公共突發事件下的工傷認定問題與制度完善

汪洋

突發公共衛生事件往往會對社會造成極大影響，也會不可避免的對勞動關系造成沖擊。在突發事件之下，我國法律體系缺少針對搶險人員、醫護人員和其他一線工作人員及時、全面的保護，而一線奮戰的勞動者們工作的同時直接面臨著人身財產安全受到侵害的風險，因此，突發公共事件的工傷認定對勞動者權益保障顯得更加重要。隨著《工傷保險條例》出臺，我國工傷認定制度逐漸走向成熟和完善。但此次新冠疫情公共衛生事件突發暴露出我國法律體系缺乏對突發公共衛生事件的專門規定，同時也體現出我國法律體系對突發公共衛生事件及時回應能力的不足。

一、工傷認定制度概述

工傷認定是工作者享受工傷保險的依據，即社會保險行政部門依法對職工所遭受的事故傷害或者職業病傷害進行鑒定，并確認是否屬于工傷的行為。工傷認定亦是社會保險行政部門運用法定職權、通過法定程序作出的一種行政確認行為。

工傷認定通常需要經過兩個程序，首先職工發生事故傷害或者被診斷、鑒定為職業病，所在單位應當自事故發生之日或者被診斷、鑒定為職業病之日起30日內，向統籌地區勞動保障行政部門提出工傷認定申請。其次勞動保障行政部門受理工傷認定申請后，根據情況需要可以對事故傷害進行調查核實，并作出處理。職工因工作而受傷或患職業病后，必須及時向有關機構提出工傷認定申請，否則可能導致其合法權益得不到保障。

二、工傷與非工傷之間的待遇對比

公共突發事件之下，若相關工作人員因抗疫救災而致人身財產權益受到侵害，被認定工傷或非工傷在取得待遇上存在較大差別，這些差別主要表現在一次性傷殘補助金待遇、一次從死亡補助金待遇、撫恤金待遇三個方面。

1.工傷認定與非工傷認定在一次性傷殘補助金待遇上有較大差距。如果疫情防控期間勞動者所遭受的事故傷害或者職業病傷害經過鑒定被認定為工傷，根據《工傷保險合同》的規定，一次性傷殘補助金待遇由工傷基金支付，用人單位沒有參保的，由用人單位支付。而如果勞動者遭受的傷害被認定為非工傷，部分學者認為新冠肺炎治愈后對人體沒有很大的危害，即沒有評殘問題，因此，被認定為非工傷的沒有一次性傷殘補助金。

2.工傷認定與非工傷認定在一次從死亡補助金待遇有較大差距。如果疫情防控期間勞動者所遭受的事故傷害或者職業病傷害經過鑒定被認定為工傷，根據《工傷保險條例》第39條規定，職工因公死亡，“一次性工亡補助金標準為上年度全國城鎮居民人均可支配收入的20倍”。用人單位沒有參保的，由用人單位支付。而如果勞動者遭受的傷害被認定為非工傷，職工非因工死亡沒有一次性補助金。

3.工傷認定與非工傷認定在撫恤金待遇有較大差距。如果疫情防控期間勞動者所遭受的事故傷害或者職業病傷害經過鑒定被認定為工傷，根據《工傷保險條例》第39條規定，職工因工死亡，其“供養親屬撫恤金按照職工本人工資的一定比例發給職工生前提供主要生活來源、無勞動能力的親屬”。用人單位沒有參保的，由用人單位承擔。而如果勞動者遭受的傷害被認定為非工傷，依據社會保險法第十七條規定，非因工死亡的，其遺囑可以從基本養老保險基金領取撫恤金。但沒撫恤金的具體標準，用人單位沒有參加基本養老保險的，由用人單位承擔。

綜上，公共突發事件情況下奮戰一線的勞動者合法權益受到侵害時，是否認定工傷的主要差別就在于死亡待遇中是否有一次性工亡補助金以及供養親屬撫恤金。如果勞動者期間所遭受的事故傷害或者職業病傷害沒有被認定工傷認定，勞動者及其家庭的后續生活可能難以回到正軌，受到較大影響。因此，面對突發公共衛生事件，對部分職業的工作人員適當地政策傾斜十分必要且緊迫。

三、突發事件中工傷認定的相關規定

我國關于突發事件中勞動者權益的保護的規定并不多，勞動者往往只能依靠《工傷保險條例》獲得自己應有的賠償。例如在2000年汶川地震之時，全國上下戮力同心，八方援助紛紛前往震區，卻并沒有特別的法律文件對這些奮不顧身的救災英雄們給予最細致的保護，而僅僅發布了多批表彰決定。

