廣深在大灣區建設中的雙城聯動

[摘要] 廣深“雙城”聯動是粵港澳大灣區發展的一種必然現象。在理論上，廣深“雙城”聯動是全國區域經濟多極網絡空間發展格局中珠三角國家增長極空間結構演進的必然，符合雙核結構模式所揭示的空間結構發展趨勢。其現實必然性表現在，廣深“雙城”聯動是粵港澳大灣區建設中更好發揮廣州和深圳核心引擎功能的合理選擇。按照互連與互聯的要求，在現階段，推動廣深“雙城”聯動的主要路徑包括，建立由國家和地方政府及有關職能部門構成的聯動機制，廣深在新興發展領域共建發展標準，加強同質化領域的合作發展，推進市場一體化，協同應對重大事件。

[關鍵詞] 粵港澳大灣區 ?區域經濟 ?空間組織 ? 廣深“雙城”聯動

[中圖分類號] F127 ? [文獻標識碼] A ? ?[文章編號] 1004-6623（2021）04-0046-07

[基金項目] 國家社會科學基金重大項目：區域經濟多極網絡空間組織研究（19ZDA055）。

[作者簡介] 覃成林，暨南大學經濟學院教授，暨南大學經緯粵港澳大灣區經濟發展研究院院長，研究方向：區域經濟協調發展、區域經濟空間組織、區域經濟增長。

一、引 言

廣州和深圳是粵港澳大灣區的核心城市，廣深“雙城”聯動對于實施粵港澳大灣區重大國家戰略，確保粵港澳大灣區建設實現預期目標，具有全局性、戰略性的意義。廣深“雙城”聯動最早源于2019年11月26日發布的《中國共產黨廣東省第十二屆委員會第八次全體會議決議》，《決議》中首次提出了“推動廣州實現老城市新活力，與深圳‘雙核聯動、比翼雙飛”。2020年8月25日，《中國共產黨廣東省第十二屆委員會第十次全體會議決議》提出“推動廣深‘雙城聯動”。目前，無論在廣州、深圳兩市的政府層面，還是在粵港澳大灣區研究領域，都對如何推動廣深“雙城”聯動做了積極的探討。2020年10月22日，廣州和深圳在“雙城聯動”論壇上簽署了合作協議，計劃在科技創新、智能網聯汽車產業發展、智能裝備產業發展、生物醫藥產業發展、基礎設施建設、營商環境建設、自貿試驗區建設七個領域展開合作，共同打造粵港澳大灣區的核心引擎。丁煥峰 等（2021）提出，廣深“雙城”聯動要打造世界級創新平臺。總體上，政府層面和社會媒體方面主要聚焦于闡明廣深“雙城”聯動的意義和工作層面的行動方面，學術界則對于廣深“雙城”聯動的必然性及由此所內生的路徑缺乏研究。筆者認為，廣深“雙城”聯動既不是即興而為，也不是短期的行動，而是一項事關粵港澳大灣區長遠發展全局的戰略抉擇。因此，有必要深刻理解其理論邏輯，認識其必然性，進而清晰地認識廣深“雙城”聯動的現實基礎，揭示出廣深“雙城”聯動的主要路徑。

二、廣深“雙城”聯動的理論邏輯

從區域經濟多極網絡空間組織來看，廣深“雙城”聯動是珠三角國家增長極發展的必然現象。覃成林 等（2016）根據區域經濟多極網絡空間組織思想，提出了全國區域經濟多極網絡空間發展格局的構想。他們依據全國區域經濟空間組織已經呈現的多極網絡空間發展趨勢，結合國家實施區域協調發展戰略的需要，主張在全國建立七大國家增長極，分別是珠三角國家增長極、長三角國家增長極、環渤海國家增長極、長江中游國家增長極、成渝國家增長極、中原國家增長極、關中國家增長極。由表1可知，珠三角國家增長極是雙核心結構，其核心城市分別是廣州和深圳。由此可見，在全國多極網絡空間發展格局中，作為珠三角國家增長極的核心城市，廣州與深圳的“雙城”聯動是珠三角國家增長極發展的內生要求。在現階段，只有廣州與深圳兩個核心城市“雙城”聯動，才能更好地引領珠三角國家增長極加快轉型發展。

