公共數字文化資源整合的制度供給*

肖希明，石慶功，唐 義

0 引言

公共數字文化資源整合是一項影響因素眾多的系統工程，涉及多種利益相關方。只有科學界定公共數字文化發展中各主要利益相關者的權利、職責和利益關系，才能最大限度地提高公共數字文化整合效率和服務效能，保障公共數字文化事業可持續發展。現代制度理論認為，制度是集體行動控制個人的一系列行為的準則或規則，制度內容是法律、政策、標準規范等子集構成的集合，其中法律處于集合中的最頂層，政策多是對法律文本與法律精神的細化闡釋，標準是最微觀和最基本的操作指導[1]。提升公共數字文化治理能力，實現公共數字文化“善治”，有賴于一套系統完備、科學規范、運行有效的治理制度。這是因為公共數字文化資源整合與制度建設具有伴生關系，公共數字文化整合需要通過制度來體現，公共數字文化整合所設定的目標以及發展路徑必須以一定的制度供給為保障[2]。2019年4月，文化和旅游部下發《公共數字文化工程融合創新發展實施方案》，將“強化政策保障，通過現有資金渠道支持工程融合創新發展，重點支持公共數字文化資源整合”[3]作為公共數字文化工程融合的保障措施。完善的制度能夠為公共數字文化資源整合的開展指引方向，有利于統籌全局，打破不同管理體制間的束縛，形成跨部門的協調機制，科學規劃與布局公共數字文化，避免重復建設，使資金發揮更大效益，實現資源共享，提升公共文化服務水平，保障廣大民眾的基本文化權益[4]。本文在對公共數字文化資源整合制度建設現狀及政策需求調查的基礎上，探討公共數字文化資源整合制度重點供給內容，為公共數字文化資源整合理論研究和實踐提供借鑒。

1 公共數字文化資源整合制度建設成果

2011年12月，文化部、財政部頒布的《關于進一步加強公共數字文化建設的指導意見》提出“公共數字文化建設與整合”概念，隨后陸續制定一系列政策促進公共數字文化資源建設，其中對公共數字文化資源整合多有涉及。截至2020年12月的公共數字文化資源整合制度建設文件見表1，其整合制度建設成果體現在5個方面。

表1 2011年至今關于公共數字文化資源整合制度統計

1.1 宏觀指導制度進一步豐富

公共數字文化資源整合上升為國家戰略，宏觀層面制度建設成果不斷豐富。以國務院、全國人大、文化和旅游部(原文化部)等單位牽頭，在國家層面提出公共數字文化資源整合的重要性，鼓勵各級各類公共文化機構進行資源整合共建，通過整合公共數字文化資源建立一站式服務平臺，提高對老少邊窮地區、農村地區的公共數字文化保障能力，推動公共文化服務均等化，提高全社會公共文化服務獲得感。《公共文化服務保障法》指出“基層綜合性文化服務中心應當加強資源整合，建立完善公共文化服務網絡”[5]，成為公共文化機構數字文化資源整合實踐的最高法律文本。據不完全統計，截至2021年1月，中央和省級政府累計頒布實施涉及公共數字文化資源整合文件190個。值得注意的是，在法律建設方面，并未出現關于公共數字文化資源整合的專門法律或針對性條款，甚至《公共圖書館法》《公共文化服務保障法》也缺乏對公共數字文化資源整合的明文規定。

1.2 公共數字文化資源整合專門制度出臺

長期以來，公共數字文化資源整合制度依附于公共文化服務制度建設之中，并未產生專門性規定。“十三五”時期，公共數字文化資源整合制度建設發展迅速，為適應移動互聯網等科技發展趨勢，破解公共數字文化工程發展瓶頸，推動工程轉型升級、深度融合，創新公共數字文化服務業態，提升服務效能，2019 年文旅部印發《公共數字文化工程融合創新發展實施方案》，成為公共數字文化資源整合的首部專門性制度文本，明確公共數字文化整合指導思想、基本原則、目標任務等宏觀要求，設定統籌工程建設管理、整合工程平臺與服務界面、統籌工程資源建設和服務推廣以及引導社會力量參與工程建設等四項重點任務，安排不同時間階段的重點工作及保障措施等[3]。此外，山東、江蘇、安徽、福建、湖南、四川等先后出臺區域公共數字文化資源整合平臺與建設的地方性制度文本，專門制度建設初見成果[6]。

