技術創新聯盟的國際經驗與中國策略

[摘要] 法制保障、精準布局、通力合作、協同支撐是日本技術研究組合的四大成功要素，既體現時代因素，又反映出規律因素。我國需要立足新的國際環境和國內現實條件，系統把握好精準布局、通力合作、協同支撐等關鍵成功要素，以“弱化國家背景”和接軌國際慣例的方式發揮政府強引導作用，近期在產業技術創新戰略聯盟中擇優培育一批先導性試點戰略聯盟，當好“卡脖子”技術攻關的突破尖兵。中遠期，面向未來科技布局和組織模式、運行制度層面的創新，推動先導性試點戰略聯盟發展成為更具可持續性和更彰顯中國制度優勢的頂級聯盟，形成全球最佳實踐平臺。

[關鍵詞] 技術研究組合 ? 產業技術創新戰略聯盟 ? “競合” ? 國際規則 ?市場自覺

[中圖分類號] F273.1 ? [文獻標識碼] A ? ?[文章編號] 1004-6623（2021）04-0100-13

[作者簡介] 彭堅，綜合開發研究院（中國·深圳）產業發展和城市規劃研究中心主任，研究方向：區域戰略、產業規劃與政策、科技創新、項目策劃與投資評價。

自2007年起，國家技術創新聯盟試點工作已推進14年。新時期，面對國家科技自立自強的更高戰略要求和更加開放、復雜、多變的外部環境，我國需要有的放矢借鑒國外成功經驗，引導推動產業技術創新戰略聯盟實現更優更快更強發展，做出更大的開創性貢獻，當好國家技術創新工程和新型舉國體制的核心載體，在技術攻關、制度創新、文化重構、理論供給等方面發揮系統性的先行示范作用。

一、從日本經驗看技術創新聯盟

四大成功要素

建設官產學研融合的技術創新聯盟，是東亞、美歐發達經濟體持續占領全球科技制高點的重要經驗之一，尤以日本經驗最具代表性和啟示性。二戰后，日本創立了獨具特色的技術研究組合（以下簡稱“技術組合”），探索出技術創新聯盟新的組織形式和運行機制，對集成電路、工業智能化等領域的尖端科技趕超產生了戰略性的推動作用，揭示了除特定歷史因素之外的一般性成功要素。

（一）法制保障：動態優化頂層法律，靶向激發組織活力

二戰后，壟斷資本主義和西方發達國家的跨國公司快速發展，同期日本中小企業數量眾多，處于全球競爭劣勢地位。盡管企業自發組建了臨時性、契約型的創新聯盟和屬于獨立法人的科技開發股份公司，但前者存在法律地位模糊、組織松散、難以嫁接優惠政策等問題，后者過于偏重應用型開發和技術商業化目標，均面臨研發投入強度遠低于西方發達國家的困境，對更決定全球市場地位的基礎研究和共性技術攻關涉及有限。

為應對這一歷史性挑戰，日本以國家科技產業創新戰略（1995年確立為科學技術立國戰略）和企業發展需要為引領，以頂層法律為保障，以國家重大科技計劃為紐帶，以技術組合為載體，加強官、產、學聯合和政策激勵，最大化共享利用科研資源，著力提升企業創新能力和國家產業競爭力。

1961年，日本政府通過《工礦業技術研究組合法》，配套出臺一系列財稅政策，由政府推動公共科研院所和多個具有競爭關系的民間企業組建技術組合，開展產業基礎、共性、關鍵技術攻關，1961—2008年組合數量累計達182個。從制度創新看，以填補前沿科技領域空白為導向，日本依托技術組合，形成以合作為主導、兼顧競爭的制度安排，政府在此階段發揮了關鍵性的引領和支持作用。從組織創新看，一是確立了技術組合的特殊法人地位，其介于公益法人和公司法人之間，具有不以營利為目的的半公益性質，成員共同分擔研發費用，擁有平等投票權，完成既定目標即解散（實際持續時間為數年至十余年）。二是解決了阻礙組合發展的重大障礙。較之契約型聯盟，技術組合作為特殊法人，對外可明確民事行為責任，以組合名義開立銀行賬戶，便于享受財稅政策;對內可適用專利法（職務發明條款等）規定，激勵保障知識產權，便于內部財產管理、技術成果處置、成員權責劃分等制度建設。較之科技開發股份公司，技術組合多與國家重大科技計劃綁定，吸納了政府這個關鍵主體，接受研發補助，形成官產學合作模式，既保障了研發投入的可持續性，又破解了共性技術開發布局不足的難點。

超大規模集成電路技術共同研究所﹝The Very Large Scale Integrated Circuits （VLSI） Project Research Policy Institute，以下簡稱“VLSI組合”﹞和超尖端電子技術開發機構（Association of Super-Advanced Electronics Technologies，以下簡稱“ASET組合”）是此階段成立的兩家代表性技術組合（表1）。在1975年通產省成立的“VLSI研究開發政策委員會”指導下，1976年成立的VLSI組合以縮小日美半導體技術差距為目標，集中優勢資源實施聯合攻關計劃（即超大規模集成電路開發計畫）。1996年成立的ASET組合依托國家“超尖端電子技術開發計畫”，目標是在電子器件半導體、磁記憶、電光學顯示等前沿技術領域形成新的全球領先優勢。

