公共數(shù)字文化服務(wù)效能提升的制度優(yōu)化*

戴艷清，何曉霞，鄭 燃

0 引言

公共數(shù)字文化是以滿足公眾基本數(shù)字文化需求為目標，以資源數(shù)字化、傳播網(wǎng)絡(luò)化、技術(shù)智能化、服務(wù)泛在化、管理實體化為形式，具有平等性、互動性、公眾性、數(shù)字技術(shù)性等特點[1]。效能是衡量工作成果的重要尺度，包括對效率、效果及效益的衡量[2]。因此，公共數(shù)字文化服務(wù)效能應(yīng)包括公共文化服務(wù)供給主體所提供服務(wù)的效率、效果及效益。而公共數(shù)字文化服務(wù)超越時空的特點使得其成為實現(xiàn)基本公共文化服務(wù)均等化、提升服務(wù)效能的重要抓手。公共數(shù)字文化服務(wù)效能研究成果主要圍繞資源建設(shè)[3]、服務(wù)體系建設(shè)[4]、服務(wù)效能的影響因素與作用機理[5-6]以及服務(wù)效能的提升策略[7]等方面展開，有關(guān)公共數(shù)字文化服務(wù)效能提升制度的文章較少。基于此，本研究采用網(wǎng)絡(luò)調(diào)查法，對2010年以來國家頒布的公共文化服務(wù)相關(guān)政策與制度中涉及到服務(wù)效能的部分進行梳理；并于2020年10月采用訪談法對包含文化和旅游部公共文化服務(wù)專家組成員、文化和旅游部公共文化發(fā)展中心專家、四川省某文化館館長和某圖書館館長、廣東省某文化館館長和兩位圖書館館長、湖北省某博物館館長和某圖書館副館長、湖南省某博物館館長等在內(nèi)的10位專家進行半結(jié)構(gòu)式訪談；然后對所得的訪談材料進行文本分析，探討公共數(shù)字文化服務(wù)效能提升與制度優(yōu)化的關(guān)系，分析提升服務(wù)效能的制度需求，并構(gòu)建公共數(shù)字文化服務(wù)效能提升的制度框架。

1 服務(wù)效能提升與制度優(yōu)化

十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化[8]，而文化治理是其中的重要內(nèi)容。文化治理建設(shè)包括健全現(xiàn)代文化市場體系、構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系、推進文化管理體制機制創(chuàng)新三大任務(wù)[9]，其本質(zhì)上就是調(diào)節(jié)政府與市場、政府與社會以及政府內(nèi)部之間的關(guān)系。公共數(shù)字文化服務(wù)治理、制度設(shè)計及服務(wù)效能提升三者的關(guān)系在于，治理是過程，制度的制定是手段，服務(wù)效能提升是目標。因此，制度是連接治理與服務(wù)效能的橋梁，制度優(yōu)化是提升服務(wù)效能的關(guān)鍵，而公共數(shù)字文化服務(wù)作為治理的對象貫穿整個過程。服務(wù)效能提升與制度優(yōu)化也存在伴生關(guān)系和價值同構(gòu)性：一方面制度優(yōu)化的內(nèi)容和要求反映了公共數(shù)字文化服務(wù)效能提升的需求；另一方面服務(wù)效能提升也必須依托一定的制度成果。

第一，科學(xué)完善的公共文化管理體制是提升服務(wù)效能的根本。其要求有效協(xié)調(diào)政府、公共文化機構(gòu)以及社會主體之間的關(guān)系，通過制度化的方式明確責(zé)任主體、機構(gòu)職能以及運行規(guī)范，從根本上約束公共數(shù)字文化的建設(shè)與服務(wù)。具體來說，科學(xué)完善的公共文化管理體制必須做到：治理主體參與有門、治理過程干預(yù)有權(quán)以及治理結(jié)果評估有責(zé)，即在公共數(shù)字文化治理過程中，除政府外的其他治理主體有參與公共數(shù)字文化治理的渠道、有干預(yù)治理過程的權(quán)利，并對治理結(jié)果承擔一定的責(zé)任。

第二，用戶需求導(dǎo)向的服務(wù)運營制度是提升服務(wù)效能的核心。其側(cè)重于調(diào)節(jié)公共文化機構(gòu)與用戶之間的關(guān)系。服務(wù)運營制度約束了公共數(shù)字文化服務(wù)的內(nèi)容與方式，為公共數(shù)字文化服務(wù)的建設(shè)提供了基準。而用戶需求導(dǎo)向則要求公共文化機構(gòu)在開展公共數(shù)字文化服務(wù)中緊貼需求側(cè)，并通過需求側(cè)帶動供給側(cè)的變革，進一步增強供需適配性，從而提升公共數(shù)字文化服務(wù)效能。

