規劃建設沿邊經濟帶的政策思考

[摘要] 規劃建設沿邊經濟帶是鞏固邊疆的戰略舉措，有利于保障國土安全和邊疆社會穩定，促進區域協調發展，增進民族團結，改善與鄰國邊疆局面的關系。目前，自然地理條件普遍較差，人口分布稀少，經濟發展和基礎設施建設滯后，城市發育不足，營商環境不佳是我國沿邊經濟帶發展的主要制約因素。規劃建設沿邊經濟帶，應以地級行政區為基礎單元，聚焦于培育新的經濟增長極、完善區域性中心城市功能和改善營商環境，需要國家和地方政府的大力支持，推進體制機制創新，加強國內區域和國際區域次區域合作。

[關鍵詞] 沿邊地區 ? 經濟帶 ? 地級行政區

[中圖分類號] F127 ? [文獻標識碼] A ? ?[文章編號] 1004-6623（2021）04-0040-06

[基金項目] 中國宏觀經濟研究院經濟體制與管理研究所2021年度改革專題：構建新發展格局背景下我國行政區劃優化調整研究;中國宏觀經濟研究院經濟體制與管理研究所2021年度青年項目：構建新發展格局背景下推動行政區經濟向經濟區經濟轉變研究。

[作者簡介] 馬燕坤，中國宏觀經濟研究院經濟體制與管理研究所副研究員，博士，研究方向：區域經濟和經濟體制。

我國陸地邊境線2.28萬公里，與14個國家相鄰，周邊地區形勢錯綜復雜、各種風險叢生。然而，我國沿邊地區自然地理條件較差，經濟發展嚴重滯后，與其重要的戰略地位極不匹配。規劃建設沿邊經濟帶是鞏固邊疆的戰略舉措，有利于保障國土安全和邊疆社會穩定，促進區域協調發展，增進民族團結，改善與鄰國邊疆局面的關系。規劃建設沿邊經濟帶，應以地級行政區為基礎單元，聚焦于培育新的經濟增長極、完善區域性中心城市功能和改善營商環境。應把規劃建設沿邊經濟帶上升為國家戰略，加大國家和地方政府對沿邊地區發展的支持力度，創新體制機制，加強國內區域和國際區域次區域合作。

一、規劃建設沿邊經濟帶的戰略意義

規劃建設沿邊經濟帶是鞏固邊疆的戰略舉措，具有十分重大的現實意義。

1. 有利于保障國土安全和邊疆社會穩定

我國幅員遼闊，擁有960萬平方公里的陸地疆土，2.28萬公里長的陸地邊境線，陸地鄰國多達14個。東與朝鮮接壤，北與俄羅斯和蒙古接壤，西與中亞國家哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦接壤，南與阿富汗、巴基斯坦、印度、不丹、尼泊爾、緬甸、老撾和越南接壤。我國所處的周邊環境錯綜復雜，一些陸地領土爭端依然存在，決定了我國與鄰國之間發生摩擦的概率要更大一些（陳丞，2014）。地區恐怖主義、分裂主義、極端主義活動猖獗，對我國領土安全和社會穩定帶來諸多挑戰和不利影響。從守邊固邊的長遠計，必須加快沿邊地區經濟社會發展。規劃建設沿邊經濟帶，有利于消除地區恐怖主義、分裂主義、極端主義滋生和反華勢力滲透的溫床，鞏固邊防，保障國土安全和邊疆社會穩定。

2. 有利于促進區域協調發展

區域協調發展戰略作為新時代國家重大戰略之一，是貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系的重要組成部分。黨的十八大以來，我國推出了一系列重大區域戰略，經濟空間布局不斷優化。黨的十九大明確指出，進入新時代，我國社會的主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。區域發展不平衡不充分是現階段我國社會主要矛盾的主要方面，而沿邊地區則是區域發展不平衡不充分問題的最突出環節，但其戰略地位又非常重要。從發展條件和發展基礎來看，沿邊地區不但與東部地區不可同日而語，與中部地區甚至西部中心地區也不能相提并論。因此，沿邊地區發展是實施區域協調發展戰略的最薄弱地區，也是關鍵地區，必須通過國家的力量推動沿邊地區經濟社會加快發展。規劃建設沿邊經濟帶，推動沿邊地區加快發展步伐，盡快縮小沿邊地區與東中部地區之間的發展差距，實現沿邊地區與其他地區一道邁進社會主義現代化，從而助力全國區域協調發展局面加快形成。