2009年6月，日本政府頒布修訂后的《技術研究組合法》。21世紀經濟全球化深入推進，科技革命由制造業延伸至更廣泛的國民經濟社會領域，技術交叉、行業融合特征日益凸顯，前沿科技突破更具長期性和不確定性，競爭性技術催生的新需求更加個性化且瞬息萬變，供給響應速度要求提高，資源配置難度不斷加大。修訂后的《技術研究組合法》不僅繼續保留和優化各項激勵政策，以更好發揮政府作用，應對尖端科技攻關的挑戰，而且大力推動制度再創新，以更加充分利用市場力量，發揮企業的市場響應機制和資源動態配置優勢。一是拓展合作領域，由工礦業延伸至服務業和農業;二是降低設立門檻，發起人企業數量低限由3家調整為2家;三是擴大成員類型，不僅包括企業，大學、獨立行政法人研究機構等機構均可參與;四是提升運營彈性，技術組合既可繼續裂變出新的組合，以挺進新涌現、相關聯的細分科技領域，又可重組或裂變為有限責任公司、合伙企業等法人實體，強化競爭性技術商業化運作的靈活性、多樣性與協同性。

（二）精準布局：厘定市場布局和合作攻關的突破重點

1. 確立應用市場的突破方向

二戰后，美國對日政策因勢調整，“有保有壓”。日本政府抓住機遇，集成電路技術攻關以面向民用市場為主，實現產業啟動和市場布局的差異化突破。這一選擇兼具特殊的歷史地緣因素和一般的競爭策略因素。經濟重建初期，基于日美同盟關系和日本作為美國在遠東抵御中蘇影響戰略基地的角色，日本半導體產業獲得美國兩方面支持：一是關鍵技術授權。日本電氣于1963年得到仙童半導體公司技術授權。日本政府推動該技術分享至三菱、夏普、京都電氣等廠商，形成日本集成電路產業起步的核心力量。二是默許市場保護。20世紀50—70年代，日本分別制定了《電子工業振興臨時措施法》《特定電子工業及特定機械工業振興臨時措施法》等有助于國內市場保護的法律。同時，鑒于戰后軍事發展受限，日本早期的集成電路產業發展只能側重于民用市場，而同期美國以軍用市場為主導，民用市場布局寥寥，恰好形成美日之間的差異化競爭格局。

20世紀80年代，日本集成電路產業異軍突起。美國為再次確保領先優勢，一方面施壓日本開放國內市場，另一方面支持IBM由軍用研發向民用研發延伸，開發全球首個高性能、微型化計算機系統（即“未來系統”，Future system）。隨著由市場保護走向市場開放，日本政府依托超大規模集成電路開發計畫和VLSI組合，明確以IBM技術為對標和趕超對象，自主研發芯片，貫徹國家科技趕超戰略。

2. 明確技術攻關的合作邊界

凝聚具有競爭關系的技術組合成員企業，厘定合作邊界，消除企業戒心，是一項系統性挑戰。日本將技術合作劃分為產前競爭階段和競爭性開發階段，以法律將合作邊界框定在不易改變成員彼此競爭地位的產前競爭階段，重點突破基礎共性產業技術，降低成員的核心技術外流擔憂，找到組織利益共同點。政府僅對產前競爭階段予以補助，通產省嚴格把關科研課題的公益屬性。同時，盡可能守住“50%資助比重線”，將政府補助控制在技術組合總研發費的50%以內，以規避國際社會對大規模產業補貼和違反競爭中立原則的質疑（圖1、圖2）。

以VLSI組合為例，集成電路微細加工技術及設備、硅晶圓結晶等共性技術，以及工藝處理、檢測評價、裝置設計等技術的共性部分，由共同研究所攻關，技術成果由成員企業無償共享。此后進入競爭性開發階段，IC設計及工藝處理、檢測評價、裝置設計等個性化技術，由成員企業及所屬研發機構自行攻關，防止特有知識產權泄露模仿。

（三）通力合作：一流投入、配置、融合的“三位一體”

VLSI組合是日本首次組織具有競爭關系的企業所成立的穩定運行的共同研究所，盡管最終取得重大成就，但初期實施進展并不順利，反映出最普遍、最核心的問題：成員單位戒心較大、相互提防;科研人員臨時抽調，派遣的二流、三流技術員形同攪局;各行其道、互不往來現象十分普遍，直接導致參與各方難以全心全意投入，組織無法勝任重大艱巨的歷史使命。