第三，全面有效的評估反饋制度是提升服務(wù)效能的重要手段。一方面通過服務(wù)評估，公共文化機構(gòu)可以找到服務(wù)中的不足，為服務(wù)修正提供依據(jù)，進而提升公共數(shù)字文化服務(wù)效能；另一方面評估反饋制度中的評估標準、運行規(guī)范為公共數(shù)字文化服務(wù)的建設(shè)與發(fā)展提供了政策導(dǎo)向。《文化部“十三五”時期公共數(shù)字文化建設(shè)規(guī)劃》(以下簡稱《“十三五”時期公共數(shù)字文化建設(shè)規(guī)劃》)提出建立以效能為導(dǎo)向的公共數(shù)字文化服務(wù)績效考核機制，該政策的下發(fā)強調(diào)了公共數(shù)字文化服務(wù)的發(fā)展方向，凸顯了服務(wù)效能的重要性[10]。

2 公共數(shù)字文化服務(wù)效能提升的制度需求

《“十三五”時期公共數(shù)字文化建設(shè)規(guī)劃》提出，到2020年公共數(shù)字文化服務(wù)效能要顯著提升，成為保障人民群眾基本文化權(quán)益的重要方式[10]。本研究在與專家訪談的過程中發(fā)現(xiàn)，服務(wù)效能提升仍面臨公共文化管理體制、服務(wù)運營及公共數(shù)字文化評估反饋等方面的阻礙。

2.1 公共文化管理體制

公共文化管理體制是指以公共文化行政管理為核心的公共文化的組織形態(tài)及其運作機制[11]。十八屆三中全會后，公共文化管理體制雖不斷進行改革創(chuàng)新，但離構(gòu)建一個完善的公共文化管理體制框架仍有不小的距離。

2.1.1 健全的法人治理結(jié)構(gòu)

公共文化機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的終極目標是獲得獨立運作權(quán)，達到“政事分開、管辦分離”的目的，讓政府部門的職能更多作用于保障和監(jiān)督[12]，但實踐中仍存在文化服務(wù)實施主體權(quán)責(zé)不對等與理事會權(quán)利缺位等問題。湖南省某博物館館長認為：“現(xiàn)在公共文化機構(gòu)缺失法人主體，權(quán)責(zé)力度不對等，單位的人事自主權(quán)、運營自主權(quán)、經(jīng)費支配權(quán)都很缺失——好像有自主權(quán)，但核心上掌握不了這些權(quán)利。”公共文化機構(gòu)法人主體缺失不是個例，館長沒有完全的人事任免權(quán)和資產(chǎn)財務(wù)管理權(quán)的現(xiàn)象在公共文化機構(gòu)中屢見不鮮。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》中規(guī)定，理事會是一個決策和監(jiān)督機構(gòu)。然而在實踐中，理事會往往被歸類為咨詢機構(gòu)，決策權(quán)缺失；原有的黨委會、辦公會、職代會仍履行著屬于理事會的大部分職能[13]。

2.1.2 行之有效的協(xié)調(diào)機制

政府間文化事權(quán)劃分模糊以及文化行業(yè)部門事權(quán)同構(gòu)等因素，導(dǎo)致政府對文化事務(wù)的管理存在條塊分割、各自為政、共享不足等協(xié)調(diào)不暢問題[14]，對公共數(shù)字文化建設(shè)與服務(wù)產(chǎn)生了重要影響。行政協(xié)調(diào)機制欠缺主要表現(xiàn)在部際協(xié)調(diào)和內(nèi)部協(xié)調(diào)兩方面。公共文化服務(wù)專家組成員提出：“現(xiàn)階段，國家各部門之間各司其職，也各行其是，在集約性、協(xié)助性、合作性方面沒有統(tǒng)一。”比如，農(nóng)村公共數(shù)字文化建設(shè)與農(nóng)村扶貧工作之間，協(xié)調(diào)性與共享性明顯不足，可以共用的基礎(chǔ)設(shè)施相對分散，各有各的用途，造成設(shè)施的重復(fù)建設(shè)與資源浪費。內(nèi)部協(xié)調(diào)不足主要指各級地方政府之間或者文化機構(gòu)上下級之間存在職能交叉、多頭管理、協(xié)調(diào)不足等問題。例如，部分公共文化機構(gòu)政策制定與審批、發(fā)展規(guī)劃歸屬于不同的部門管理。又如，在博物館事業(yè)管理體制中，綜合類、歷史類博物館歸文化部門管理，而科技類博物館歸科學(xué)研究部門管理，學(xué)校博物館歸教育部門管理。這種交叉管理、多頭管理的現(xiàn)象顯然不利于公共數(shù)字文化服務(wù)的發(fā)展。

