破解歷史遺留問題維護群眾合法權益
——解讀《關于加快不動產登記歷史遺留問題的指導意見》

● 黃海軍 廖珊珊

（第一作者單位：廣西自然資源廳自然資源確權登記局）

一、背景和依據

不動產登記涉及千家萬戶，事關人民群眾的切身利益。各種歷史遺留問題和其他原因導致的不動產“登記難”，已成為當前群眾反映強烈的“操心事”“煩心事”，若不及時妥善處理，人民群眾的合法權益將受到損害。2021年1月4日，自然資源部印發《關于加快解決不動產登記若干歷史遺留問題的通知》（自然資發〔2021〕1號），要求各地高度重視歷史遺留問題化解，積極推動構建“政府主導、部門聯動”的工作機制，細化配套政策，加快推進。為深入貫徹落實習近平總書記考察廣西時的重要講話精神，踐行以人民為中心的發展思想，加快解決廣西不動產登記歷史遺留問題，切實維護人民群眾合法權益，促進社會和諧穩定，依據《中華人民共和國民法典》《不動產登記暫行條例》等相關法律法規，廣西自然資源廳結合全區實際，制定了《指導意見》。

二、目標任務

按照“尊重歷史、兼顧現實、服務于民、取信于民、讓利于民”和“缺什么補什么、誰審批誰負責”的原則，以“為民辦實事、解難題”為落腳點，針對廣西具有共性、普遍性的6大類問題18種具體情形，《指導意見》在現有政策的基礎上，提出了具體的解決路徑和破解辦法，明確廣西用3年時間集中化解全區6大類不動產登記歷史遺留問題，切實維護人民群眾合法權益，促進社會和諧穩定。

三、主要內容

1.關于解決開發建設單位申請主體不清或缺失的問題，包括開發建設單位因改組、改制、合并和兼并等原因造成申請主體不清等4種情形。

2.關于解決土地權屬來源不清或權屬資料不全的問題，包括國有土地建設項目已辦理房屋所有權登記、無土地權屬來源等4種情形。

3.關于解決國有土地上已經出售的房屋供地手續不全或相關費用未繳的問題，包括項目供地手續不完善等3種情形。

4.關于解決規劃許可、竣工驗收、消防和人防手續不完善的問題，包括未通過建設工程規劃核實等3種情形。

5.關于解決房屋、土地信息不一致和跨宗地建設的問題，包括國有土地上原分開登記的房屋、土地信息不一致等2種情形。

6.其他問題，包括不動產因抵押、查封等原因無法辦理登記等2種情形。

四、適用范圍

《指導意見》嚴格執行《中華人民共和國民法典》《不動產登記暫行條例》《不動產登記暫行條例實施細則》以及自然資源部等上級管理部門有關規定和要求，適用于解決該文件印發之前廣西已經形成的6大類18種情形不動產登記歷史遺留問題。自該文件印發之日起新形成的問題、“小產權房”相關問題不適用本意見。

五、特色亮點

《指導意見》堅持以人民為中心的發展思想，以為人民群眾辦實事、解難題、護權益為出發點和落腳點，針對因歷史原因和非群眾過錯所造成的歷史遺留問題，即按現行政策規定和業務辦理流程無法解決的普遍性、共性明確，群眾反映最強烈，矛盾最突出的問題，堅持實事求是、問題導向、目標導向、標本兼治、產權保護和維護政府公信力的原則，在現有政策的基礎上制定了有針對、可操作、覆蓋廣的破解辦法和解決路徑。

1.關于解決開發建設單位滅失的問題。國有土地上已經出售房屋的建設項目因開發企業或有關單位滅失，有承繼單位或上級主管部門的，由承繼單位或上級主管部門作為申請主體辦理；沒有承繼單位和上級主管部門的，可以由不動產所在地市、縣人民政府指定的機構、組織或業主委員會、業主代表代為申請辦理。開發企業或有關單位滅失的，經公告無異議或異議不成立及申請登記所需材料符合要求的，首次登記與轉移登記一并辦理，并在登記簿中對權利主體滅失情況予以記載；已辦理首次登記，開發企業或有關單位已經滅失且購房合同已備案的，購房人可單方申請辦理轉移登記；購房合同未備案的且屬于唯一權利人的，可以由不動產所在地市、縣人民政府指定的機構或組織核實后，由購房人單方申請辦理。

2.關于解決開發建設單位不配合不動產登記造成登記主體缺失的問題。不動產統一登記實施前，商品住宅小區業主已辦理《房屋所有權證》，但原開發建設單位不配合提交《國有土地使用證》或其他造成登記主體缺失，致使業主無法辦理不動產登記的，由不動產登記機構書面告知原開發建設單位或原權利人，經公告無異議或異議不成立的，再由現權利人單方申請辦理不動產登記，不動產登記機構在辦理不動產登記同時依法注銷原《國有土地使用證》；對已建成入住的，原開發建設單位不配合辦理房屋首次登記，致使業主無法辦理不動產登記的，經住宅小區業主委員會或三分之二以上的業主代表同意后，由不動產登記機構書面告知原開發建設單位或原權利人，經公告無異議或異議不成立的，由業主單方申請辦理不動產首次登記、轉移登記。