3. 有利于增進民族團結

我國是一個歷史悠久統一的多民族國家，漢族之外少數民族有55個之多，其中有30多個少數民族分布在沿邊地區與周邊國家同一民族毗鄰而居（趙艷春，2018）。我國共有5個自治區，其中4個屬于沿邊省份，分別是內蒙古自治區、新疆維吾爾自治區、西藏自治區和廣西壯族自治區。遼寧、吉林、黑龍江、甘肅、云南等沿邊省份，也是少數民族人口較多的省份。如遼寧省除漢族外，還有滿族、蒙古族、回族、朝鮮族、錫伯族等51個少數民族，少數民族人口占全省總人口的15%以上，抵邊少數民族地區有寬甸滿族自治縣等;吉林也是多民族省份，有朝鮮族、滿族、蒙古族、回族和錫伯族等55個少數民族，少數民族人口占全省總人口的8%左右，抵邊少數民族地區有延邊朝鮮族自治州、長白朝鮮族自治縣等。民族團結是國家統一的基礎，也是社會安定、國家昌盛和民族繁榮的必要條件。我國各民族一律平等，均同等享有經濟社會發展成果的權利。規劃建設沿邊經濟帶，推動沿邊地區加快經濟社會發展，能大大提高沿邊地區少數民族的收入水平以及改善他們的生活生產條件，從而有利于增進民族團結。

4. 有利于改善與鄰國邊疆居民的關系

我國有14個陸地鄰國，沿邊地區有30多個少數民族與周邊國家同一民族毗鄰而居，發展邊境互市貿易成為我國促進沿邊地區繁榮發展和社會穩定的重要手段和重要政策（安春生、韓平，2019）。20世紀80年代以來，我國出臺了一系列促進邊境互市貿易發展的政策，相繼批準成立了一批邊境互市貿易區。發展邊境互市貿易，邊民和企業參與的積極性很高，尤其在廣西、云南等地，與鄰國毗鄰地區地理臨近、文化相近、居民眾多，加上地方政府的積極推動，互市貿易發展很快，互市貿易額占全國的比重較大（安春生、韓平，2019）。邊境互市貿易的快速發展，在促進我國邊疆地區繁榮發展的同時，也促進了鄰國邊疆地區經濟發展，大大改善了與鄰國邊疆居民的關系。規劃建設沿邊經濟帶，有利于進一步促進邊境互市貿易大發展，大幅改善與鄰國邊疆居民的關系。

二、沿邊地區發展現狀及存在的問題

無論是從省級行政區來看，還是從地級行政區來看，抑或是從縣級行政區來看，我國沿邊地區發展都較為滯后。

（一）沿邊地區發展現狀

對沿邊地區范圍的認識，有的學者以省級行政區為基礎單元界定沿邊地區，有的學者以地級行政區為基礎單元界定沿邊地區，還有學者以縣級行政區為基礎單元來界定沿邊地區。對沿邊地區的界定方法不同，在很大程度上會影響對沿邊地區的認識、研究結論。

如果以省級行政區來界定沿邊地區，從北到南依次包括遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古、甘肅、新疆、西藏、云南、廣西共9個省級行政區。2019年，這9個省級行政區土地面積合計589.45萬平方公里，常住人口合計2.87億人，地區生產總值合計13.59萬億元，占全國的比重分別為61.4%、20.5%和13.7%;人均地區生產總值為47409元，僅為全國平均水平的67.0%。