那么，為什么廣深“雙城”聯動是珠三角國家增長極發展必然出現的一種現象呢？對此，我們還可以從雙核結構模式中找到理論依據——雙核結構模式是指在某一區域中，由區域中心城市和港口城市及其連線所組成的一種空間結構現象（陸玉麒，1998）。在這種結構中，兩個城市在區位上和功能上存在互補，形成競爭、合作、依賴等復雜的互動關系（陸玉麒，2002;陸玉麒、董平，2011）。雙核結構模式在我國的沿海和沿江一帶較為常見（圖1）。一些學者運用雙核結構模式探討了區域空間發展和區域中核心城市的關系問題（王海飛，2013;劉耀彬、楊洋，2014;盧衛，2014;天津市京津雙城聯動發展戰略研究課題組、李文增，2015;張藝瓊，2015;任曉紅、周靖祥，2016;馮其云、周靖祥，2017;楊紅、胡志毅，2021），取得了積極的成果。由圖1可知，廣州與深圳構成了一種雙核空間結構。這表明廣深“雙城”聯動是符合雙核結構模式中兩個城市之間關系演進趨勢的，也是必然要出現的。

歸結起來，僅從廣州與深圳的關系看，它們構成了雙核空間結構。將它們置于全國多極網絡空間發展格局看，它們是珠三角國家增長極的雙核心城市。因此，我們就不難理解，廣深“雙城”聯動是區域經濟多極網絡空間發展格局演進的必然結果，是符合區域經濟空間組織演進規律的。目前，廣東推動廣深“雙城”聯動發展是尊重規律、利用規律之舉。

三、廣深“雙城”聯動的現實背景

2019年2月18日，中共中央、國務院發布《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，標志著粵港澳大灣區建設重大國家戰略正式實施。在《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中，香港、澳門、廣州、深圳被定為大灣區的核心引擎，希望它們在粵港澳大灣區建設中能夠發揮輻射帶動作用。這是一個讓這四個城市各展所長、相互分工配合，形成帶動粵港澳大灣區發展合力的戰略安排。遺憾的是，2019年6月，由于香港的“反修例”風波，嚴重危害了香港的經濟繁榮、社會穩定和安全，突破了“一國兩制”底線和危害了國家安全。就香港經濟發展遭受的危害看，2019年香港本地生產總值出現了-1.7%的增長，本地固定資本形成總額增速為-14.9%，私人消費開支增速為-0.8%。由表2可知，分季度來看，“反修例”風波對香港經濟產生危害的軌跡就更加明顯。2019年第一季度和第二季度，香港本地生產總值的增速分別為0.3%、0.1%，第三季度和第四季度則分別為-3.2%、-3.6%;私人消費支出也出現了類似的情況;本地固定資本形成總額更是出現了兩位數的負增長。2020年，香港經濟在受到“反修例”風波危害下又遭受了新冠疫情的沖擊，本地生產總值的增速繼續大幅下降，為-6.1%，私人消費支出的增速則達到了-9.9%，本地固定資產形成總額增速為-11.2%。比較來看，2020年，盡管同樣遭受了新冠疫情的沖擊，廣東省地區生產總值仍增長了2.3%，廣州和深圳的地區生產總值則分別增長了2.7%、3.1%。由此，我們不難看到，“反修例”風波嚴重地削弱了香港作為粵港澳大灣區核心引擎的功能。2020年6月30日，《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》的頒布實施，對維護香港社會穩定發揮了關鍵性作用。但我們也應該看到，香港恢復和有效發揮粵港澳大灣區核心引擎功能仍有待時日。除此之外，我們必須注意到，美國等西方國家對香港的各種干涉，也是影響香港繁榮穩定和發揮作為粵港澳大灣區核心引擎作用的一個不利因素。這個因素對香港經濟發展所產生的危害是復雜的、不確定的和長期的，是不可小覷的。

澳門是《粵港澳大灣區發展規劃綱要》所規劃的核心引擎之一。但是，受制于其產業結構單一化、經濟規模總體偏小、發展空間狹小等因素，澳門對粵港澳大灣區經濟發展的輻射帶動作用有限。2020年，澳門的生產總值為1677.73億元，在粵港澳大灣區11個城市中排名第11位，分別是廣州、深圳、香港的6.7%、6.1%、7.0%（表3）。而且，在新冠疫情沖擊下，澳門的生產總值出現了-56.3%的巨幅波動，說明其經濟韌性差。因此，澳門作為粵港澳大灣區的一個核心引擎，其作用主要還是世界旅游休閑中心、中國與葡語國家商貿合作服務平臺，遠沒有廣州、深圳、香港的經濟輻射帶動作用那么大。