3.關于解決國有土地建設項目已辦理房屋所有權登記、無土地權屬來源的問題。在1987年《中華人民共和國土地管理法》施行前，且在國有土地上已建成使用的不動產，已辦理房屋所有權登記，無土地權屬來源的，經公告無權屬爭議的，不再補辦劃撥用地手續，由市、縣不動產登記機構直接按劃撥性質辦理不動產登記；1987年《中華人民共和國土地管理法》施行后、在依法征收為國有建設用地上已建成使用的不動產，已辦理房屋所有權登記、無土地權屬來源的，經公告無權屬爭議的，報經市、縣人民政府同意，按現狀核發用地劃撥決定書或者補辦協議出讓手續后，辦理不動產登記。

4.關于解決城鎮范圍內原違規用地建設的問題。在1987年《中華人民共和國土地管理法》施行后至2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）實施前，違規用地建成的房屋（“小產權房”除外）且未辦理房屋所有權登記的，期間市、縣人民政府已組織有關部門依法作出處理并補辦用地手續的，不動產登記機構依據依法處理的證明材料辦理不動產登記；未依法處理的，可由市、縣人民政府按照項目建設時有關政策規定完善用地、房屋建設等手續后，辦理不動產登記；對于建設項目用地地類在2009年全國第二次土地調查成果為建設用地的，按現狀地類完善用地手續后，辦理不動產登記；為其他地類的，按原地類完善用地手續后，辦理不動產登記。

5.關于解決未通過建設工程規劃核實的問題。國有土地上已經出售房屋的建設項目，按規定能夠補辦規劃驗收等手續的，應當依法依規處理并補辦相關核實手續后辦理不動產登記；對確因建成時間較早等原因不具備補辦條件的，在符合國土空間規劃的前提下，報經市、縣人民政府同意，市、縣自然資源局按現狀出具認定或核實意見，建設項目部分（單獨樓棟）符合規劃的，由市、縣自然資源局對符合規劃的部分（單獨樓棟）先行進行規劃核實，再出具符合規劃的核實意見。

6.關于解決違反規定存在擅自改變用途、超出建設工程規劃許可的范圍、超容積率等的問題。違反規定，存在擅自改變用途、超出建設工程規劃許可的范圍、超容積率等情形的項目，由市、縣自然資源局將有關情況報市、縣規劃委員會審核。審核意見經市、縣人民政府批復同意，按項目建設時的有關政策規定，對項目開發建設責任主體進行處置后，市、縣自然資源局根據處置意見，對符合規劃的建設范圍完善規劃核實等相關手續后辦理不動產登記。

7.關于解決項目建設工程竣工手續、消防手續和人防手續缺失的問題。項目建設工程因報建報批手續不全或無法進行工程竣工驗收的，由項目開發建設單位或市、縣人民政府指定的單位委托有相應資質等級的第三方房屋質量安全鑒定機構對工程項目進行安全鑒定，并出具檢測鑒定報告或鑒定結論。鑒定報告或鑒定結論符合要求的，可作為房屋符合工程建設和驗收要求的替代材料辦理不動產登記；應當辦理消防和人防手續的項目，項目開發建設單位可先按照項目竣工時的消防和人防技術標準要求組織消防和人防安全條件評估，并按要求整改合格后，由市、縣人民政府組織住房城鄉建設（消防）和人防等部門補辦消防、人防驗收或備案等手續。

8.關于解決國有土地上原分開登記的房屋、土地信息不一致的問題。不動產統一登記實施前，已分別登記的房屋和土地用途不一致的不動產，繼續按照原記載的房屋、土地用途進行登記，未經依法批準不得改變已登記的不動產用途；因房屋所有權多次轉移、土地使用權未同步轉移導致房屋、土地權利主體不一致的，經核實，權屬關系變動清晰且無爭議的，可以根據規定程序由房屋所有權人單方申請辦理房地權利主體一致的不動產登記。

9.關于解決不動產因抵押、查封等原因無法辦理登記的問題。不動產統一登記實施前，購房人已辦理房屋所有權登記，但土地使用權仍登記為開發建設單位并處于抵押、查封狀態，或土地使用權在抵押、查封前已取得購房合同備案，購房人申請辦理不動產登記的，不動產登記機構在書面告知抵押權人、查封單位有關土地、房屋原分散登記情況和“房地一體”登記要求后辦理不動產登記，并在不動產登記簿注明土地抵押、查封狀況；購房人與開發建設單位另有約定的，按照其約定處理。

10.關于解決不動產登記所需資料遺失的問題。涉及不動產登記所需資料遺失的，經單位或個人申請，相關職能部門應為申請人提供便利，給予相關資料補正、補發或存根復??；申請人提交的補正、補發或存根材料，不動產登記機構應視同為合法合規的材料，并予以辦理相關不動產登記。

六、注意事項

不動產登記歷史遺留問題時間跨度長、涉及范圍廣、成因復雜，《指導意見》要求各級各部門在處理不動產登記歷史遺留問題中，既要切實維護人民群眾合法權益，又要防止違法違規行為借機“搭便車”，防止違法違規行為通過不動產登記將違法違規問題合法化。