2.1.3 強有力的社會參與

社會力量是指政府機關(guān)及其下屬文化事業(yè)單位以外的組織和個人，主要包括企事業(yè)單位、非營利組織、公益性社會團體和公民等[15]。現(xiàn)有的公共文化管理體制一般是一級政府負責(zé)一級公共文化服務(wù)的建設(shè)，在公共數(shù)字文化領(lǐng)域也是如此。近年為豐富文化供給，滿足公眾文化需求，公共文化領(lǐng)域提出“政府主導(dǎo)，社會力量參與”的公共文化服務(wù)體系建設(shè)理念。《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》[16]《“十三五”時期公共數(shù)字文化建設(shè)規(guī)劃》[10]都對社會參與公共文化服務(wù)做出規(guī)定。然而，即便現(xiàn)有政策整體上對社會力量參與公共文化服務(wù)抱著支持態(tài)度，實踐過程中社會參與不足仍存在。廣東省某圖書館館長提出，現(xiàn)有的社會參與政策都是面向體制內(nèi)的，缺少面向整個社會的政策。與此同時，現(xiàn)階段有能力承接公共數(shù)字文化服務(wù)的社會主體也較少，這主要是由于，一方面大部分公共文化資源仍然掌握在體制內(nèi)的事業(yè)單位手里；另一方面國家對社會組織根本上仍采用“雙重管理體制”，管控過于嚴苛，嚴重阻礙社會組織的發(fā)展。公共數(shù)字文化較之傳統(tǒng)的公共文化服務(wù)，少了實體壁壘，社會力量參與有著天然的優(yōu)勢。如何打破現(xiàn)有的文化管理體制，引入強有力的社會參與主體，對提升公共數(shù)字文化服務(wù)效能有著重要作用。

2.2 服務(wù)運營制度

服務(wù)運營是指服務(wù)供給主體將人力、物料、設(shè)備、資金、信息、技術(shù)等生產(chǎn)要素(投入)轉(zhuǎn)換為無形服務(wù)(產(chǎn)出)的過程[17]。公共數(shù)字文化服務(wù)運營涉及到數(shù)字文化資源、服務(wù)平臺、從業(yè)人員等要素，是用戶在獲取數(shù)字文化服務(wù)過程中最能直觀感受到的部分，是影響用戶滿意度、服務(wù)效能的直接因素。

2.2.1 用戶需求的捕捉與分析

精準把握用戶需求是提升公共數(shù)字文化服務(wù)效能的手段。已出臺的眾多公共數(shù)字文化服務(wù)政策文件都對貼近公眾文化需求做出要求，而具體的用戶需求捕捉、分析以及反饋機制卻相對匱乏。公共數(shù)字文化用戶需求具有多樣化的特點，一方面體現(xiàn)在不同用戶需要不同的文化資源，如知網(wǎng)、萬方及維普等數(shù)據(jù)庫在高校、科研所頗受歡迎，而在公共圖書館卻無人問津；另一方面，不同用戶對服務(wù)平臺有不同的需求，如年輕人更傾向使用移動端獲取服務(wù)。湖北省某圖書館副館長認為，公共文化機構(gòu)既是數(shù)字資源的建設(shè)者也是應(yīng)用者，然而現(xiàn)階段絕大多數(shù)平臺只做到對公共數(shù)字信息資源的聚合發(fā)布，并未做到有深度、有針對性的開發(fā)，導(dǎo)致其服務(wù)效能不佳。較之于傳統(tǒng)的公共文化服務(wù)，公共數(shù)字文化服務(wù)的用戶獲取更有跡可循，這為公共文化機構(gòu)捕捉用戶需求帶來了優(yōu)勢。基于此，公共文化機構(gòu)應(yīng)充分利用信息技術(shù)，建立用戶需求分析反饋機制，為提升公共數(shù)字文化服務(wù)效能開辟新路徑。

2.2.2 統(tǒng)一的內(nèi)容建設(shè)