廣州和深圳一直保持著良好的經濟增長趨勢，而且，具有很好的經濟韌性。盡管遭受了新冠疫情和中美貿易摩擦的雙重沖擊，2020年廣州和深圳仍然實現了經濟正增長，增速分別為2.7%、3.1%。結合上述對香港、澳門經濟發展的分析，我們不難發現，廣州和深圳更能發揮作為粵港澳大灣區核心引擎的功能。同時，廣州與深圳之間在經濟增長方面形成了你追我趕的格局（圖2），有利于激發各自的發展動能。目前，廣州和深圳的發展獲得了更加有力的政策支持。2018年10月24日，習近平總書記視察廣州，要求廣州要實現老城市新活力，在綜合城市功能、城市文化綜合實力、現代服務業、現代化國際化營商環境方面出新出彩。2019年8月9日，中共中央、國務院發布了《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》，賦予深圳五大戰略定位，即高質量發展高地、法治城市示范、城市文明典范、民生幸福標桿、可持續發展先鋒，要求深圳建設成為社會主義現代化強國的城市范例。2020年10月14日，習近平總書記在深圳經濟特區建立40周年慶祝大會上發表重要講話，賦予深圳在新時代的歷史使命，“深圳要建設好中國特色社會主義先行示范區，創建社會主義現代化強國的城市范例，提高貫徹落實新發展理念能力和水平，形成全面深化改革、全面擴大開放新格局，推進粵港澳大灣區建設，豐富‘一國兩制事業發展新實踐，率先實現社會主義現代化”。習近平總書記的重要指示和黨中央、國務院的戰略部署既為廣州、深圳的發展指明了方向，也為廣州與深圳加強聯系、互動、合作提出了新的要求。

綜合上述分析可知，在粵港澳大灣區的4個核心引擎中，廣州和深圳最有條件在現階段更好地發揮核心引擎的作用。特別是在香港和澳門尚未完全融入內地發展的情況下，在“十四五”期間，國家和廣東省可以對廣州與深圳之間的發展關系做出可控、可操作的布局，形成“雙城”聯動的發展新動力。這對于實施粵港澳大灣區建設重大國家戰略、推進深圳中國特色社會主義先行示范區建設、推動廣東加快形成“一核一帶一區”區域發展新格局等都是至關重要的。由此可見，廣深“雙城”聯動是粵港澳大灣區建設、深圳建設社會主義先行示范區、廣州實現老城市新活力和“四個出新出彩”，以及廣東構建“一核一帶一區”區域發展新格局的現實選擇。

四、廣深“雙城”聯動的主要路徑

在討論廣深“雙城”聯動的主要路徑之前，我們有必要先搞清楚廣深“雙城”聯動的內涵。筆者認為，廣深“雙城”聯動應該包括互連和互聯兩個方面。所謂互連，就是廣州與深圳之間在空間上更便捷的可達、要素更高效的流動、企業更自由的擴張和遷移。所謂互聯，則是廣州與深圳要進行聯合、合作，形成發展合力;同時又要展開更有效的競爭，繼續保持你追我趕的狀態;廣深還要相互學習和借鑒，促進發展創新。根據這個認識，我們認為，推動廣深“雙城”聯動有以下主要路徑。

（一）建立聯動機制

廣州與深圳“雙城”聯動首先要建立政府層面的聯動機制。這是因為，廣州是省會和副省級城市，深圳是計劃單列市和經濟特區，二者在行政級別上是同級的。推動廣深“雙城”聯動，就必須要依靠行政力量來克服行政管理對廣深聯動所產生的種種障礙，以確保廣州與深圳之間實現更好地聯動。這里所說的行政力量不僅是廣州市政府和深圳市政府，還要包括中央政府和廣東省政府。因為，深圳具有經濟特區、先行示范區的特殊身份，其行政的“能級”在某些領域或者某種程度上還要略高于廣州。廣州與深圳之間雖然行政級別同級，但是行政“能級”并不完全一致，所以它們在政府層面上的聯動意愿及實力并不完全相同。因此，還必須由中央政府和廣東省政府對廣深“雙城”聯動給予必要的“外力”推動，激發和增強廣深“雙城”聯動的內生動力。我們認為，需要建立如圖3所示的廣深“雙城”聯動機制。

在這個機制中，廣州市和深圳市政府是廣深“雙城”聯動的主要組織者，負責協商制定廣深“雙城”聯動的有關規劃、政策和工作方案，承擔廣深“雙城”聯動的總體責任。國務院粵港澳大灣區建設領導小組從實施粵港澳大灣區建設重大國家戰略的角度，對廣深“雙城”聯動進行宏觀指導，提供國家層面的政策支持，并協調廣東省政府的作用。廣東省政府從建設粵港澳大灣區、建設深圳社會主義先行示范區、推動廣州老城市新活力“四個出新出彩”的角度，指導廣州和深圳開展“雙城”聯動，對廣深“雙城”聯動進行考核和激勵，從總體上推動廣深“雙城”聯動。廣東省政府有關職能部門與廣州市政府、深圳市政府的有關職能部門共同組成廣深“雙城”聯動專責小組，具體落實廣深“雙城”聯動的方案及重點工作。從有關實踐經驗看，針對廣州市政府和深圳市政府，以及各個專責小組，建立廣深“雙城”聯動的考核評估和激勵機制，是確保廣深“雙城”聯動取得實效的關鍵之一。