經過波折，日本政府找到了解決方案，推動VLSI組合成為同心協力、攻無不克的有機整體。從商業文化大環境看，日本奉行東西融貫的哲學思想，其市場經濟體制特別強調誘導性計劃和政商協調，以增強市場功能、彌補市場失靈，提高市場效率主要依靠尊重秩序而非無序競爭。這為VLSI組合化解成員防范戒備，以共同目標引領精誠合作提供了商業文化保障。從具體的實施手段看，最關鍵的一點是充分發揮政府和“關鍵旗手”的引領協調作用，成功提升了組合凝聚力。

1. 強化關鍵核心角色作用

VLSI組合采取理事會領導下的所長負責制，理事由通產省代表和成員企業總裁組成，主席由理事輪流擔任，秘書長由通產省出身的離職官員擔任。理事會下設運營企劃委員會，成員由各公司分管半導體工作的副總裁級高管及通產省所屬電子技術綜合研究所相關負責人組成。凡是適于中立的職務均由通產省出身的人員擔任，其出身和資歷均要足以贏得成員的信任，最大化確保組織的行業公益性。德高望重且專業過硬的行業開創人、技術大咖、退休高官等“關鍵旗手”發揮了不可或缺的協調統合作用。

2. 解決了組合運行三大難題

一是解決了一流資源投入難題。一流資源投入是技術組合成功的先決條件，政府發揮了VLSI組合成員企業和“關鍵旗手”遴選的決定性作用。日本電氣、東芝、日立、富士通、三菱電機均為日本集成電路產業發展的先鋒，擁有大型研究計劃的直接或間接合作經驗，全部由通產省選定。垂井康夫、根岸正人等“關鍵旗手”點兵點將，提出動議名單，由政府共同協商議定，使得成員企業均派遣最優秀的技術骨干和一流工程師參與攻關。

二是解決了一流資源配置難題。一流資源配置是技術組合成功的關鍵一環。VLSI組合（共同研究所）下設六個技術研究室。第一至第三研究室負責基礎性的半導體精密加工設備研發，第四研究室負責最基礎的硅結晶技術研發，第五至第六研究室分別負責工藝處理、檢測評價與裝置設計的共性技術研發，幾個研究室的組員，以打破企業界限為原則盡量在成員企業中等額抽調（圖3、圖4）。

三是解決了一流資源融合難題。協調融合是整個運行閉環中最為關鍵的“最后一公里”。除有利于深度融合的各項基礎性制度外，政府和“關鍵旗手”共同引導建設坦誠交流機制。第一至第三研究室雖相互獨立隔離，但屬于開放式空間隔離，研究員可自由相互行走、參觀、交流，融合成為真正的“組織”。

（四）協同支撐：充分調動一切資源力量服務核心目標

日本技術組合的成功不僅在于組織本身，優良的網絡化創新支撐條件功不可沒。從創新鏈上下游看，VLSI組合的不少研究項目一方面分包給成員企業另行組建的技術組合，如日立、三菱、富士通聯合建立的計算機共同研究所，以及日本電氣和東芝聯合成立的日電東芝信息系統共同研究所。另一方面分包給集成電路上游企業（如設備制造商）乃至一些大學科研院所。1976—1979年，與VLSI組合掛鉤的上游企業數多達50余家，幾乎囊括境內所有大型半導體生產企業。從綜合支撐條件看，早期日本政府資助企業建立先導性研究設備，廉價開放國有試驗研究設施，后期逐步完善科技振興基本條件并將共享機制法律化和制度化，使資源共享理念貫穿于科技發展歷程。

（五）實踐成效：技術組合產生了卓著創新成果和經驗溢出效應

1. 卓著創新成果

為期4年的超大規模集成電路開發計畫于1980年順利完成。除產生千余項高價值專利外，VLSI組合在光刻裝置和大口徑晶圓研制方面取得了開創性突破，成功研發出關鍵加工設備——縮小投影型光刻裝置（Stepper），奠定了日本半導體設備領域的先發優勢地位。計畫啟動前，日本80%的半導體設備從美國進口;計畫結束至80年代中期，日本半導體生產設備全部實現國產化;至80年代末日本半導體生產設備的世界市場份額超過50%（圖5）。1990年全球十大半導體企業中日本企業占據六席。

超大規模集成電路開發計畫的成功，帶動“超尖端電子技術開發計畫”、新一代半導體研究計畫“飛鳥計畫”、“系統級芯片基礎技術開發計畫”等計畫出臺，均不同程度地推動了日本集成電路關鍵基礎技術和測試工藝技術的發展。