如果以地級行政區來界定沿邊地區，從北到南依次包括丹東市、通化市、白山市、延邊朝鮮族自治州、牡丹江市、雞西市、雙鴨山市、佳木斯市、鶴崗市、伊春市、黑河市、大興安嶺地區、呼倫貝爾市、興安盟、錫林郭勒盟、烏蘭察布市、包頭市、巴彥淖爾市、阿拉善盟、酒泉市、哈密市、昌吉回族自治州、阿勒泰地區、塔城地區、博爾塔拉蒙古自治州、伊犁哈薩克自治州、阿克蘇地區、克孜勒蘇柯爾克孜自治州、喀什地區、和田地區、阿里地區、日喀則市、山南市、林芝市、怒江傈僳族自治州、保山市、德宏傣族景頗族自治州、臨滄市、普洱市、西雙版納傣族自治州、紅河哈尼族自治州、文山壯族苗族自治州、百色市、崇左市和防城港市共45個地級行政區。2019年，以地級行政區為基礎單元的沿邊地區土地面積372.14萬平方公里，占國土面積的38.8%;常住人口7889.77萬人，占全國總人口的5.6%;地區生產總值3.27萬億元，占國內生產總值的比重僅為3.3%;人均地區生產總值為41400元，僅為全國平均水平的58.5%。

如果以縣級行政區來界定沿邊地區，從北到南依次包括東港市、琿春市、綏芬河市、撫遠市、同江市、黑河市愛輝區、漠河市、滿洲里市、二連浩特市、肅北蒙古族自治縣、哈密市伊州區、阿勒泰市、塔城市、阿拉山口市、博樂市、霍爾果斯市、阿圖什市、騰沖市、瑞麗市、芒市、景洪市、憑祥市、防城港市防城區、東興市等共137個縣級行政區。2019年，以縣級行政區為基礎單元的沿邊地區土地面積194.51萬平方公里，占國土面積的20.3%;除了少數市轄區、地州盟政府所在地、縣級市和礦產資源縣外，大多數縣級行政區的地區生產總值在100億元以下，甚至十多個縣級行政區不到10億元。

（二）沿邊地區發展存在的問題

我國沿邊地區自然地理條件普遍較差，人口分布稀少，經濟發展和基礎設施建設都很滯后，城市發育不足，營商環境不佳。

1. 人口分布稀少

沿邊地區生產生活條件普遍比較艱苦，人口分布非常稀少。從2019年統計數據來看，9個沿邊省份的平均人口密度為49人/平方公里，僅為全國人口密度的1/3。其中，只有同為沿海省區的遼寧和廣西的人口密度超過全國人口密度，且都超過200人/平方公里，黑龍江省、內蒙古自治區、甘肅省、新疆維吾爾自治區和西藏自治區都在100人/平方公里以下，而西藏自治區的人口密度為3人/平方公里。從地級行政區來看，2019年，45個沿邊地市州盟的平均人口密度為21人/平方公里，僅為全國人口密度的1/7。其中，只有同為沿海地區的丹東市和防城港市的人口密度超過全國平均水平。

2. 經濟發展嚴重滯后

沿邊地區人口分布稀少，又遠離國內外大市場，產業發展薄弱，經濟發展嚴重滯后。2019年，9個沿邊省份組成的沿邊地區人均地區生產總值為47409元，僅為人均國內生產總值的67.0%，人均地區生產總值全部低于人均國內生產總值，最高的內蒙古自治區達到全國平均水平的95.8%，最低的甘肅省僅為46.5%。從地級行政區來看，2019年，45個地市州盟組成的沿邊地區人均地區生產總值為41400元，不到人均國內生產總值的60%。除了少數資源型地區或人口特別稀少或同時為沿海地區的地區外，大部分地市州盟的人均地區生產總值在40000元左右，最低的和田地區僅為14923元，只有全國平均水平的1/5強。

3. 基礎設施建設薄弱

我國沿邊地區基礎設施建設薄弱，制約著產業集聚和經濟發展。交通和市政基礎設施建設滯后、密度低，年久失修的問題非常突出。與產業發展相配套的基礎設施建設投入不足，甚至缺失，難以支撐和促進當地產業集聚發展。水利基礎設施建設也非常薄弱，城市用水問題普遍存在，難以支撐人口集中和城市建設。

4. 城市發育不足

無論是從縣級城市來看，還是從地級城市來看，沿邊地區的城市發育均顯不足，人口規模普遍較小。以縣級行政區為基礎單元的沿邊地區共包括34個縣級市，2019年城區常住人口都在30萬人以下，其中23個縣級市的城區常住人口不到10萬人。以地級行政區為基礎單元的沿邊地區共包括23個地級市，2019年城區常住人口除包頭外都在100萬人以下，甚至山南和林芝常住人口不超過10萬人。