1.3 基層公共數字文化資源整合成為重點

為提高中西部偏遠地區居民對公共文化服務的獲得感，2014年，文化部下發專文明確這些地區公共電子閱覽室補充設備專項資金，要求通過專項資金推動，利用文化共享工程服務點和公共電子閱覽室，對鄉鎮基層服務點的服務配置標準進行補充提升，以及在草原牧場、邊境口岸、邊防哨所等盲點地區建立數字文化服務點，進一步整合資源，消除盲點，解決數字文化服務“最后一公里”問題[7]。針對農民工群體，要求加強統籌協調，整合各級各類為農民工文化服務的資源，提高農民工對公共數字文化資源的認知和利用率。以縣級文化館、圖書館為中心推進總分館制為基礎，實現農村、城市社區公共數字文化資源整合和互聯互通已成為基層公共數字文化建設的重要任務[8]。

1.4 鼓勵社會力量參與公共數字文化資源整合

2017年文化部頒布的《“十三五”時期文化科技創新規劃》要求“與社會力量共同開發利用文化資源數據，選擇優質社會數據與文化資源數據融合”，這是首次在國家制度層面明確社會力量參與公共數字文化資源整合[9]。2017 年《“十三五”時期公共數字文化建設規劃》和2019年文化和旅游部《引導社會力量參與公共數字文化工程建設》分別對社會力量參與公共數字文化資源整合在制度層面進一步闡釋，鼓勵各地開展工程設施的社會化運營，按照政府采購程序，通過招投標、委托等方式，引入市場力量或社會組織參與公共數字文化設施的管理和運營，參與工程軟件平臺的開發與維護，提高工程建設管理的專業化社會化水平，初步明確社會量參與的目的、方式和主要清單[10]。

1.5 公共數字文化資源整合標準體系構建破題

通過標準化推動數字文化資源整合上升為國家戰略。2013年文化部印發的《全國文化信息資源共享工程“十二五”規劃綱要》指出“建立、完善文化共享工程資源建設標準規范體系……實現數字資源的分布式加工、存儲和元數據的統一管理以及跨庫使用”[11]。2019年4月文旅部印發《公共數字文化工程融合創新發展實施方案》，將統一標準規范體系作為重點任務的首要任務，指出要“統籌制定工程發展規劃，調整、整合、完善現有的公共數字文化工程標準規范，編制統一的資源建設標準、技術標準、服務標準、管理規范和績效指標，形成完備統一的標準規范體系。同時，堅持開放兼容的原則，有條件的與社會行業實施標準兼容互通”[3]。從2012年開始，陸續出臺《圖書館數字資源統計規范》(WH/T 47-2012)[12]、《國家公共文化數字支撐平臺數字資源標準規范》[13]，內容涉及數字資源知識組織分類標準規范、數字資源標識符規范、數字資源加工格式規范以及數字資源元數據標準規范、交換標準及著錄規則等，陸續出臺《數字內容對象存儲、復用與交換規范》等可供公共數字文化資源整合借鑒的標準。這些多為行業推薦或國家推薦標準，缺乏強制指導，實施乏力。

2 公共數字文化資源整合的制度需求

從總體看，公共數字文化資源整合制度建設大多從宏觀角度考量，處于頂層設計階段，相關政策和標準不夠完善，在處理公共數字文化資源整合實踐問題時缺乏具有針對性和可操作性強的制度規定[14]。訪談法是定性研究收集并分析資料的方法之一，通過直接或間接與研究對象進行有目的性的交談，以了解受訪者對研究問題的看法[15]。本研究選擇文旅部公共文化服務專家組成員A、文旅部公共文化發展中心專家B、西部某省文化館館長C、東部某省文化館館長D(該受訪對象先后在文化旅游廳和圖書館任職)、西部某省圖書館館長E、中部某省圖書館副館長F、東部某省圖書館館長G、東部某市圖書館館長H、中部某省博物館館長I、中部某省博物館館長J等10位負責公共數字文化整合的業界專家進行半結構化訪談。結合他們經歷，深入了解他們對公共數字文化整合制度建設的體驗和制度需求。受訪對象均參與過公共數字文化資源整合的項目，覆蓋東中西各大地域，涉及圖書館、文化館、博物館等主要公共文化服務機構，由于采訪樣本選擇具有較強針對性，因此調查結果具有較高的專業性與可參考性。正式訪談前先發送訪談提綱，請受訪者預做準備，以提高訪談效果和質量。在前期文獻調研基礎上，課題組采用騰訊會議方式，對每位受訪者緊緊圍繞著“結合自身體驗，公共數字文化資源整合還需要哪些制度供給？”進行攀梯法深度訪問。每位受訪者的訪談時間約50分鐘，隨后整理訪談記錄。本研究將訪談資料以表格形式呈現，表格中的第一列為受訪者的代號，分別用A、B、C…J等10個英文字母表示；第二列、第三列分別是訪談者談話內容的原始語句和歸納。訪談資料歸納則是研究者依據談話的內容所提煉的核心內容(見表2)。隨后對訪談資料歸納的關鍵詞按照出現頻率進行聚類，得到公共數字文化整合的突出制度需求(見圖1)。訪談結果歸類表明公共數字文化資源整合對完整的標準體系、績效評估制度、組織協調制度、社會力量參與制度及經費保障制度的需求突出。