（二）共建發展標準

標準是現代發展競爭優勢的重要構成要素之一。在世界發展競爭的頂層，國家及企業的競爭往往就聚焦于各類標準的制定和運用上。長期以來，發展標準多為西方發達國家所制定和推動實施。這是西方發達國家得以在世界上掌握發展主導權、資源配置和市場開拓話語權的一個重要原因。由此不難發現，粵港澳大灣區要建設成為國際一流灣區和世界級的城市群，要打造高質量發展的典范，就必然要在發展標準制定和運用上占有一席之地。作為粵港澳大灣區核心引擎，廣州和深圳自然要在發展標準上有所作為。同時，發展標準的制定過程不具有排他性，反而是需要有合作者一起共建標準、共同推廣標準。因此，廣州與深圳共建發展標準契合各自增大競爭力的內在需求及發展利益，是推動廣深“雙城”聯動一條易于操作的路徑。

廣深共建發展標準需要避開已有的標準格局，抓住我國超大規模市場向高質量全球市場躍升、“三新”經濟蓬勃發展并在世界上占有一定的領先地位、高度重視生態環境建設和大力推動綠色發展等有利條件，選擇在新興領域率先建立全國性、國際性標準。主要包括，共建高質量消費市場標準;聚焦“三新”經濟，圍繞已具規模的新業態、新模式和新產業，率先建立相應的行業標準;緊盯經濟數字化轉型趨勢，共建數字產業化、產業數字化標準;結合智慧社會建設，共建智能制造、智慧交通、智慧能源標準，以及智慧城市、智慧社會、智慧生活標準;圍繞新能源技術及消費、碳交易、生態補償等，構建大都市區綠色發展標準。

（三）加強合作發展

毋庸諱言，長期以來，廣州與深圳在一些相同的發展領域存在著總體上的同質化競爭。雖然這是市場經濟條件下城市發展的正常現象，而且對它們各自發展產生了動力上的激發作用，但是從廣東省和粵港澳大灣區建設的角度看，這也是不利于總體效率提升的“內耗”，并且也約束了廣深各自外部競爭力的提升。因此，從推動廣深“雙城”聯動的角度看，無論是廣州，還是深圳，都需要跳出本市利益的思維窠臼，通過合作發展，化解同質化競爭，共同做大做強。一是要利用好廣州豐富的創新資源和深圳強勁的創新轉化能力，圍繞產業基礎性、共性技術、關鍵性技術，以及重大創新平臺建設，建立協同創新機制，推動廣州與深圳之間創新資源和要素的自由流動，保障各類創新主體之間的自由合作，共同打造粵港澳大灣區的創新發展引擎。二是利用兩地汽車產業的生產優勢和粵港澳大灣區高密度的公路交通網絡，共同建設車聯網，及時搶占智能駕駛、智慧交通發展的主導地位。三是利用粵港澳大灣區產業升級、物聯網建設、社會生活智慧化等有利條件，協同推進5G應用，在物聯網、智能制造、無人機使用、超高清流媒體、安防監控、教育、醫療、文化等領域創造更多的應用場景，共同發展成為5G商用的引領者。四是通過企業管理體制的改革創新，打破屬地意識，組建超越廣深兩市的航運、航空集團，甚至是公路、鐵路、航空、水運一體化的交通運輸集團，共同建設國家級、世界級的交通運輸企業，消解長期以來的同質化競爭格局。五是共同推動連接廣州與深圳的現代化交通和信息網絡建設，共同謀劃和實施“新基建”設施網絡建設，為廣深“雙城”聯動創造更好的基礎性條件。六是適應創新發展的需要，加強在知識產權保護領域的合作，共建以粵港澳大灣區為依托、面向世界的知識產權保護平臺。七是抓住深中通道建設和深圳部分產業外溢機遇，積極探索共同開發廣州南沙，把南沙建設成為廣深“雙城”聯動、同城化發展的主體性空間。