2. 經驗溢出效應

日本技術組合的成功產生了全球性影響，特別是激發了原來的行業領導者美國和后進跟隨者韓國的技術創新組織變革。

美國為應對日本集成電路產業的競爭，不得不站在國家安全的高度，借鑒日本經驗，一是組建SEMATECH。1987年，在聯邦政府支持下，由美國半導體工業協會（SIA）成立非營利的半導體制造技術戰略聯盟（Semiconductor Manufacturing Technology），采取董事會負責下的項目管理制，涵蓋約700名研發人員和代表美國約85%的半導體制造能力，成為助推美國1995年重新奪回世界第一地位的里程碑。經費由11家成員公司和國防部平攤，研究成果實施組織共享。二是強化法制保障。美國國會1984年通過《國家合作研究法案》、1993年通過修正案，降低了合作攻關的法律門檻和反壟斷訴訟案中的賠償責任，解決聯盟發展受反壟斷法制約的問題，推動合作范圍由研究開發延伸至合作生產。三是引領協同融合。SEMATECH運行初期的各自為戰與日本VLSI組合極為相似。美國集成電路領域的開創者諾伊斯發揮了“關鍵旗手”作用，引領推動了組織的協同創新。四是適時戰略調整。鑒于自由競爭的制度和文化底蘊，加之日美兩國產業政策等方面的差異，政府于1996年退出該組織，SEMATECH自1998年被準許外國半導體企業加入，后演變為純粹的民營化研發組織和美國集成電路行業開展國際合作的重要平臺。韓國深受日本文化影響，在美國基于美韓同盟關系的支持下，于80年代后期模仿設立了以電子通信研究所（ETRI）為牽頭單位，涵蓋一批核心企業、科研機構和多家政府機關的共同研發組織，聚焦高性能DRAM及其設備、材料技術攻關，成為韓國半導體產業“逆周期投資”戰略和集中優勢資源重點突破策略的先行軍。1993年韓國進一步組建了下一代半導體研究開發事業團，成功實施了科技攻關計劃。1993—1997年間，韓國政府向該事業團投入914億韓元研發補助，占其研發總經費的47%。

二、我國產業技術創新戰略

聯盟發展面臨的現實困境

我國技術創新聯盟發展經歷了企業、地方自發籌辦和國家試點推動兩個階段。自國家試點啟動以來，國家級產業技術創新戰略聯盟（以下簡稱“戰略聯盟”）作為體制機制改革的成果、科技產業結合的平臺和國家技術創新體系的重要載體，發揮了引領帶動產業技術進步的示范作用。

2006年，黨中央、國務院做出建設創新型國家的戰略決策，部署打造以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系。作為國家技術創新工程的三大載體之一，戰略聯盟現有146家，其中2018—2019年有11家新增加入聯盟協發網并參與試點。經過十余年的發展，戰略聯盟已成為推動各自產業重大技術創新和產學研協同創新的新型組織。根據2020年11月發布的《2019年度產業技術創新戰略聯盟活躍度評價報告》，在參評的99家戰略聯盟中，活躍度高和較高的有54家，達到參評聯盟的54.55%，占聯盟總數的34.39%，其中22家戰略聯盟連續3年保持高活躍度，在組織機構建設與運行、產學研深度融合協同創新、引領支撐產業創新發展等方面取得突出成效，被評為“A級活躍度產業技術創新戰略聯盟”。

也應注意到，戰略聯盟發展仍面臨不少現實困境。

（一）對四大成功要素缺乏精準把握與系統實踐

當前，戰略聯盟仍處于加速發展的中期階段。從現實需求看，關鍵核心技術自主創新不足，“卡脖子”清單尚未明顯“瘦身”，對產業鏈供應鏈支撐力有限。從未來視角看，前沿科技布局和突破不足，基礎研究尚為薄弱。從運行系統看，整體效能不夠高。面對我國社會主要矛盾變化帶來的新特征新要求、國際環境變化帶來的新矛盾新挑戰，亟須更快更優更強發展。問題的核心在于，在新的國際環境和我國現實條件下，我國對技術創新聯盟四大成功要素缺乏精準認知與系統實踐。

1. 戰略聯盟技術攻關的法制保障有待完善

中美戰略競爭日趨激烈，全球科技角力白熱化，聯盟發展需要更與時俱進的頂層法律環境。盡管戰略聯盟獲得《關于推動產業技術創新戰略聯盟構建的指導意見》《關于印發〈關于推動產業技術創新戰略聯盟構建與發展的實施辦法（試行）〉的通知》的指引和支持，同時我國也出臺了一系列促進科技、制造業、民營企業技術創新的法律法規，但是總體上規范和支持戰略聯盟發展的政策法規較為零散，尚未形成系統化引導支持體系。在全球大國科技競爭持續深化、美國出臺《2021年戰略競爭法案》的背景下，搶占科技競爭制高點的迫切性與日俱增，我國戰略聯盟的發展亟須強化系統性和時效性的頂層設計，提升法制保障的戰略層級。

2. 戰略聯盟技術攻關的精準布局不足

國際上核心技術的“開放式壟斷”，導致精準布局的難度成倍提高。技術攻關精準布局的不足主要體現在三個方面：一是146家戰略聯盟并行發展，政策上“雨露均沾”，國家核心技術攻關戰略的突破策略和路徑仍不明晰。二是多數戰略聯盟要么布局在核心技術“主航道”，跟在發達國家之后走傳統技術路線，“技術追趕陷阱”風險突出;要么在布局“新航道”、新技術路線時忽視成果產業化的市場定位、需求、容量等問題，立項上傾向于選擇影響大、經費足、好鑒定、易得獎的國家任務，“市場育技術”戰略未能充分實施。三是戰略聯盟的準公益性定位不突出，合作目標短期化，多為解決聯盟成員的單元技術問題，缺乏圍繞戰略性、前瞻性、面向產業長遠發展的關鍵共性技術合作內容。