5. 營商環境不佳

沿邊地區的營商環境普遍不佳。各級政府的財力有限，對產業園區和城市建設的投入不足，產業發展的配套設施建設滯后，不能滿足企業建設和人才發展所需的基礎設施條件。“放管服”改革不到位，各級政府工作人員的服務意識淡薄，企業發展和人才創業的交易成本較高。部分邊境管理政策已不適應沿邊地區開放發展需要，也沒有強有力的政策措施促進資金、人才、技術等核心生產要素向沿邊地區集聚，還缺少能夠有效促進沿邊地區與周邊國家和地區加強合作的機制和政策（孫久文 等，2017）。

三、規劃建設沿邊經濟帶的基本思路

規劃建設沿邊經濟帶，應以地級行政區為基礎單元，聚焦于培育新的經濟增長極、完善區域性中心城市功能和改善營商環境，從而對企業、人口和人才形成較強的吸引力，形成產業集聚。

（一）以地級行政區為基礎單元

區域經濟發展需要產業集聚來支撐，同時吸引人口和人才集中。因此，區域經濟發展直接表現為城市經濟體量和人口規模的發展壯大。如果以省級行政區為基礎單元規劃建設沿邊經濟帶，幾乎囊括整個西部地區和東北地區，面積過大，國家的支持政策和資金容易分散，針對性不強。如果以縣級行政區為基礎單元規劃建設沿邊經濟帶，行政區數量過多，產業基礎極度薄弱，城市發育嚴重不足，國家的支持政策和資金也容易分散，沿邊經濟帶建設需要較為漫長的時間。考慮到沿邊地區地級城市的人口規模普遍較大，產業發展也已經具有一定的基礎，通過國家政策和資金的集中扶持，吸引企業向沿邊地區集聚，有可能在較短時間內讓沿邊地區的城市發展壯大。因此，規劃建設沿邊經濟帶，應把地級行政區作為基礎單元。

（二）培育新的經濟增長極

改革開放40多年的實踐證明，培育經濟增長極是促進區域經濟發展的有效舉措（肖金成，2018）。我國沿邊地區蔓延兩萬多公里，不可能把每個地區都發展起來，也不是所有地區都適合開發。規劃建設沿邊經濟帶，應把布局和培育新的經濟增長極作為重點任務。通過國家政策和資金的大力支持和集中投入，推動這些新的經濟增長極快速崛起。

（三）完善區域性中心城市功能

區域性中心城市的城市功能越完善，對人口和人才的吸引力越強（肖金成、馬燕坤，2020）。首先是區域性中心城市的交通功能，對城市吸引企業集聚和與周邊城市經濟聯系具有重要的基礎支撐作用。其次是區域性中心城市的生活性服務功能，包括教育、醫療、衛生、文化、體育、商貿、科研、娛樂、生態、居住等方面，是促進企業發展和提高城市居民生活品質的重要條件。再次是區域性中心城市的生產性服務功能，對制造業高質量發展具有重要的促進作用。沿邊地區的城市功能普遍不健全，應重點布局，分步實施，不僅要完善區域性中心城市的城市功能，而且要有重點地提升某些城市功能的品位，因為越高層次的城市功能品位，越能吸引高層次的人才聚集。

（四）改善營商環境，吸引企業和人才，發展產業

優化營商環境的目的是為企業生產經營提供良好的外部環境，降低企業生產經營的制度性交易成本。沿邊地區的城市營商環境不但與北京、上海、深圳等發達城市的差距巨大，與中西部內地城市相比也遠遠不及。沿邊地區的城市要吸引企業和人才，必須大幅度改善營商環境，促進形成法治化、國際化、便利化的營商環境。一是加大產業配套基礎設施建設力度，集中力量盡可能完善產業園區的“十一通一平”①基礎設施條件，改善硬性營商環境。二是加快深化“放管服”改革，簡化項目審批程序，盡可能縮短項目審批周期，施行某些行業“負面清單”制度和項目建設登記備案制度。三是出臺產業發展促進政策，實行建設用地“零地價”、稅收減免、人才補貼、出口免稅、高速公路免過路費等優惠政策，對制造業企業集聚發展和人才創新創業提升切實有效的吸引力。

