城鎮化進程中土地可持續利用評價
——以浙江省為例

● 邱 丹,顧 杰

（浙江工商大學公共管理學院，浙江 杭州 310018）

社會經濟發展與制度變遷推動了城鎮化進程，城鎮化區域也成為經濟要素的重要空間載體，并影響著日常生產及生活方式[1]。“十四五”期間，我國城鎮化進入新階段。新型城鎮化意味著人口、土地、產業、基礎設施、公共服務等多要素的協同發展，但城市蔓延也導致了土地利用功能單一、農用地面積減少、生態環境惡化等問題[2]。因此，科學配置土地資源、實現可持續利用，對于優化城市空間結構、產業配置，推動城鎮化高質量發展具有重要意義[3]。

浙江省是我國城鎮化發展水平較高的省份之一，人地發展問題較為突出，以此作為研究區域具有一定的代表性和參考價值。研究小組選取了2003?2019 年浙江省土地利用與經濟社會數據構建城市土地可持續利用評價體系，運用全排列多邊形圖示指標法，結合耦合協調度模型，對土地可持續利用綜合狀況進行評價。

1 研究區域概況與研究方法

1.1 研究區域概況

浙江省地處我國東部沿海、長江三角洲南部，位于亞熱帶季風氣候區，降水充沛、氣候溫和、自然條件優越，屬于中國經濟發展最活躍的省份之一。浙江省統計局數據顯示，2020 年浙江省生產總值（GDP）為64 613 億元，相比2019 年增長了3.6%，連續多年居于全國各省前列。浙江省的城鎮化率也處于全國領先水平，正由成長型向成熟型城鎮化邁進，2003 年至2019 年間，浙江省城鎮化率由51.75%上升至70%[4]，全省建成區面積從1 397.02 km2增加到3 021.89 km2[5?6]，大量的流動人口進一步向中心城市集聚。浙江省第二次土地調查數據顯示，浙江省陸域總面積在我國的34 個省級行政單位中排名第25 位，人均耕地面積為0.54 畝，僅占全國人均水平的36%，但第七次人口普查顯示浙江省常住人口數量卻占國內人口的4.57%，并成為僅次于廣東省的人口增長最快的省份。“十四五”規劃期間，以人為核心、高質量為導向、面向現代化成為浙江省新型城鎮化的主題，如何處理好人多地少、后備土地資源缺乏的矛盾，推進經濟社會與城市土地可持續利用，進而實現城鎮協調發展，對該省建立新型城鎮化先行示范區具有重要意義。

1.2 研究方法

1.2.1 評價指標體系構建

土地城鎮化進程中最重要的兩大特征是人口集聚和產業集聚：人口集聚將推動城市服務業發展、新興產業的興起，優化產業結構和降低能耗，提高城市土地利用的經濟效益；產業集聚則有利于產生空間規模效益，降低企業成本，進一步優化資源配置和經濟結構，吸引更多的人才和投資，提供更好的生態條件和生活環境。研究小組參考已有相關文獻[7]，依據2015 年聯合國公布的17 項全球可持續利用目標，結合浙江省的具體省情和相關研究，從生產集約、生活和諧、生態平衡3 個方面對浙江省城市土地進行綜合評價。該體系包括4 個層次、19 個具體指標，所有基礎數據來源于歷年的《中國城市統計年鑒》《中國城市建設統計年鑒》《中國國土資源統計年鑒》《中國財政年鑒》《浙江省統計年鑒》。研究小組按從大到小的順序對浙江省2003?2019 年評價體系中單個指標進行排列，指標上限U、指標下限L、臨界閾值T 分別由各指標的最大值、最小值、均值確定，具體評價指標體系和閾值見表1。

表1 2003—2019 年浙江省土地可持續利用評價指標體系表

1.2.2 土地可持續性評價測算方法

首先，研究小組利用全排列多邊形圖示指標法測算各獨立目標層的發展指數，然后計算出土地可持續利用的綜合指數。該方法可以有效減少主觀評判隨意性，也可以計算代數解析數值或用幾何圖形直觀顯示評價等級，既有靜態指標，也反映動態趨勢。第一步是進行指標標準化，第二步是通過綜合指數計算公式對土地可持續利用進行綜合評價[8]。在計算出土地可持續利用評價系統準則層、目標層和綜合目標指數后（指數定義為S），研究小組參考相關文獻[9]設定指數劃分標準：當S≥0.75 時，表示Ⅰ級強可持續利用水平；0.5≤S＜0.75 時，表示Ⅱ級中可持續利用水平；當0.25≤S＜0.5時，表示Ⅲ級可持續利用水平；當S＜0.25，表示Ⅳ級弱可持續利用水平。

其次，研究小組參照范柏乃等[10]和車冰清等[11]的研究，在計算生產集約、生活和諧、生態平衡指數，土地可持續利用綜合指數后，構建耦合協調度模型，探究浙江省土地可持續利用評價體系中各系統之間的協調發展程度，并按10 個等級進行劃分（見表2）。