當前，第四次科技革命尚未真正爆發，世界經濟總體上仍徘徊在互見真章的存量拼殺時期。民用和軍用市場的布局空白日趨稀少，絕大部分領域已被發達國家的先進技術和知識產權搶先覆蓋，專利壁壘異常復雜。發達國家科技企業之間的股權交叉和多層嵌套，使得對華核心技術封鎖由類似于《瓦森納協定》的政治組織形式，走向類似于荷蘭ASML的市場組織形式，明為“自由競爭”，實為“開放式壟斷”。我國基本不可能獲得日韓在科技趕超階段所擁有的承接歐美核心技術轉移、大張旗鼓保護國內幼稚產業的寬松環境。這就決定了我國戰略聯盟在突破策略、賽道布局、技術路線等方面實現差異化精準布局的難度成倍提高。

3. 戰略聯盟技術攻關的通力合作有欠，始終面臨契約型合作模式松散、內部競爭博弈思維和外部商業文化氛圍所共同造成的組織分力

全球競爭的嚴峻性，導致我國技術攻關難度趨大、投入更多、周期拉長、風險升高。越是“卡脖子”和前沿技術領域，越是需要最強的資源配置和全心全力的合作機制。建立促進聯盟通力合作的 “競合”文化氛圍和組織模式，成為一項異常關鍵的“先手棋”。

日本技術組合以特殊法人的組織模式，為形成“競合”文化和利益保障機制提供了一個可行的基本條件。我國戰略聯盟多采取契約型合作模式，盡管有協議的約束，但成員往往由于市場競爭關系，導致責、權、利分配不均，合作機制不穩定、不持久。成員間互信不足，相互戒備，各行其道，由此產生的組織分力時有發生。科研項目實施時，各成員臨時抽調二、三流技術員，無法形成應對艱巨挑戰的全心全意協同能力，實質上是“聯而未盟”“聯而難盟”。相對松散的組織模式、競爭大于合作的思維慣性與行為慣力，成為技術攻關合作效率不夠高、成就不夠大的根源。一些與戰略聯盟相關的重要市場主體和關鍵個體缺乏長遠經濟目標、產業使命精神和新商業文化的成熟主張，更是造成聯盟難以實現通力合作的重要因素。

外部文化環境也會對戰略聯盟的合作攻關形成潛移默化的影響。伴隨著40多年來市場經濟的建設和升級，在商業文化大環境中，更適用于一般性市場領域的競爭理念逐步向更適用于產前競爭階段的“競合”理念轉變。但是，這種有益轉變在業界、政府、個人中還不夠徹底，總體上競爭思維、零和博弈還是大于“競合”理念、正和博弈。

4. 戰略聯盟技術攻關的協同支撐不強，網絡化創新環境與戰略聯盟之間的緊密互動關系需要進一步落地和強化

關鍵核心技術的開發突破和迭代嬗變，需經歷路線確立、技術改進、模式試錯、社會需要與市場需求持續互動升級的過程，進而要求形成基礎技術、配套技術、外圍技術、商業模式、價值網絡等組成的協同支撐生態系統。

我國科技基礎條件平臺建設和科技體制機制改革正全面提速，全國上下積極打造以國家實驗室、國家技術創新中心等為核心的戰略科技力量，推動科技資源共享利用;全國科學院聯盟文獻情報共享平臺等持續優化運作，“科創中國”平臺于2020年5月上線，“十四五”時期還將構建國家科研論文和科技信息高端交流平臺等重大科技服務載體。但總體而言，現有創新基礎條件和科技體制機制改革還處于建設探索階段，仍不夠落地;產業、科技各界參與戰略聯盟生態建設的廣度和深度仍然有限，缺乏標桿案例，“戰略聯盟+網絡化配套”的協同支撐體系有待進一步完備和高效運行。

（二）更好發揮政府作用面臨開放新規則約束

著名科學家錢學森早已指明“雖然在早期，技術與科學研究是以未加計劃的、個體的方式進行的，可是到了今天，在任何主要國家，這種研究都是受到認真調控的”。我國正在不斷完善社會主義市場經濟體制，著力建設“有為政府、有效市場”。在更好發揮政府作用、完善科技政策環境、推動創新基礎條件和網絡化體系建設方面，已經取得全方位重大進展。

隨著更高層次、更寬領域對外開放的深入推進，我國與國際經貿規則的接軌日益加強，一些技術性法規向強制性法規方向發展。基于全球科技地位競爭，發達國家主導的高水平自貿協定談判，在我國循序堅守科技政策普惠性和競爭中立原則之外，施壓提出修訂更多邊境內措施、超越我國階段性開放義務的不合理訴求。當前的政策支持仍以重大科技計劃、研發補助等直接方式為主，很多傳統的施策方式越來越容易造成國際貿易爭端而使相關政策不得不暫緩或夭折。