四、規劃建設沿邊經濟帶的對策建議

規劃建設沿邊經濟帶是鞏固邊疆的戰略舉措，離不開國家的大力支持，同時也要加強與周邊地區及國內發達地區合作。

（一）把規劃建設沿邊經濟帶上升為國家戰略

黨的十八大以來，京津冀協同發展、長江經濟帶發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設、黃河流域生態保護和高質量發展、成渝地區雙城經濟圈建設相繼成為重大國家戰略。國家戰略提出的背后是這些區域享受的特殊政策，使得這些區域成為世人矚目的焦點和企業投資的洼地。沿邊地區基礎條件薄弱，但戰略地位十分重要，非常有必要通過上升為國家戰略的方式支持其加快發展。“十四五”期間，鼓勵、支持和組織學術界對沿邊地區發展開展充分的前期研究工作。“十五五”時期，把規劃建設沿邊經濟帶直接上升為國家戰略，通過賦予其特殊政策，使沿邊地區發展成為世人矚目的焦點和企業投資的洼地。

（二）進一步加大中央財政對沿邊地區的轉移支付力度

一直以來，國家對沿邊地區的發展高度重視。2016年初，《國務院關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》提出，“加大對邊境地區民生改善的支持力度”“加大對邊境地區居民基本社保體系的支持力度”“研究設立沿邊重點地區產業發展（創業投資）基金”。從這些年沿邊地區的發展現狀來看，中央財政還應進一步加大對沿邊地區的轉移支付力度，不僅要通過產業發展（創業投資）基金支持沿邊地區加快產業發展，而且要通過轉移支付大幅度改善沿邊地區各城市的市政基礎設施條件，使沿邊地區的城市也能滿足人民對美好生活的向往，增強他們對人口和人才的吸引力和吸附力。

（三）大力支持沿邊地區開發開放平臺建設

邊境口岸是沿邊地區開發開放的重要平臺。截至目前，我國與12個陸地鄰國成立了對應的邊境口岸，共99個陸地邊境口岸，包括鐵路口岸、公路口岸和水運口岸。邊境經濟合作區和跨境經濟合作區也是促進沿邊地區開發開放的重要平臺。1992年以來，國務院陸續批準成立了17個邊境經濟合作區，分布在遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古、新疆、云南、廣西7個省（自治區）（表1）。無論是邊境口岸還是邊境經濟合作區，普遍存在基礎設施陳舊老化和投資不足的問題，甚至甘肅馬鬃山口岸長期處于關閉狀態。跨境經濟合作區的設立是“一帶一路”背景下推進中國全面開放新格局和區域協調發展的重要手段之一。國家和各省都應大力支持沿邊地區開發開放平臺建設，推進邊境口岸、邊境經濟合作區等現有開發開放平臺基礎設施改造升級，加強管理能力和水平提升，有序批準成立更多的邊境口岸和邊境經濟合作區。

（四）創新體制機制促進邊境貿易大發展

發展邊境貿易是提高我國邊民和鄰國邊民收入的有效方式，也是繁榮沿邊地區經濟、鞏固拓展脫貧攻堅成果的重要手段。應通過創新體制機制大力促進邊貿市場發展。一是把允許開展邊境貿易的地域范圍擴展至以地級行政區為基礎單元的沿邊地區。二是明顯提高沿邊地區個人參與邊境貿易的關稅等各類稅收免征額。三是擴展沿邊地區邊境貿易的商品類型和數量。四是創新沿邊地區邊境貿易模式，以搭建商貿產品交易網絡平臺開展跨境電商合作為切入點，注重線上線下雙管齊下，拓寬邊境貿易渠道。五是以推進邊境貿易商品交易的自動化、智能化為重點，以降低人力成本和疫情負面影響為目標，提升邊境貿易的效率。