表2 2003—2019 年浙江省土地利用系統協調發展度等級劃分表

2 結果與分析

2.1 土地可持續利用綜合評價

研究小組采用全排列多邊形圖示指標法，得出浙江省2003?2019 年土地可持續利用體系目標層和綜合目標指數（見圖1）。

圖1 2003—2019 年浙江省土地可持續利用評價指數圖

研究期間，浙江省城市土地可持續利用綜合指數值以及生產集約、生活和諧、生態平衡目標層指數逐年上升，土地可持續利用水平不斷提高。研究小組經過測算發現，2003 年浙江省城市土地可持續利用綜合指數最低為0.26，往后至2012 年始終處于Ⅲ級可持續利用水平。2013 年以后波動向上跨越至Ⅱ級中可持續利用水平，2015 年目標系統利用水平下降導致綜合利用水平出現低值，2019 年達到了Ⅰ級強可持續利用水平。這表明在城鎮化進程中，浙江省土地利用是正態的、可持續的，土地利用趨于合理化，逐步實現了城市土地利用在生產集約、生活和諧、生態平衡系統的綜合協調發展。

在浙江省城市土地可持續利用目標層中，生產集約指數增速最快且幅度最大，2019 年指數增長至1.00 的Ⅰ級強可持續利用水平，指數的年提升率達6.06%；生活和諧層發展水平較低；2012 年后，生態平衡層指數在Ⅲ級可持續利用水平和Ⅱ級中可持續利用水平之間大幅波動，這可能是因為土地質量和環境污染治理投資年際變化較大，以及廢棄物利用率的波動而導致的。

2.2 土地可持續利用準則層評價

研究小組根據浙江省城市土地可持續利用指標體系的計算結果，將目標層和準則層指數繪制成圖（見圖2），以便更加直觀地分析準則層對目標層的影響。同時，研究小組將標準化后的負值指標視為障礙因子[12]，分析不同時期目標系統的發展障礙因素。

圖2 2003—2019 年浙江省土地可持續利用準則層評價指數圖

（1）生產集約。土地可持續利用生產集約目標層指數和結構產值、效率能耗與技術準則層指數走勢大致相似，生產集約發展水平高于準則層。2012 年以前，目標層和準則層發展水平處于Ⅲ級可持續利用水平及Ⅳ級弱可持續利用水平，除人均糧食產量水平較高外，大部分都是長期制約生產集約發展的障礙因子。2012年后，效率能耗與技術發展速度加快，這主要得益于浙江省財政預算為技術創新提供了充足的資金支持。相比2013 年以前的農業生產力優勢，人均糧食產量成為近年來生產集約發展的主要障礙因子，一方面是因為浙江省城鎮化進程中龐大的人口數量與本地有限的糧食產出相矛盾，糧食播種面積和復種指數不斷下降導致人均糧食產量降低；另一方面是浙江省受限于地理條件，耕地數量較少且質量較差，后備耕地資源不足[13]。浙江省人均糧食產量的下降趨勢在減緩，但仍遠低于全國平均水平，該省的農業綜合生產能力還有待進一步提高。

（2）生活和諧。浙江省生活和諧目標層指數增長相對緩和，由2003 年的Ⅳ級弱可持續利用水平提高至2019 年的Ⅱ級中可持續利用水平，2012 年以后人居質量水平提升是生活和諧指數增長的主要原因。浙江省統計局數據顯示，2012 年浙江省人均GDP 已超過1 萬美元，達到了中上等發達國家水平，至2019 年浙江省居民年人均可支配收入達49 899 元，連續多年位居各省（區）第一，人民整體幸福感和獲得感較高。浙江省公共服務發展緩慢，2011年后處于Ⅲ級可持續利用水平，交通運輸和住房保障水平改善明顯，教育支出絕對數在逐年增加，但相對的財政支出增長率滯后較多，2003 年教育經費占財政支出比重達45.9%，而2019 年占比僅為23.88%，因此教育支出成為影響生活和諧目標層的關鍵因素。

（3）生態平衡。2003?2019 年浙江省生態平衡目標層指數呈現平穩提高?波動上升趨勢，自2003 年確立“綠色浙江”目標后，浙江省生態文明建設不斷推進[14]。2010 年，浙江省印發一系列文件提出要努力打造全國生態文明示范區，2012 年生態平衡層由Ⅳ級弱可持續利用水平向Ⅲ級可持續利用水平轉變，而后到2019 年生態平衡層穩定地處于Ⅱ級中可持續利用水平。研究小組通過比較準則層發展指數發現，2012 年以后浙江省在土地治理和空間保護上的成效優于能耗污染與廢物管理成效，浙江省的人均綠地面積和森林覆蓋率都在逐年增加，濕地面積占轄區面積的比重長期維持在10.91%，生態空間保護良好。改善土地質量，提升廢物處理和廢物利用率可有效提高生態發展水平，浙江省已從2019 年開始逐步制定實施“藍天、碧水、凈土、清廢”4 大行動方案，但在環境基礎設施建設、污染負荷較重等方面仍存在一些短板，生態發展質量趨勢向好但基礎不穩[15]。