（三）面向未來、更可持續的制度建設亟待前瞻部署

我國戰略聯盟的活躍度總體上仍不夠高。全球范圍內，技術創新聯盟的失敗案例更是遠多于成功案例。日美等國的一些技術創新聯盟甚至經歷過先成功、后失敗的歷程。環境越趨復雜嚴峻，技術創新聯盟成功的約束條件越大越緊。為提高戰略聯盟的創新績效和保持長久生命力，形成更具時代性、系統性、可持續的成功要素體系和探索經驗，構建全球最佳實踐平臺，充分彰顯中國特色社會主義制度優越性，仍需前瞻考慮和提前謀劃部署系列問題：一是聯盟壯大后市場機制退化問題。一些聯盟發展龐大后的決策往往滯后于市場變化，組織體系和創新生態中一線企業的意見被忽視，開放合作的步伐放緩，使得市場需求與國家戰略逐步脫節。二是聯盟后期的壟斷傾向問題。技術創新聯盟是一把雙刃劍，容易滑向市場壟斷的邊緣，以聯合技術攻關的外表構成操縱價格、分割市場、限制技術等實質壟斷情形。三是聯盟新融資渠道開拓問題。技術的不斷突破、持續迭代和路線的日益刷新，科技競爭的窗口期越來越短，僅靠政府和聯盟資金投入不是長久之計。同時，大量的政府產業基金仍在閑置空轉;核心圈層的社會財富冗余和溢出投資能力成倍增長，新的社會融資模式亟待開拓。四是聯盟先進制度文化的鞏固、升華和溢出問題。聯盟成功與否的終極競爭要素在于先進制度、前沿文化和由此形成的理論創新。在信任危機加重的當代商業社會，聯盟既需要在組織內部鞏固提升來之不易、時有反覆的先進制度文化，更需要以組織文化的不斷升華、溢出逐步帶動社會商業文化風氣的改進。

三、推進技術創新聯盟

高質量發展的政策思路

（一）近期：打造一批先導性試點戰略聯盟

借鑒日本等發達國家經驗，強化國家戰略意志和頂層設計，近期聚焦技術層面發展目標，在新形勢下把握好法制保障、精準布局、通力合作、協同支撐四大成功要素，在戰略聯盟或其他成熟的市場化聯盟中，擇優育成一批先導性試點戰略聯盟，當好“卡脖子”技術攻關的“小切口”突破尖兵，在國家科技創新體系中更好發揮戰略引領作用。

1. 強化頂層設計，提升法制保障戰略層級

將打造先導性試點戰略聯盟作為國家科技自立自強和保障產業鏈供應鏈安全的戰略抓手，開展專項頂層設計。一是擇優培育10～20個先導性試點戰略聯盟。日本以1億人口的體量支撐了一個最為成功的VLSI組合，隨著近年來我國中產階級規模持續擴大，新發展格局下14億人口的超大市場優勢加速釋放。一些世界級的新需求、新業態率先在我國涌現，軍民融合前景日益廣闊，為我國技術攻關方向提供了更多的新興選項支撐和需求保障。可按照審慎、集約的原則，以14億人口的超大體量支撐打造10～20個頂級先導性聯盟，在國家戰略聯盟名單或其他條件成熟的市場化聯盟中拔尖精選，暫時性地避免“雨露均沾”和不切實際的一哄而上。二是建立高于國家部委的統籌協調機制，科技部作為具體牽頭部門，為先導性試點戰略聯盟法治化運行提供戰略和方向指引。三是修訂《關于推動產業技術創新戰略聯盟構建與發展的實施辦法（試行）》等法律法規，梳理銜接其他科技法規政策，形成系統化的法制保障體系。

2. 強化精準布局，推動技術路線動態優化

一是開展市場和技術路線的差異化布局。充分依托超大市場規模、超級人力資源體量的優勢，強化央地科技信息情報系統支撐和頂級行業專家會診，制定并推動“卡脖子技術清單”“軍民融合清單”“未來科技清單（未來10年具備商業化可能性）”“國際大科學計劃清單”協同聯動，厘清主攻邊界，優化任務配置，明確“細分市場—共性技術—應用基礎研究”的路線圖和相應的國際對標對象。

二是強化科研攻關方向的動態優化布局。項目選題和布局要從跟隨性轉向引領性，包容非共識選題，有“敢為天下先”的勇氣和魄力。應用戰略性技術路線圖搜尋最優攻關路徑，應用產業競爭地圖打造自主產業生態系統，應用第三方前中后評估建構起及時動態的反饋機制、強化應用導向和可交付意識。持續搜尋并進入那些周期較短的技術軌道，開創全新領先市場，努力掌控迭代步伐。

3. 強化通力合作，全面改進組織文化體系

一是試行更有利于緊密合作的組織模式。引導推動先導性試點戰略聯盟由契約型向民辦非企業、公司化等實體型組織模式轉變，建立共建共享、持久穩定的產權合作機制和風險分擔機制。