（四）共推市場一體化

目前，受經濟、行政管理等制度的限制，廣州與深圳之間并未形成完全統一的市場，在要素市場、市場監管等方面表現尤甚。這是制約廣深“雙城”聯動的一個不利因素。可見，廣州與深圳的市場一體化既是粵港澳大灣區建設的需要，也是市場發展的大勢所趨。共推市場一體化是實現廣深“雙城”聯動的一條重要路徑。廣州與深圳共推市場一體化，可以從以下幾個方面展開。一是營商環境互鑒，相互學習對方的營商環境建設經驗，相互促進營商環境水平提升。二是推進標準規則互認，逐步協調統一兩市的市場標準。三是市場監管協同，加強市場監管機構的交流合作。四是信用治理協同，相互開放信用治理信息，協調開展跨市的信用治理。五是監管執法聯動，聯合打擊、懲戒市場違法行為。六是市場信息互通，共同制定市場信息相互開放、共享的規則，促進兩市的市場信息高效互聯互通。

（五）協同應對重大事件

諸如新冠疫情之類的重大事件往往會對區域經濟、城市發展產生預料不到的嚴重沖擊。在這些事件面前，僅靠單個區域、單個城市的力量并不能夠有效的應對，而是需要有關區域和城市聯合起來，相互協調、合作，形成合力，方能應對其帶來的挑戰。又由于這些重大事件所產生的直接、間接影響常常是區域性的，相關區域或城市都難以在沖擊面前獨善其身，因此，協同應對重大事件很容易成為相關區域、城市的內在需求。由此可知，協同應對重大事件可以作為推動廣深“雙城”聯動的路徑之一。在此方面，廣州與深圳可以共同探討，如何應對重大突發公共衛生事件、重大區域性自然災害、重大區域性環境破壞事件、重大突發社會和政治事件等。此外，廣深協同應對重大事件還有利于兩市其他領域的溝通聯系，產生推動廣深“雙城”聯動的“外溢效應”。

五、結 論

本文的研究表明，廣深“雙城”聯動是區域經濟空間組織演進的必然現象。從區域經濟多極網絡空間組織來看，廣深“雙城”聯動是全國區域經濟多極網絡空間發展格局中珠三角國家增長極雙核心結構演進的必然現象。從雙核結構模式觀之，廣深“雙城”聯動是符合雙核結構模式所揭示的空間結構發展規律的。同時，廣深“雙城”聯動也是在粵港澳大灣區建設中，香港核心引擎功能因“反修例”風波而弱化、澳門核心引擎功能存在局限的情況，更好發揮廣州和深圳這兩個核心引擎作用的現實選擇。因此，本文認為，廣深“雙城”聯動是遵循區域經濟空間組織規律，立足粵港澳大灣區當前建設實際的合理選擇。總體上，廣深“雙城”聯動是在《粵港澳大灣區發展規劃綱要》基礎上，新增加的一個戰略舉措。在當前復雜多變的國際經濟、政治及新冠疫情防控形勢下，廣深“雙城”聯動通過聚合、激發廣州和深圳的發展動能，將會發揮鞏固和增強粵港澳大灣區轉型發展、創新發展趨勢的作用，不僅能夠有效防止粵港澳大灣區業已形成的良好發展趨勢出現減速、停滯等問題，還能夠引領粵港澳大灣區在世界經濟社會發展格局重塑中脫穎而出，實現建設國際一流灣區和世界級城市群的戰略目標。同時，廣深“雙城”聯動將會使得廣州與深圳由競爭而走向共生，由此將深刻地改變粵港澳大灣區各城市之間的發展生態，逐漸形成超越城市行政區劃的協調發展新方式，孕育出以共生、協同、共贏為理念的粵港澳大灣區新發展模式。

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Abstract： The linkage of guangzhou-Shenzhen “twin cities” is an inevitable phenomenon for the development of the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area. In theory， the linkage of guangzhou-Shenzhen “twin cities” is the inevitable evolution of the national growth pole spatial structure of the Pearl River Delta in the multi-pole network spatial development pattern of the national regional economy， which is in line with the development trend of the dual-core structure model. Its realistic inevitability is reflected in that the linkage of guangzhou-Shenzhen “twin cities” is a reasonable choice to better play the core engine function of Guangzhou and Shenzhen in the construction of guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area. In accordance with interconnection and interconnection requirements. At the present stage， the main ways to promote the linkage of guangzhou-Shenzhen “twin cities” include building a linkage mechanism composed of national and local governments and relevant functional departments. Guangzhou and Shenzhen will jointly establish development standards in emerging development areas， strengthen cooperation and development in homogeneous areas， promote market integration， and jointly respond to major events.

Key words： Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area; Regional Economy; Spatial Organization; Joint Development of Guangzhou-Shenzhen

（收稿日期：2021-06-30 ?責任編輯：羅建邦）