理。“一張圖”系統隨著實體對象的實際變化，實現全生命周期管理，為規劃實施監督提供實體化跟蹤管理，初步建立自然資源數據網。

依托智慧柳州時空信息云平臺和自然資源業務系統，柳州市按照“統一設計、統籌建設、分步實施”的建設思路，通過“摸現狀、理業務、治數據、建平臺、搭應用、出規范”等實施路徑，基于現有信息化成果，構建“一張圖”系統框架。目前，柳州市已形成“一庫、一平臺、三工具、六應用”階段性成果，以信息化支撐國土空間規劃全流程。

輔助管理決策，共繪國土空間新畫卷

柳州市自然資源和規劃局總規劃師何東升介紹，“一張圖”系統針對重要控制線和重點區域，從創新、協調、綠色、開放、共享、安全等6個方面形成了95項指標，多方位、多角度地構建監測預警模型、規劃實施評估和專項評估模型等，實現了數據更新變化的指標自動更新、分析統計。目前，“一張圖”系統實現了動態監測、評估和及時預警的功能，支撐責任部門監督落實主體責任，輔助管理者決策。

柳州市自然資源和規劃局組織全市各重點部門和各區、縣政府，基于“一張圖”系統針對重點區域做詳細分析，做到了會議現場與三維場景同步，工作人員足不出戶即可了解現場的大致情況，整體提升工作效率。該局按照“應劃盡劃，集中連片”的原則，利用“一張圖”系統的在線分析功能，結合“雙評價”分析結果，識別生態極重要和極敏感區域，劃入重要生態功能、水土保持、石漠化等區域。

該局按照“應劃盡劃”要求，劃入拉溝自治區級自然保護區、君武自治區級森林公園等區域。同時，針對前后調整做對比分析，科學、合理、可執行地劃定了貧困縣域的部分人工商品林、合法采礦區等區域紅線。

“一張圖”系統可以結合三維地形數據，由系統提供坡度分析，快速剔除大于25度的區域，結合耕地質量等別評定，輔助基本農田的調整劃定工作。在規劃過渡期，“一張圖”系統能集合實際落地項目，劃定城鎮開發邊界，為過渡期項目落地審批提供支持。

記者了解到，“一張圖”系統根據現行規劃管控規則，在線提供合規性分析和控制線檢測分析，為規劃實施前提供應用支撐。以500公頃的物流倉儲用地選址為例，“一張圖”可以結合倉儲的用地規模、容積率、用地性質等需求，首先篩選出符合條件的剩余規劃地塊，初步判斷其是否符合規劃要求，再結合區域位置、交通條件、配套設施、POI興趣點等條件，綜合推薦柳州市符合條件的可用地塊。

結合三維應用場景、城市設計、規劃調整等內容，“一張圖”系統可以探索、研究城市規劃在研究、預判、設計、實施和管控的精準傳導。根據規劃片區指標和地塊詳細控規指標，“一張圖”系統可以在線比對建設項目方案，對控規調整進行基本信息、規劃影響和設施影響等技術分析。

＜＜＜“一張圖”系統讓人們的生活變得更美好

根據規劃片區的規劃指標，按照社區現狀人口和規劃人口的規模，“一張圖”系統結合區域內各類公服設施的配備情況，可以分析重點區域的公共服務設施承載力。“按照城市公共服務設施規劃標準及廣西城市公共服務設施配置標準，系統建立了規則模型，它能夠智能地分析片區公共服務設施承載力情況，直觀地反映該片區服務設施的分布情況和服務范圍。”柳州市自然資源和規劃局地理信息中心負責人說。

＜＜＜魚耀柳江 周健/攝

在項目審批過程中，工作人員可以根據規則模型，同步調整控規指標，如現有設施是否滿足片區人口需求，是否需要增設新小學、新超市、新健身設備等。同時，“一張圖”系統還可以根據規劃片區的各類規劃用地分類面積情況提供專項分析。以中小學規模為例，業務人員可以根據系統里的中、小學生千人學位數指標，判斷現狀學校規模的承載力，從而動態地進行優化調整。

按照“市帶縣”統籌建設的總體設計思路，柳州市三江侗族自治縣通過“提供平臺、數據共享、應用定制、咨詢服務”等方面支持，搭建了國土空間規劃“一張圖”系統縣級節點，按照區域授權分發數據。縣級用戶可以直接訪問系統，在線進行瀏覽、查詢、統計和分析。“一張圖”系統以全域三維地形場景為底板，真實反映地理空間格局，為三江侗族自治縣提供在線應用服務，輔助三線劃定和規劃實施落地。

“一張圖”系統按照“一年一體檢、五年一評估”的要求，開展城市體檢評估，梳理柳州市國土空間規劃實施評估指標，并提出改進規劃管理意見。另外，“一張圖”系統定期或不定期開展重點城市或地區規劃實施情況評估，輔助生成評估報告，為柳州國土空間規劃編制、動態維護和優化提供依據。

提供詳實數據，促進城市高質量發展

柳州市自然資源和規劃局黨組成員、副局長覃融向記者介紹到，以“一張圖”系統為基礎形成的國土空間用途管制、規劃許可和規劃實施監督工作 “統一底圖”，與柳州市工程建設項目審批管理系統、發改建設項目管理系統實現了有效銜接，全面融合了項目預選址、合規性審查、指標傳導、圖數一致、帶圖審批管理等審批業務，項目落地空間一目了然、辦理過程清晰可見。

2021年，柳州市自然資源和規劃局將批復后的集成國土空間總體規劃編制成果疊加到國土空間規劃“一張圖”上。成果與自然資源業務銜接后，以“多規合一”為基礎，統籌規劃、建設、管理三大環節，進一步落實“多審合一”“多證合一”的要求，提升了自然資源行政審批效率。下一步，柳州自然資源和規劃局將統籌、整合更全面的大數據，完善大數據支持現狀的評估技術方法，進一步提升市、縣國土空間開發保護現狀評估的科學性和契合度。柳州市自然資源和規劃局黨組書記、局長蔣瑋說：“我們將努力為國土空間規劃編制和監督實施提供更加詳實準確的數據，促進柳州市高質量發展，保障國土空間規劃編制和有效實施。”