二是加強聯盟準公益屬性和生態化機制。強化聯盟的半公益屬性和產前競爭階段合作的職能定位，著重解決行業外部性等市場失靈問題，聚焦產業共性技術研發、行業產品標準、品質評級等規則和制度。制定產前競爭階段和競爭性開發階段的界定規則、行為協調標準和兩個階段的高效切換、銜接機制。充分調動上下游企業、核心科研院所等多個創新主體構建網絡化生態，充分發揮不同實體的特有優勢，靈活實施多元化組織形式，實現合作方式創新和彈性化。

三是打造可持續的“競合”文化環境。按照政治過關、專業過硬、德高望重的標準，在政府退休官員、產業舵手、技術先驅中甄選具有行業公心、匠人精神、民族責任的“關鍵旗手”。組織中凡是適于中立的領導性、協調性職務均由其擔任，引導聯盟形成真正的“競合”思維與正和博弈文化，開創統合成員精誠投入、真抓實干的嶄新局面。

四是精準設置聯盟成員單位規模。按照必要性、關鍵性原則，選擇互補型行業頭部企業為核心成員，建立合作考核與動態調整機制。起步階段的核心成員數量不宜過多或過少，既要在差異化市場布局上保障學科、技術領域的覆蓋面和深厚經驗積累，又要在數量上最大化保障溝通協調效率，降低內部交易成本。

五是最優配置聯盟業務和職能板塊。按照產業基礎共性技術的特征和等級設置業務板塊，盡可能以公平性為主、兼顧特殊性的原則配置板塊負責人及抽調組員。建立矩陣式合作架構和開放式功能空間，凡是聯盟所屬基礎科研機構、人員、設備、資金等均可按研究需要自由組合、流動，打破行政邊界、空間分割、身份歸屬等藩籬，打通技術攻關運行閉環的“最后一公里”。

4. 強化協同支撐，加速完善創新環境條件

一是強化國家級科技服務平臺協同和資源共享。進一步依托聯盟協發網、“科創中國”、國家科研論文和科技信息高端交流平臺、戰略科技力量等公共平臺，打造以“科技基礎設施、科技信息交流、技術交易轉化、聯盟成員服務”為主牽引的綜合服務體系，強化對接落地。

二是鼓勵社會化專業服務體系加入聯盟生態。積極發展支持聯盟的各類專業中介機構，引導鼓勵其在成果評估、可行性分析、法規咨詢、交易組織等環節提供全程服務，積極加入聯盟創新生態。構建多層次的資金投入體系，加強政府和聯盟資源整合，帶動社會資本積極跟進，鼓勵銀行、創業投資機構、風險投資機構、科技保險機構等參與聯盟建設，運用科技投資、科技貸款、科技擔保、科技保險等金融工具，向聯盟提供多元化創新金融服務。

5. 強化施策創新，更好發揮政府作用

新形勢下，在把握技術創新聯盟四大成功要素、推動戰略聯盟更高水平發展方面，一方面需要對更好發揮政府作用的戰略認知再強化，另一方面需要在接軌適應開放新規則的基礎上，探索更加體現市場化、間接式特征和隱含國家背景的施策操作方式，在特定歷史階段實現政府角色更科學、更審慎、更巧妙的再補位。

一是更加科學合理地把握好政府角色。緊跟我國開放進程與節奏，科學掌控政府角色，在遵循響應WTO規則、“競爭中立”要求及最新自貿談判議題中處理好原則性和靈活性、表和里的關系，找到施策的操作平衡點，實現行政手段與市場手段的動態有機結合。同時，既要強化對權力的自我控制和外部監督，又要在“競合小氣候”建設中發揮表率作用，打破部門界限，消除政策分力。

二是優化政策資源投入和支持機制。最大化利用WTO補貼與反補貼條款，用足對產前競爭階段50%的研發資助空間，增強政府部門間補貼政策的統籌協調性，規避重復交叉補貼造成的比例超限。存量和新出臺措施應以非專向性的非可訴補貼手段為主，對可訴補貼實施靈活、審慎操作。深入改革補貼方法，盡可能采取混改基金、社會招標等方式，對科技成果產業化的股權投資應限制在一定比例內，并規定退出時限，消除外界疑慮。借鑒國際經驗，探索將一些部門規章上升為法規，結合提高國內技術標準、維護公共安全等條款，實現核心科技政策的法制化、開放性、普惠性表征特點和傾斜式支持的內核特征。

三是善用“政府背景、社會化運作”模式。以業務指導、章程約定等方式，引導組建一批為聯盟服務、承載特定任務的中介組織和法定機構等，在非股權層面體現政府背景，使之成為落實聯盟扶持政策的市場主體，以及政府施策手段由直接式轉向間接式、由行政式走向市場化的組織載體。