圖1 公共數字文化資源整合突出的制度需求

3 公共數字文化資源整合重點制度供給策略

3.1 建立公共數字文化資源整合標準體系

資源建設的標準化是資源整合與共享的前提，不同的公共文化機構采用不同的數字資源建設標準，造成機構間的資源難以共享，因此要在廣泛調查公共數字文化資源整合平臺建設的核心要素理論研究、實踐探索以及現有公共數字文化資源整合相關標準的基礎上，參考《標準體系構建原則和要求》(GB/T 13016-2018)國家標準中項目管理序列和信息服務序列結構以及標準體系構建原則，借鑒相關數據開放共享標準體系[16]、數字圖書館建設標準體系[17]、公共數字文化服務標準體系[18]等建設經驗，依據《公共數字文化工程融合創新發展實施方案》對標準體系建設所明確的“資源建設標準、技術標準、服務標準、管理規范和績效指標”等標準要素，以公共數字文化資源組織與整合中的元數據標準、對象數據標準、數據格式標準、數據內容標準、服務中信息檢索標準、數據交換標準等資源標準為基礎，統一數據集成、系統平臺接口、統一訪問等技術標準，重點建設公共數字文化資源整合運營管理標準、服務標準和績效評估標準，盡快形成“建設—服務—評估”完整的公共數字文化資源整合標準體系。此外，制定標準規范體系和選擇標準時必須堅持開放性、國際化原則，遵循國際上通用的標準，使標準具備可擴展性和兼容性，還應充分考慮標準的可實施性和具體的推廣工作，對公共數字文化資源整合標準體系進行動態優化維護，使標準具備權威性[19]。

3.2 健全公共數字文化資源整合績效評估制度

目前公共文化機構的考核尚未將公共數字文化資源整合水平納入績效考核指標，無法高效地提升機構參與合作意愿，也較難激發各機構相關工作人員的工作熱情。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“建立群眾評價和反饋機制，推動文化惠民項目與群眾文化需求有效對接”，建立以公眾需求為導向的數字文化事業提供和需求表達機制，在公眾實際需求的基礎上提供相應的服務供給方式[20]。要建立起宏觀和微觀層面的公共數字文化資源整合績效評估制度框架。宏觀維度，圍繞《公共文化服務保障法》《公共數字文化資源融合創新實施方案》，對關于公共數字文化資源整合績效評估的規定進行細化闡釋，逐步建立起數字文化資源整合結果提供和用戶評價納入各級直屬文化單位的績效考核制度；微觀層面，要完善公共數字文化資源整合績效評估指標體系的內容設計，并為每一項指標分配分值權重，突出評估的重點，細化考核標準。同時，要優化已有相關公共數字文化資源整合績效評估標準，如修訂《公共圖書館評估標準》相關指標[21]，注重圖書館數據庫整合，避免公共圖書館數字資源重復建設，進一步明確現行《公共圖書館評估標準》中關于各級公共圖書館數字資源指標。修改“2.3 數字資源建設”條目的20分各分值比例，在“2.3.2”條目之下，增加“2.3.3數字資源共建共享(整合)”“2.3.4數字資源建設異構主題內容質量”，分值各設為5 分。同時對“2.1.1館藏發展政策”條目和分值進行修改，增加“館藏數字資源整合”，并通過協調給予合適分值。

3.3 完善公共數字文化資源整合協調管理制度

公共數字文化資源整合亟需建立一種協調機制，協調好各利益主體間的利益關系，以維持機構間持續合作的積極性，保證資源整合的順利進行。機制往往離不開制度支持，需要在制度的指導下才能順利執行。在管理學理論上，公共數字文化資源整合協調管理屬于“近外層協調”，協調的目的是推動協作，重點是資金問題、質量問題和進度問題[22]。圍繞重點問題，結合現實需求，要盡快完善公共數字文化資源整合協調管理制度文本，重點建立較為明確的公共數字文化資源整合主體責任制度、運營管理制度和配套監督制度。公共數字文化資源整合主體責任制度重點明確從中央到地方建立不同等級的公共數字文化資源整合協調實體機構，出臺相關政策對各文化機構在公共數字文化資源整合過程中所扮演的角色及所應承擔的責任進行明確說明，并為各機構參與公共數字文化資源整合提供指導與支持，負責參與合作的機構之間的管理和協調，實行民主管理，明確各自的權利與責任，通過各種制度的建立以保障合作的順利進行[23]；公共數字文化資源整合運營管理制度則包括公共數字資源整合平臺服務協議、平臺管理辦法、數據交換標準、數據集成接口規范、平臺使用須知等管理制度，以及為推動各機構參與積極性推行的積分制、回饋制、分享制、眾創制等激勵機制[24]。公共數字文化資源整合監督制度目的是避免整合過程中的不良和腐朽風氣，包括政府參與公共數字文化資源整合監督主體責任制度、社會公眾參與公共數字文化資源整合監督制度以及明確的公共數字文化資源整合獎懲制度等，監督公共數字文化資源整合資金使用、資源質量和整合進度等重點問題。