公共數(shù)字文化服務(wù)內(nèi)容建設(shè)包括資源建設(shè)和平臺建設(shè)。數(shù)字文化資源是公共數(shù)字文化服務(wù)的核心要素，其豐富性直接影響到公眾文化需求能否得到滿足。服務(wù)平臺是公眾獲取公共數(shù)字文化服務(wù)的渠道，平臺暢通是服務(wù)獲取的前提，平臺統(tǒng)一是推進公共數(shù)字文化融合發(fā)展、提升整體服務(wù)效能的重要保證。現(xiàn)階段，公共數(shù)字文化三大惠民工程的融合基本完成，公共數(shù)字文化工程建設(shè)要求編制統(tǒng)一的資源建設(shè)標準和技術(shù)標準，構(gòu)建統(tǒng)一的公共數(shù)字文化基礎(chǔ)平臺和基層服務(wù)界面[18]。然而，公共數(shù)字文化服務(wù)的融合創(chuàng)新不應(yīng)僅限于國家層面，而應(yīng)該是各地公共文化機構(gòu)的數(shù)字文化建設(shè)精品內(nèi)容的匯集，這就對公共數(shù)字文化內(nèi)容建設(shè)的統(tǒng)一性提出了要求。湖北省某圖書館副館長提到：“很多公共文化機構(gòu)，每年由國家給經(jīng)費，招標進來做的平臺質(zhì)量不太高——中標商在商言商，可能不會考慮到互相的兼容，數(shù)據(jù)庫產(chǎn)品質(zhì)量比較差、平臺普遍建設(shè)水平不高，很多單位只是為了完成任務(wù)——建設(shè)網(wǎng)站，網(wǎng)站沒有頂層設(shè)計和普遍規(guī)劃，比移動互聯(lián)、純商業(yè)性的差多了。”統(tǒng)一建設(shè)標準的缺位和任務(wù)式的建設(shè)觀念，使公共數(shù)字文化跨平臺服務(wù)優(yōu)勢難以發(fā)揮，影響整體服務(wù)效能的提升。

2.2.3 專業(yè)化的平臺運營

公共數(shù)字文化的知曉率、利用率不高是服務(wù)效能不佳的重要表征，平臺運營欠專業(yè)化是造成這種現(xiàn)象的重要原因。四川省某文化館館長提到：“平臺服務(wù)效率低、知曉率低本質(zhì)上就是沒有用戶，缺乏流量，要把用戶和流量搞上去，核心是要經(jīng)營好數(shù)字化平臺，也就是專業(yè)化運營工作。”公共數(shù)字文化平臺的運營包括日常管理與維護、服務(wù)營銷推廣等工作。現(xiàn)實中，公共數(shù)字文化服務(wù)平臺日常管理及維護不到位屢見不鮮，諸如平臺資源更新慢、網(wǎng)站出現(xiàn)死鏈接等情況在很多公共文化機構(gòu)數(shù)字化服務(wù)平臺中是常態(tài)。缺乏日常管理與維護勢必會造成服務(wù)平臺體驗不佳，這將直接影響服務(wù)效能的提升。近年隨著社交媒體的興起，不少公共文化機構(gòu)開通微博、微信、抖音、快手等社交平臺賬號，然而當中的大多數(shù)卻淪為單純的信息發(fā)布平臺；在缺乏與公眾互動交流的同時，信息資源發(fā)布的同質(zhì)化現(xiàn)象也較嚴重，用戶關(guān)注度低。落后的服務(wù)觀念及工作人員運營能力的欠缺，致使公共數(shù)字文化服務(wù)平臺運營專業(yè)化水平偏低，吸納與培養(yǎng)專業(yè)人才，轉(zhuǎn)變服務(wù)觀念迫在眉睫。

2.3 評估反饋制度

績效評估是檢驗服務(wù)效能的重要手段，評估結(jié)果是提升服務(wù)效能的重要依據(jù)。現(xiàn)階段，公共數(shù)字文化績效評估在評估政策、評估實施主體、評估結(jié)果反饋等方面仍存在一定的問題，阻礙服務(wù)效能的提升。

2.3.1 積極的評估政策導(dǎo)向

從整體來說，單獨針對公共數(shù)字文化開展的績效評估，都以公共數(shù)字文化工程為“土壤”。比如，《文化部公共數(shù)字文化工程管理辦法》[19]《文化部公共文化司關(guān)于開展2016年度公共數(shù)字文化工程實地考核工作的通知》[20]等政策文件中的評估對象均為各地文化共享工程、數(shù)字圖書館推廣工程、公共電子閱覽室建設(shè)計劃等，針對其他地方性公共數(shù)字文化服務(wù)的績效評估政策、標準匱乏；而在公共文化機構(gòu)開展的績效評估中，公共數(shù)字文化績效評估占比均不高且評估指標較分散。從公共數(shù)字文化績效評估來看，服務(wù)效能這一評估指標自2017年才出現(xiàn)，且下級評估指標多從供給視角出發(fā)，用戶視角涉及較少。綜上可看出，公共數(shù)字文化績效評估政策導(dǎo)向性不強，績效評估規(guī)范缺乏，對服務(wù)效能評估的重視不夠。