但這一缺憾在2020年得到了極大地填補。在這一次的突發事件中，人力資源部人力資源社會保障部、財政部、國家衛生健康委迅速下發了切實保障醫護人員的通知，（人社部函〔2020〕11號），為本次突發事件中的工傷認定提供了直接清晰的途徑，同時，人力資源社會保障部辦公廳也就公共突發事件之下勞動關系問題發布了處理通知（人社廳明電〔2020〕5號）。

上述兩項文件提出對參與突發公共衛生事件應急處置的辦法，也明確了因實施醫療救治而致病、致殘、死亡人員，應當給予工傷或者撫恤、烈士褒揚等相關待遇。這也為妥善處理公共突發事件之下勞動關系的問題進行了進一步的規定，有極大的參考價值。

這些文件對工傷認定具體有以下內容：首先，明確了崗位的規范。其次，明確了人員的范圍，即在預防和救治崗位上，履行工作職責的人員。再其次，明確了工傷保險待遇享受的支付渠道，即參加工傷保險人員，由工傷保險基金支付，沒有參加工傷保險的由用人單位支付。如果是財政補貼的單位，因此發生的相關費用，由同級財政予以補助。

以上文件比較全面地規定了突法公共事件期間，工傷認定的崗位、人員范圍、待遇支付的渠道，使得一線工作人員的工傷權益得以保證。筆者認為，對他們的工傷認定進行保障是對勞動者合法權益的切實維護，加強其安全防護，亦有利于是其保持良好心理、身體狀態，使得搶險救災等工作能夠有序、高效地開展，從而使得病人、普通民眾的權益得到保障。

四、突發事件認定中存在的問題

1.抗雪救災中工傷認定的問題。2008年，中國南方大部分地區遭受了歷史罕見的冰凍雨雪災害。在抗雪救 災的過程中，救災人員面臨受傷甚至失去生命的危險。而參與抗雪救災的人員數量多、身份雜。由于國家對抗雪救災傷亡人員的法律保障體系尚不夠完善，尤其是不屬于勞動法調整范圍的社會人員游離在保障范圍之外，他們的合法權益難以得到保障。另外對抗擊雪災傷亡人員進行救濟的法律責任歸屬未得到明確，這就導致了難以其確定承擔傷亡人員及其供養親屬的撫恤責任。抗擊雪災實際上是公共利益的行為，但是受益的主體究竟是受到救助的單位還是受到救助的個人、還是整個國家和社會都沒有得到明確。

2.突發公共衛生事件中工傷認定存在的問題。首先，公共衛生事件的應對中，預防和救治工作中的預防、救治崗位的工作人員的工傷認定能夠通過法律的變通落實得以明確，在實踐中這些崗位的工作人員的合法權益亦能夠得到更為有效地保障。但奮戰在抗疫一線的不只有預防、救治崗位的工作人員，相比之下，其他履行公職參加預防的相關人員的工傷認定難以確認。如突發公共衛生事件中，維護市場正常運轉的供水、供電企業人員，快遞小哥、社區志愿者，生產防護服、口罩、消毒殺毒用品的員工等，也是抗疫之戰中不可缺少的力量。需指出的是，志愿者在這些工作人員占比較大，據不完全統計，截至2020年5月31日，全國參與疫情防控的注冊志愿者已達到 881 萬人，他們參與各項工作，甚至包括極度危險的防疫和救治工作。因此，對這個特殊的群進行相應的保護顯得至關重要。其次，工傷認定標準不統一。因突發公共衛生事件中爆發十分突然，相關部門發布針對該突發事件的出臺的文件往往難以保障其規定的詳細和全面。因此地方行政或司法機關對其實際運用存在較大差異，難以避免全國范圍內同案不同判的情況出現。

五、關于突發公共衛生事件下工傷認定制度的完善建議

面對突發性事件，應當根據當時的實際情況，考慮到更多在特殊時期仍面臨風險、堅持崗位的工作人員，給予他們工作、生活上的保障。考慮緊急情況下，工作條件、工作時間等客觀條件的變化，對法律落實進行適當的調整。針對前文所提出的現有法律規制存在的問題，筆者提出以下建議。

首先，工傷認定的相關法律條款是固定的，但是面對突發事件，相關部門應當重點關注工作人員的生命健康，適當擴大工傷認定的范圍和對象。不僅是專業的救災人員、醫護人員，其他同樣面臨著風險奮戰一線的工作人員，如快遞小哥、社區志愿者等，也應當得到政策的傾斜，以保證他們的權益得到同樣的保障;針對工傷認定中對工作時間、工作地點的認定也應當適當放松，使得在工作量、工作壓力 ?遠遠超過平時的特殊情況下，勞動者的權益得到最大限度地保護。

其次，應當針對《工傷保險條例》作出具體詳細的解釋，統一認定標準，避免出現對同樣付出精力甚至生命的工作人員的工傷認定結果完全不同的現象，這種情況對工作人員本身以及其家庭都極不公平，法律的權威性也會受到損害。

（作者單位：四川大學法學院）