3.4 制定社會力量參與公共數字文化資源整合專門制度

從整體看，雖然一系列政策法規提到引入社會力量參與公共數字文化服務，但社會力量參與公共數字文化資源整合制度建設探索剛剛起步，發展緩慢[25]。文化部《“十三五”時期公共數字文化建設規劃》雖然在改革創新方面突出提出破除政府單一供給的格局，積極促進社會力量通過多種手段參與公共數字文化建設、管理和服務[26]，但社會力量參與公共數字文化資源整合進程中普遍存在的政府對社會資本干預過多、公共文化機構合作意愿不強、社會資本參與積極性不高、社會資本自身發展存在局限、社會公眾參與度不高等一系列問題依然懸而未決[27]，亟需建立社會力量參與公共數字文化資源整合專門制度，結合已有政府購買社會服務、社會力量參與公共文化服務制度建設成功實踐，盡快形成《社會力量參與公共數字文化資源整合實施方案》。該方案有幾項內容應重點考慮：第一，對參與主體做出規定，盡可能擴大參與主體范圍，所有類型的社會組織，不管公有或私營，非營利或營利；所有公民個人，不僅包括城市發達地區的群眾、知識分子，也包括基層、農村、邊遠貧困地區的群眾等弱勢群體都可參與，增強自下而上的參與力度，為社會參與創造機會，并保證參與機會均等[28]；第二，要對參與的途徑和方式進行明確，讓各參與主體根據自身情況選擇合適的參與方式和途徑；第三，要進一步建立強有力的激勵機制，根據不同類型的社會力量參與公共數字文化資源整合的不同目的給予不同的激勵措施，如明確給社會人士給予榮譽稱號和公開表揚等精神獎勵方式，給予明確的稅收優惠政策等財政性獎勵[4]。

3.5 形成持續性公共數字文化資源整合經費保障制度

公共數字文化資源整合是一項耗費較大的惠民工程，在構建健康的網絡文化資源體系、提升民族文化自信等方面具有極其重要的作用。雖然國家近年在公共文化服務中的財政投入有所增加(文化和旅游事業費占財政總支出的比重由2010年0.36%上升到2019年0.45%)，但仍然偏低，還未達到1990 年代0.52%的最高歷史水平[29]。早在2011年文化部、財政部《關于進一步加強公共數字文化建設的指導意見》中明確對公共數字文化資源中央財政設立專項資金的制度要求，也順利實施至今，但在后期資源融合方面缺乏專門制度規定和要求[30]。而《公共數字文化工程融合創新發展實施方案》只是提及“各地要結合實際需要，加大對工程融合發展的支持力度”，并未有具體的財政制度安排。公共數字文化資源整合的財政投入不足、專項經費很難得到保障成為阻礙整合的主要現實困難。因此，為公共數字文化資源整合安排持續性的經費保障制度極為重要。相關制度應該涉及各級政府財政投入的來源、方式、比例以及經費的使用方式。當然，在制度設計過程中，應充分考慮當地的經濟發展水平和財政收支狀況，不同地區的政府的財政支出比例可以有所不同。此外，如前文所提出的，應充分利用社會力量，在相關制度設計中要通過稅收優惠、榮譽獎勵等措施最大限度地吸取社會資金，鼓勵社會人士或機構通過資金捐贈等方式參與公共數字文化資源整合建設，多渠道獲取資源整合所需的經費，為公共數字文化資源整合的可持續發展提供更加充足的資金保障。

4 結語

本文對已有公共數字文化資源整合制度建設成果進行系統分析，通過半結構化訪談方法對10位業界權威專家進行了深度訪談，發現公共數字文化資源整合領域存在的制度短板和供給需求，在此基礎上提出公共數字文化資源整合重點制度供給建議。公共數字文化資源整合制度建設不是一朝一夕之功，更不會一蹴而就，它需要根據社會經濟的發展階段、資源整合實踐領域的發展狀況、社會公眾的需求等實際狀況，廣泛借鑒國內外相關制度建設的經驗路徑，逐步搭建起公共數字文化資源整合制度的框架并不斷完善。沒有規矩不成方圓，相信隨著我國經濟社會文化建設水平的不斷提高，公共數字文化資源整合制度的建設需求會更加凸顯，建設成果也會日趨豐富。