2.3 土地可持續利用協調性分析

研究小組計算出浙江省的2003?2019 年生產集約、生活和諧、生態平衡目標層指數以及土地可持續利用綜合評價指數后，再依據耦合協調度模型，依次求出系統的協調度C、發展度T 和協調發展度D（見圖3）。

圖3 2003—2019 年浙江省土地可持續利用協調發展度對比圖

由圖3 可知，2003?2019 年浙江省城市土地利用在生產、生活、生態系統間的協調度較高，均值為0.8；系統間的發展度比較低，均值為0.33，即研究期間土地可持續利用系統出現協調性高與發展度低并存的狀況。協調發展度同時反映了協調性和發展水平，協調發展度和土地可持續利用綜合指數均呈現逐年波動上升趨勢。2003?2012 年浙江省城市土地利用處于Ⅲ級可持續利用水平，期間土地利用系統處于失調衰退和瀕臨失調狀態，2012 年開始上升至勉強協調發展狀態；2013?2018 年土地利用系統為Ⅱ級中可持續利用水平，2019 年處于Ⅰ級強可持續利用水平，土地利用系統的協調發展度有所提升，處于初級協調發展和中級協調發展狀態。由此可知，2013 年以前，浙江省城市土地可持續利用水平較低且系統失調較為嚴重，2013 年后土地可持續利用水平高且系統協調性增強，但還未達到良好協調發展狀態。這意味著浙江省在探索綠色發展路徑推進經濟轉型升級方面卓有成效，實現了生產集約、生活和諧、生態平衡的綜合協調發展，但發展結構有待進一步優化。

3 結 論

研究小組利用全排列多邊形圖示指標法，從生產集約、生活和諧、生態平衡3 個維度構建2003?2019 年浙江省土地可持續利用綜合評價指標體系，計算出準則層、目標層與綜合目標指數，從而篩選出土地利用的優勢因素與障礙因素，有效評估浙江省土地可持續利用發展狀況。隨后，研究小組根據耦合協調模型，計算系統間的協調程度，以圖表結合的方式對浙江省城市土地可持續利用進行問題診斷與分析。

研究結果表明，2003?2019 年浙江省土地可持續利用綜合指數呈波動提升趨勢，總體上一直處于可持續利用水平，2019 年達到Ⅰ級強可持續利用水平。在目標層中，生產集約系統綜合指數增速最快，城市土地產出效率較高，能效改善和技術創新提高了城市土地的可持續利用水平。但近年來人均糧食產量成為生產集約發展的主要障礙因子，浙江省農業生產力還有待提高；生活和諧層發展水平相對較低，浙江省在城鎮化進程中仍需要改善人居質量和公共服務供給；2012 年以后，生態平衡層指數在Ⅲ級可持續利用水平和Ⅱ級中可持續利用水平之間波動變化，浙江省在土地治理和空間保護上的成效優于能耗污染與廢物管理成效，改善土地質量，提升廢物處理率、利用率將是提高生態發展水平的主要因素。研究期間，浙江省城市土地利用系統間協調發展程度較高，生產集約、生活和諧、生態平衡實現了綜合協調發展。

4 建 議

研究小組基于對浙江省2003?2019 年土地可持續利用分項指標、綜合指標評價、障礙因子以及協調性的分析，就提高浙江省城市土地利用效率，推動城鎮化高質量發展，提出以下5 點建議：（1）遵循土地可持續利用基本原則，合理集約利用土地，提高城市土地利用效率和質量，促進生產、生活、生態效益的提高。（2）深入調整產業結構，繼續淘汰落后產能，大力發展新產業經濟，鼓勵技術研發，加強對能源型、污染型產業管理，減少能源消耗、浪費問題。（3）在城鎮化進程中，嚴守耕地紅線、確保糧食作物種植面積，正確處理好社會經濟發展和耕地保護關系；對涉農產業進行資金支持和補貼政策，加強農業育種培肥攻關技術，實現農業機械化運作，并完善農業推廣服務體系，從用地養地的技術和管理方面著手逐步改進耕地質量，提高糧食綜合產出效率。（4）浙江省各地市發展水平不一，經濟發展水平較高的地市要積極傳播帶動落后地區發展，并針對具體問題指定政策措施，提高區域整體發展程度。（5）浙江省要在“綠水青山就是金山銀山”理念的引領下，扎實推進污染防治工作，著力打造人居環境好、經濟效益高、可持續性強的綠色發展區域，實現生態文明建設、經濟社會協調發展。