（五）鼓勵和引導沿海地區與沿邊地區對口合作

對口支援和對口幫扶在促進我國區域協調發展中發揮了重要作用。對口關系本質上是區域間的轉移支付。20世紀80年代以來，我國實行的對口支援和對口幫扶政策產生了顯著的經濟效益和社會效益，在很大程度上促進了區域協調發展。借鑒對口支援和對口幫扶的經驗，鼓勵和引導沿海地區與沿邊地區開展對口合作，且在地級行政區層面開展對口合作。通過沿海地區與沿邊地區的對口合作，把沿海地區的資金、人才、技術、理念等生產要素引入沿邊地區，從而加快沿邊地區經濟社會發展的步伐。

（六）加強區域和國際區域次區域合作

沿邊地區要打破行政區劃壁壘，與國內周邊地區加強區域合作，實現優勢互補，促進要素自由流動，形成對企業和人才的聯合吸引力。以邊境經濟合作區建設為抓手，創新國際區域次區域合作機制，在能源、礦產、農業、制造業、旅游、安全等領域加強與周邊國家和地區之間的國際區域合作和國際次區域合作。積極借助上海合作組織、亞太經合組織、東北亞區域合作機制、歐亞經濟共同體、中亞區域經濟合作計劃、金磚國家峰會、中俄合作論壇、亞歐會議、博鰲亞洲論壇、歐亞經濟論壇、亞歐博覽會等國際組織和國際合作機制的作用，提升國際區域次區域合作的水平和效率。

（七）有序推進行政區劃優化調整

規劃建設以地級行政區為基礎單元的沿邊經濟帶。有些地級城市距離邊境線很遠，有些城市區位交通條件適宜但行政級別較低，都可能對沿邊經濟帶發展形成制約因素。因此，應有序推進沿邊地區行政區劃優化調整。建議一是把縣級市琿春市、同江市、漠河市、滿洲里市、霍爾果斯市、瑞麗市分別升格為地級市。二是撤銷興安盟和錫林郭勒盟，分別成立地級興安市和地級錫林郭勒市。三是撤銷阿勒泰地區、塔城地區、阿克蘇地區、喀什地區和和田地區，分別成立地級阿勒泰市、地級塔城市、地級阿克蘇市、地級喀什市和和田市。

[參考文獻]

[1] 陳丞.我國的國土安全形勢分析及我國國防面臨的嚴峻挑戰[J]. 魅力中國，2014，（12）：16.

[2] 趙艷春.新時代沿邊民族地區經濟發展研究[J].合作經濟與科技，2018，（22）：22-23.

[3] 安春生，韓平.互市貿易發展進程、掣肘因素與政策思考[J].國際貿易，2019，（11）：67-73.

[3] 孫久文，周玉龍，和瑞芳.中國的沿邊經濟發展：現狀、問題和對策[J].經濟社會體制比較，2017，（2）：28-38.

[4] 肖金成.培育增長極 充分發揮開發區的優勢[N].人民政協報，2018-12-21（7）.

[5] 肖金成，馬燕坤.西部地區區域性中心城市高質量發展研究[J].蘭州大學學報（社會科學版），2020，48（5）：20-27.

[6] 陳偉偉，張琦.系統優化我國區域營商環境的邏輯框架和思路[J].改革，2019，（5）：70-79.

[7] 李曦淼.以邊貿固脫貧促發展[N].云南日報，2021-01-22（5）.

[8] 侯景新，于子冉.對口合作的形成機制與實踐啟示[J].區域經濟評論，2021，（2）：56-62+2.

Abstract： Planning and building an economic belt along the border is a strategic measure to consolidate the border areas， which is conducive to ensuring homeland security and social stability in the border areas， promoting coordinated regional development， enhancing ethnic unity and improving relations with neighboring countries in the border areas. At present， the development of Chinas border economic belt is mainly restricted by poor physical and geographical conditions， sparse population distribution， backward economic development and infrastructure construction， underdevelopment of cities and poor business environment. The planning and construction of the border economic belt should be based on prefecture-level administrative regions， focusing on cultivating new economic growth poles， improving the functions of regional central cities and improving the business environment. At the same time， it also needs strong support from the national and local governments to promote institutional innovation and strengthen domestic and international regional and sub-regional cooperation.

Key words： Border Areas; Economic Belt; Prefecture-level Administrative Region

（收稿日期：2021-06-11 ?責任編輯：張 潔）