四是善用例外條款和慣例加強創新鏈支持。圍繞先導性試點戰略聯盟構建面向競爭性技術產業化的中小企業集群，形成聯盟的中小企業“子系統”，借鑒國際通行做法，利用WTO《政府采購協議》例外條款，以中小企業支持計劃對競爭性技術開發階段精準資助。防止生搬硬套WTO規則，深入研究利用WTO對等原則、發展中國家過渡期條款及其他例外條款并制定反制預案，抓住發達國家主導的更強約束條件尚未真正落地的窗口期機遇，博弈爭取產業補貼負面清單下對高新科技產業補貼的例外豁免，盡早形成某些領域技術突破的既成事實。

（二）中遠期：注重制度文化引領，推動聯盟行穩致遠

待先導性試點戰略聯盟發展較為成熟之后，中遠期面向未來科技布局和組織模式、運行制度、文化層面的創新，推動試點戰略聯盟發展成為更可持續、更彰顯中國制度優勢的頂級聯盟，形成全球最佳實踐平臺。

1. 建立更有生命力的組織戰略和市場機制

一是動態調整聯盟戰略。在聯盟發展壯大后，應更加注重市場端的信號反饋，及時調整聯盟戰略、組織模式和傳導落實國家戰略的機制。聯盟步入穩定期后，應專注實施為企業服務的戰略，任命熟悉企業技術需求與運作模式的“關鍵旗手”;到達轉型期時，任命有創新精神且有改革魄力的“關鍵旗手”，引領聯盟發展方向和合作模式適時更新。二是建立更加共建共享的市場機制，深入踐行技術資源、產權共享機制和技術開發、組織管理等領域的民主集中制，大力推進規范治理，充分調動創新生態中的一線合作方，政府作用兌現后有序退出，促進聯盟組織及成員單位由市場自發走向市場自覺。三是建立更開放包容的市場機制。著眼技術迭代升級、行業知識庫擴充、技術軌道刷新的需要，充分利用多邊合作機制和多種合作渠道，精選合作領域，開展“合作+并購”等靈活多樣的科技合作和產業化活動，深化研發責任共擔、創新利益分享的伙伴關系。

2. 加強反壟斷預研和預案建設

站在聯盟全生命周期的視角，加強產業政策與競爭政策的協調，在更高水平開放環境下以鞏固競爭政策的基礎性地位為導向，落實《反壟斷法》《國務院反壟斷委員會關于相關市場界定的指南》《國務院反壟斷委員會關于知識產權領域的反壟斷指南》的原則和要求，強化對技術創新聯盟協議的公平競爭審查機制，探索建立聽證制度，擴展執法觸角，阻止和懲治意在實施市場壟斷的行為。跟蹤研判聯盟運行新特征，必要時出臺反壟斷專項指南，強化公平競爭的法制保障。

3. 延伸創造新的社會融資可能性

改進科技界和經濟界合作的框架條件，試點統合利用政府、國企閑散的產業基金資源，可考慮面向國有企業，提取基礎研究特別基金，或政府和企業共同設立科學基金，形成市場化的強點支持機制。利用社會核心圈層的財富冗余和溢出投資能力成倍增長的態勢，引導激勵市場先驅為未來肩負起社會責任，積極籌措面向技術攻關、基礎研究的使命型捐贈資金或準公益基金，創造新的社會融資可能性。作為回饋補償，可探索制定國家功勞簿，加大個人或企業捐贈基礎研究的稅收優惠，以市場化原則支持捐贈主體在其主業領域獲得更大發展機會。

4. 打造新時期“商業文化風向標”

我國優秀的傳統文化底蘊優勢不容忽視，“義利合一、志功雙規”的思想在我國已傳承兩千余年。我國在社會主義建設中也始終積極發揚顧全大局、平等協商、互助互讓、開誠布公的優良傳統，這為戰略聯盟加快形成“競合”文化小環境提供了重要背書。因此，要持續強化政府和“關鍵旗手”引領，加強宣傳措施合力賦能，在鞏固、提升聯盟“競合”文化基礎上，將“義利合一”的傳統價值觀和社會主義優良傳統融入聯盟基因，進一步升華形成市場組織的“人本化競爭、互助互促、力爭上游”的文化風向標，繼而逐步帶動聯盟創新生態中的市場主體以及社會商業文化風氣潛移默化地轉變。

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Abstract： Legal guarantee， precise layout， joint cooperation and collaborative support are the four successful elements of Japanese technology research portfolio， which not only reflect the factors of The Times， but also the factors of the law. Our country needs to base on the new international environment and domestic real conditions， and take advantage of successful factors， and take the leading role of the government by means of both playing down the national background and up to international standards. Recently， we will cultivate a number of pilot strategic alliances among the strategic alliances of industrial technology innovation， and pursue the breakthrough of “bottleneck” technology. In the mid - and long-term， it aims to promote the development of the pilot strategic alliance into a leading alliance that is more sustainable and highly reflects the advantages of Chinas system， so as to form a global best practice platform

Key words： Technology Research Portfolio; Industry Technology Innovation Strategic Alliance; International Rules on Competition and Cooperation; Market Consciousness

（收稿日期：2021-05-12 ?責任編輯：羅建邦）