2.3.2 多元化的評估實施主體

當前公共數(shù)字文化績效評估的實施主體多以政府為主，為“自上而下”的評估，“自下而上”以及第三方評估較為少見。這種評估方式容易導(dǎo)致評估結(jié)果的中立性與客觀性不足。盡管部分地區(qū)引進了第三方評估，但在實踐過程中，往往出現(xiàn)缺乏明確的法律角色和配套的法律法規(guī)、社會評估機構(gòu)專業(yè)性和獨立性不足、評估對象相關(guān)信息收集渠道和方式單一，且嚴重依賴于政府主管部門等問題，影響了獲取信息的客觀性[21]，致使評估結(jié)果難以做到真實可靠、公正客觀，可參考性不強。

2.3.3 全面的評估結(jié)果反饋

當前，公共數(shù)字文化服務(wù)績效評估結(jié)果反饋機制還不夠健全，評估結(jié)果的綜合性應(yīng)用不足。具體體現(xiàn)在，評估結(jié)果主要用于績效評比、政績考核、預(yù)算撥付、績效獎懲，在存在問題自檢、存在風(fēng)險探查、未來發(fā)展趨勢預(yù)測、服務(wù)效能自我提升等方面的運用仍有不足[7]，應(yīng)用較為片面。與此同時，由于缺乏統(tǒng)一的標準，各地區(qū)、各行業(yè)在公共數(shù)字文化服務(wù)績效評估的設(shè)計規(guī)劃、操作實施等方面存在很大的差異。這種差異致使公共數(shù)字文化服務(wù)績效評估呈現(xiàn)以點為單位、分散評估的現(xiàn)象，無法通過評估結(jié)果反映公共數(shù)字文化的整體服務(wù)效能，對公共數(shù)字文化服務(wù)體系建設(shè)、整體服務(wù)效能的提升作用有限。

3 公共數(shù)字文化服務(wù)效能提升的制度框架

為提升公共數(shù)字文化服務(wù)效能，相關(guān)部門在制度設(shè)計方面已經(jīng)作出許多嘗試，諸如《“十三五”時期公共數(shù)字文化建設(shè)規(guī)劃》要求建立基于大數(shù)據(jù)分析的群眾文化需求反饋機制[10]，《公共數(shù)字文化工程融合創(chuàng)新發(fā)展實施方案》提出要引導(dǎo)社會力量參與工程建設(shè)，加大社會化合作力度[18]等。但是，在公共文化管理體制、服務(wù)運營制度以及評估反饋制度等方面的優(yōu)化工作仍有待開展。其中，公共文化管理體制是提升公共數(shù)字文化服務(wù)效能的根本，是服務(wù)效能提升的重要保障；服務(wù)運營制度與公共數(shù)字文化服務(wù)內(nèi)容直接相關(guān)，是提升公共數(shù)字文化服務(wù)效能的基本要求；評估反饋制度是檢驗服務(wù)成效的重要方式，是監(jiān)督公共數(shù)字文化建設(shè)與服務(wù)的重要手段。本研究以提升服務(wù)效能為導(dǎo)向，構(gòu)建了包含保障制度、基本制度以及監(jiān)督制度在內(nèi)的公共數(shù)字文化服務(wù)效能提升制度框架(見圖1)，以期為提升公共數(shù)字文化服務(wù)效能提供制度保障。

圖1 效能提升制度框架

3.1 保障制度

3.1.1 共同治理制度

法律法規(guī)層面，在憲法指導(dǎo)下，應(yīng)以公共文化專門法為依據(jù)，健全公共數(shù)字文化治理制度相關(guān)法。《公共文化服務(wù)保障法》作為公共文化領(lǐng)域重要的專門法，其24條對公共文化治理結(jié)構(gòu)提出了要求。因此，應(yīng)以《公共文化服務(wù)保障法》為基本準則，健全諸如財政、人事等相關(guān)法內(nèi)容，增強不同制度之間的自洽性，保障各項制度的順利實施。

政府部門層面，要積極推動政府的職能轉(zhuǎn)型，從過去的大包大攬轉(zhuǎn)變?yōu)楣矓?shù)字文化服務(wù)的引導(dǎo)者、規(guī)劃者以及保障者，為公共數(shù)字文化共同治理制定相關(guān)的法律法規(guī)、政策、運行機制等。其中，中央政府應(yīng)承擔宏觀指導(dǎo)與規(guī)劃工作，為公共數(shù)字文化服務(wù)效能的整體提升保駕護航；地方政府則應(yīng)在國家宏觀指導(dǎo)下主導(dǎo)推出具體的公共數(shù)字文化項目，領(lǐng)導(dǎo)公共文化機構(gòu)建設(shè)地方性特色數(shù)字文化資源，帶動地方文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展。

公共文化機構(gòu)層面，首先要確保理事會的決策權(quán)，理事會的設(shè)置是共同治理的最佳體現(xiàn)。由政府部門代表、文化事業(yè)單位代表、服務(wù)對象代表等組成的理事會進行決策，更能確保各方的共同利益不受損害，而且理事會也可以通過聘請專業(yè)咨詢機構(gòu)達到科學(xué)決策性的目的。其次，要落實公共文化機構(gòu)的法人自主權(quán)，完善人事、財政等配套體制的改革，確保公共文化機構(gòu)權(quán)責(zé)力度對等，管理執(zhí)行權(quán)不流于形式。

3.1.2 行政協(xié)調(diào)制度

《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》提出完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、部門協(xié)同、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌推進的公共文化服務(wù)體系建設(shè)管理制度[22]。《公共文化服務(wù)保障法》第6條對協(xié)調(diào)機制做了規(guī)定，要求“國務(wù)院建立公共文化服務(wù)綜合協(xié)調(diào)機制，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、推動全國公共文化服務(wù)工作，國務(wù)院文化主管部門承擔綜合協(xié)調(diào)具體職責(zé)，地方各級人民政府應(yīng)當加強對公共文化服務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動實現(xiàn)共建共享。”[23]國務(wù)院作為協(xié)調(diào)機制建設(shè)主體，體現(xiàn)了權(quán)威性，而“綜合”二字表明，與公共文化服務(wù)相關(guān)的部門都應(yīng)納入?yún)f(xié)調(diào)的范圍。雖然國家出臺了相關(guān)政策文件，但在具體實踐中，這些協(xié)調(diào)政策仍然存在水土不服。公共文化發(fā)展中心專家透露：“國家多個部委共同參與(指2014年《公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)機制工作方案》)，當時由文化部牽頭，定期開會進行協(xié)調(diào)，但真正執(zhí)行起來不太容易。”湖北省某圖書館副館長也認為，很難由單個部門牽頭讓其他相關(guān)部門參與進來。基于此，在中央層面可以由國家公共文化發(fā)展中心負責(zé)協(xié)調(diào)各方。公共文化發(fā)展中心具有天然的跨行業(yè)屬性，較之于其他文化部門更能跳出單一行業(yè)視角，有效促進公共文化各行業(yè)融合發(fā)展。在地方層面，成立省、市、縣三級公共文化發(fā)展中心，負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的協(xié)調(diào)工作，分別由上級公共文化發(fā)展中心領(lǐng)導(dǎo)。公共數(shù)字文化服務(wù)沒有實體壁壘，在建設(shè)、管理以及服務(wù)上更易統(tǒng)一。通過成立國家、省、市、縣四級協(xié)調(diào)機構(gòu)，數(shù)字文化資源整合、文化行業(yè)融合發(fā)展有了統(tǒng)一的指導(dǎo)，對提升公共數(shù)字文化服務(wù)效能有至關(guān)重要的作用。

3.1.3 社會參與制度

如何盤活社會資源，是提升公共數(shù)字文化服務(wù)效能的重點工作之一。《公共文化服務(wù)保障法》[23]《“十三五”時期公共數(shù)字文化建設(shè)規(guī)劃》[10]都鼓勵社會力量參與公共數(shù)字文化治理與服務(wù)。但是，現(xiàn)階段公共數(shù)字文化仍呈現(xiàn)出“強政府，弱社會”的發(fā)展態(tài)勢，這對公共數(shù)字文化參與主體的多元化發(fā)展不利。基于此，在立法層面，應(yīng)健全社會力量參與文化活動的法規(guī)體系，明確社會主體的法律地位、準入門檻、參與方式、行為規(guī)范以及權(quán)責(zé)范圍等，為社會主體參與公共數(shù)字文化服務(wù)提供法律保障。同時，為保證相關(guān)制度之間的適配性，還應(yīng)完善包含社會組織登記、管理等方面內(nèi)在的配套法規(guī)體系。

社會力量參與公共數(shù)字文化服務(wù)的途徑主要有法人治理結(jié)構(gòu)改革以及政府向社會力量購買兩種方式。在法人治理結(jié)構(gòu)改革中，社會力量通過取得理事會席位、掌握咨詢與決策權(quán)，來參與公共數(shù)字文化治理。在實踐中，可以通過政府監(jiān)管、社會監(jiān)督等方式，向社會公布理事會成員名單，確保社會參與主體在理事會中的權(quán)利得以實現(xiàn)。政府購買公共數(shù)字文化服務(wù)，主要體現(xiàn)在社會主體參與公共數(shù)字文化建設(shè)與服務(wù)活動，如被廣泛應(yīng)用的PPP模式。為保證參與質(zhì)量，須建立嚴格的招標機制，明確社會參與的權(quán)利與責(zé)任。同時，還需健全公共數(shù)字文化服務(wù)社會承接主體培養(yǎng)機制，創(chuàng)建減免稅收、設(shè)立專項扶持基金等友好的政策環(huán)境，促進文化類社會力量的發(fā)展。除此之外，還可以探索公共數(shù)字文化服務(wù)的多種社會參與方式，如直接投資、捐贈設(shè)施等。

3.2 基本制度

3.2.1 用戶需求反饋制度

用戶需求是數(shù)字文化資源建設(shè)的重要依據(jù)，現(xiàn)階段很多公共文化機構(gòu)已經(jīng)意識到用戶需求分析的重要性。然而，誠如本次采訪專家所說：“平臺的需求反饋機制和供給機制沒有數(shù)據(jù)支撐，如何精準地捕捉各類用戶的真實需求，需要研究。”“心有余而力不足”是很多公共文化機構(gòu)的常態(tài)。對此，本研究認為在《公共文化服務(wù)保障法》的指導(dǎo)下，應(yīng)健全用戶需求反饋的相關(guān)法規(guī)體系，用戶需求反饋必須納入行業(yè)管理規(guī)范。各公共數(shù)字文化服務(wù)供給主體須建立用戶需求識別、捕捉、分析以及反饋的機制。

需要特別指出的是，文化服務(wù)有文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)之分，根據(jù)服務(wù)獲取能力，用戶也可以分為弱勢群體和非弱勢群體。現(xiàn)階段數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，在用戶需求反饋、內(nèi)容建設(shè)、平臺運營等方面的發(fā)展都優(yōu)于文化事業(yè)，公共文化機構(gòu)的技術(shù)力量很難與龐大的商業(yè)力量相比。基于此，公共數(shù)字文化需要強化的是托底功能，弱勢群體的需求應(yīng)成為公共數(shù)字文化服務(wù)的焦點，以滿足弱勢群體的文化需求作為服務(wù)效能提升的突破點。在法律法規(guī)層面，須保障弱勢群體的文化權(quán)利，明確公共文化機構(gòu)為其提供文化服務(wù)的責(zé)任，構(gòu)建積極的政策環(huán)境；各公共文化機構(gòu)應(yīng)把保障弱勢群體的文化需求納入其規(guī)章制度，拓寬需求獲取渠道，建立多樣化的弱勢群體需求表達機制，強化弱勢群體文化需求的識別與反饋。

3.2.2 項目規(guī)劃制度

為提升整體服務(wù)效能，促進資源整合和行業(yè)融合，公共數(shù)字文化項目規(guī)劃設(shè)計必須自頂向下。《“十三五”時期公共數(shù)字文化建設(shè)規(guī)劃》雖對公共數(shù)字文化發(fā)展做了整體規(guī)劃，但公共文化領(lǐng)域內(nèi)各行各業(yè)發(fā)展狀況不一、行業(yè)特點不一，難以做到完全統(tǒng)一。因此，公共文化發(fā)展中心作為協(xié)調(diào)機構(gòu)，應(yīng)承擔公共數(shù)字文化的項目發(fā)展規(guī)劃工作。原因在于，現(xiàn)行公共文化管理體制條塊分割明顯，并不是所有的公共文化機構(gòu)都歸屬文化和旅游部(廳/局)管理，由單一部門制定的發(fā)展規(guī)劃，難以做到全行業(yè)適用；此外，公共文化發(fā)展中心具有天然的跨行業(yè)屬性，制定的發(fā)展規(guī)劃更具行業(yè)適用性。

項目發(fā)展規(guī)劃設(shè)計包括整體發(fā)展目標、發(fā)展戰(zhàn)略、資源和平臺的建設(shè)標準、驗收標準以及資金投入、使用標準等內(nèi)容。在具體的制度設(shè)計過程中，法律法規(guī)層面需落實各級公共文化發(fā)展中心制定項目發(fā)展規(guī)劃的權(quán)利與責(zé)任，明確項目發(fā)展規(guī)劃公布的時間、周期及內(nèi)容；建立項目發(fā)展規(guī)劃反饋機制，由下級公共文化發(fā)展中心向上級公共文化發(fā)展中心反饋規(guī)劃的落實情況及實施桎梏，上級公共文化發(fā)展中心有義務(wù)根據(jù)反饋情況調(diào)整項目發(fā)展規(guī)劃。

3.2.3 人才培養(yǎng)制度

專業(yè)的平臺運營工作離不開人才隊伍的建設(shè)。本研究在專家訪談時發(fā)現(xiàn)，不少專家認為文化事業(yè)落后于文化產(chǎn)業(yè)，人才因素最為關(guān)鍵，不同公共文化機構(gòu)之間發(fā)展差距過大，從業(yè)人員的素質(zhì)很重要。公共數(shù)字文化的發(fā)展不僅需要文化類人才，也需要技術(shù)類、傳媒類的人才。在國家層面，《公共文化服務(wù)保障法》[23]《“十三五”時期公共數(shù)字文化建設(shè)規(guī)劃》[10]都對人才培養(yǎng)提出了要求。在地方層面，四川、浙江、貴州等地都下發(fā)過有關(guān)文化工作者的培養(yǎng)方案。如何建立公共數(shù)字文化人才培養(yǎng)制度，在法律法規(guī)上必須賦予公共文化機構(gòu)吸納專業(yè)人才的權(quán)利，健全公共文化機構(gòu)人事任免制度，館長有權(quán)利組建機構(gòu)管理層，也必須承擔推進公共數(shù)字文化服務(wù)發(fā)展的責(zé)任。同時，有關(guān)人才崗位的設(shè)置，以及人才培養(yǎng)的類型、方式、時間、周期等必須寫入行業(yè)管理規(guī)范，使各公共文化機構(gòu)在組建人才隊伍時有法可依、有章可循。此外，還應(yīng)完善人才準入、人才培養(yǎng)的資金投入、人才考核等配套機制。

3.3 監(jiān)督制度

3.3.1 項目巡查制度

為保證公共數(shù)字文化服務(wù)效能，規(guī)范從業(yè)人員的行為，保證公共數(shù)字文化項目各環(huán)節(jié)順利進行，及時發(fā)現(xiàn)與解決服務(wù)運營中存在的問題，公共數(shù)字文化服務(wù)須建立項目巡查制度。項目巡查制度以公共數(shù)字文化項目及其相關(guān)要素為巡查對象，巡查期限包括公共數(shù)字文化項目建設(shè)及其運營周期；巡查范圍涉及公共數(shù)字文化項目建設(shè)期間的資源建設(shè)、平臺建設(shè)、人員組建及項目資金使用情況，以及項目運營期間的服務(wù)/使用情況、用戶投訴建議以及處理結(jié)果等。巡查機構(gòu)應(yīng)由公共數(shù)字文化項目的主管機構(gòu)及其所屬行政部門聯(lián)合成立，負責(zé)項目巡查制度的實施。同時，巡查機構(gòu)有責(zé)任制定公共數(shù)字文化項目建設(shè)規(guī)范和運營規(guī)范，以供相關(guān)人員參考。巡查結(jié)果應(yīng)納入季度或年度績效考核，與績效得分掛鉤。

3.3.2 績效評估制度

績效評估制度的建立可從以下幾個方面展開。第一，隨著公共數(shù)字文化在公共文化服務(wù)中地位的提升，國家必須制定并完善公共數(shù)字文化績效評估的相關(guān)法律法規(guī)，確立評估權(quán)、落實評估責(zé)任。第二，績效評估法規(guī)的實施對象應(yīng)從公共數(shù)字文化工程擴展至所有的公共數(shù)字文化項目，地方性公共數(shù)字文化項目的績效評估也要增強獨立性，實現(xiàn)獨立考核，而不是被分散到其他考核項目中。第三，從國家層面制定統(tǒng)一的評估一級指標體系，及其二級指標、三級指標建立要求，使全國公共數(shù)字文化服務(wù)在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，能根據(jù)自身實際情況進行適當?shù)恼{(diào)整。同時，服務(wù)效能自2017年起逐步成為公共數(shù)字文化越來越重要的指標，在績效評估中，要依實際情況調(diào)整服務(wù)效能的占比，凸顯服務(wù)效能的重要性。第四，績效評估必須建立“自下而上”“自上而下”“第三方評估”三位一體的評估制度，確保評估結(jié)果公正客觀、真實可靠。第五，評估結(jié)果應(yīng)得到充分利用，不僅要將其納入年度考核、績效評比以及預(yù)算撥付的依據(jù)中，還要根據(jù)績效評估結(jié)果制定對策，用以修正公共數(shù)字文化服務(wù)中存在的問題，以提高公共數(shù)字文化的服務(wù)效能。