社會力量參與公共數字文化資源整合制度研究*

鄭 燃，石慶功，唐 義

0 引言

推動社會力量參與公共數字文化資源整合有利于擴大公共數字文化資源建設主體的范圍，拓展公共數字文化資源的展示平臺和傳輸渠道，提升公共文化服務效能，進而提高社會公眾獲取資源的可獲得性、便捷性和滿意度。但為了確保社會力量參與公共數字文化資源整合的穩定性、長期性和規范化，需要建立健全相關制度。

近年社會力量參與公共文化服務建設制度不斷完善，該領域研究不斷深入，多從參與主體、模式、機制、必要性和可行性等理論和各地區各行業參與的項目實踐方面開展研究[1-7]。公共數字文化服務建設的社會化問題也得到關注，研究內容主要涉及社會力量參與公共數字文化服務的支撐理論、必要性、供給模式、參與路徑、標準體系、實踐、存在的問題以及推進策略等方面[8]。部分學者對公共數字文化資源整合問題開展專題研究，其中肖希明團隊對國外公共數字文化服務資源整合中涉及的宏觀管理[9]、服務營銷方式[10]、資源整合元數據互操作方式[11]、信息組織方式[12]、知識產權策略[13]以及服務方式[14]等開展深入研究。隨著對公共數字文化治理問題研究關注度的提升，學者對公共數字文化治理能力現代化基本構成及特征[15]、提升路徑[16]，機制創新[17]、社會力量參與機制[18]等開展研究。但在有關公共數字文化資源整合已有研究成果中，尚未出現對公共數字文化資源整合領域社會力量參與制度的專門研究，涉及社會力量參與的內容僅在公共數字文化資源整合的相關理論基礎、模式構建、管理體制，需求和障礙等研究中有零散提及。因此，筆者全面調研已經頒布的與社會力量參與公共數字文化資源整合相關的制度，對這些制度的外部特征和主題內容特征進行內容分析，解析出涉及宏觀指導、參與方式、管理協調機制和保障措施等4方面內容的主要制度。在此基礎上，對圖書館、博物館、文化館等公共文化機構的主要負責人進行半結構化訪談，了解社會力量參與公共數字文化資源整合的制度需求，發現在制度供給方面存在的不足并提出制度供給的建議，希望能為有關部門決策提供參考，推動社會力量參與公共數字文化資源整合制度的建設和完善。

1 制度文本的數據來源與概況

1.1 制度文本收集與選取

近代制度學派代表人物JohnRogersCommons認為制度是集體行動控制個人的一系列行為準則或規則。新制度經濟學代表人物Douglass C.North提出制度是一個社會的游戲規則，應包括社會所認可的非正式制度(道德約束、禁忌、習慣、行為準則等)、國家規定的正式制度(憲法、法令、產權等)、制度實施機制三個方面。本文認為社會力量參與公共數字文化資源整合的制度內容包括法律、政策、標準規范準則等三方面，法律處于制度的最頂層，政策多是對法律文本與法律精神的細化闡釋，標準規范準則是最微觀和最基本的操作指導。本文以國務院政策文件庫[19]、文化和旅游部政府公開欄目[20]、公共文化服務政策基礎數據庫[21]、北大法寶數據庫[22]、百度[23]等平臺為主要數據來源，以“社會力量”“公共文化服務”“公共數字文化服務”“公共數字文化資源整合”為主題詞進行檢索整合。由于相關地方性制度中涉及社會力量參與公共數字文化資源整合的內容較少，因此最終篩選出國家規定的正式制度中涉及社會力量參與公共數字文化資源整合的相關制度25種，如表1所示。

表1 社會力量參與公共數字文化資源整合的相關制度

（續表1）

1.2 文本分析方法

本文著重探索我國公共文化服務制度中關于社會力量參與的宏觀制度、參與制度與保障制度相關規定，采用內容分析法，對收集到的25份相關文本進行分析。通過對文本內容的瀏覽，制定社會力量參與公共數字文化資源整合的相關制度編碼表(見表2)，從制度形式和制度內容兩個方面，對文本進行編碼分析，從中歸納總結出與社會力量參與公共數字文化資源整合相關的制度，并分析了相關制度的具體內容。

表2 社會力量參與公共數字文化資源整合相關制度編碼

1.3 總體情況

(1)發布部門。25份制度文件中，文化和旅游部單獨發布14份，占比最多，從多方面鼓勵和指導社會力量參與公共文化服務；文化和旅游部同財政部、國家文物局等聯合發布5份，占比20%；國務院發布1份；中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布3份，內容涉及社會力量參與公共文化服務的方式和保障措施；還有2份制度文件是由全國人民代表大會常務委員會通過的規范性法律文件，為社會力量參與公共數字文化服務整合提供了法律依據，具體見表3。

表3 發布社會力量參與公共數字文化資源整合相關制度部門分布

(2)發布時間。2011年公布的《關于進一步加強公共數字文化建設的指導意見》(以下簡稱《公共數字文化建設意見》)和《近幾年我國文化投入情況及對策建議》(以下簡稱《文化投入建議》)明確提出需要加強“公共數字文化資源整合”，鼓勵社會力量投資文化建設。2012-2013年出臺7份公共文化服務領域“十二五”時期的規劃綱要和3份專門性的制度文件。2014年發布的《2014年文化系統體制改革工作要點》(以下簡稱《文化改革要點》)旨在推動公共文化服務社會化發展。2015年公布的《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知》(以下簡稱《社會力量購買意見》)對建立健全政府向社會力量購買公共文化服務機制做出了重要部署，同年公布的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》(以下簡稱《構建公共文化體系意見》)旨在鼓勵吸引社會資本投入公共文化領域。2016年頒布《公共文化服務保障法》(以下簡稱《保障法》)和《文化志愿服務管理辦法》(以下簡稱《志愿服務辦法》)，以法律形式規定公共文化設施管理單位應當建立文化志愿服務機制，鼓勵和支持社會力量參與公共文化服務。2017年通過的《公共圖書館法》(以下簡稱《圖書館法》)鼓勵和支持社會力量通過捐贈、理事會、志愿服務等多種方式參與公共圖書館的服務建設，另外還出臺了3份公共文化服務領域的“十三五”時期規劃綱要和1份關于公共文化機構法人治理結構改革的專門性制度文件。2018年，沒有相應制度文件發布。2019年制定的《公共文化服務領域基層政務公開標準指引》(以下簡稱《政務公開標準》)和《公共數字文化工程融合創新發展實施方案》(以下簡稱《工程融合方案》)要求建立公眾需求和反饋機制，暢通社會力量參與渠道。2020年發布的《文化和旅游部關于推動數字文化產業高質量發展的意見》(以下簡稱《高質量發展意見》)指出要建立政企多方參與、高效聯動、信息共享的治理體系，詳見圖1。

圖1 社會力量參與公共數字文化資源整合相關制度發布時間分布

2 社會力量參與公共數字文化資源整合制度的內容分析

對社會力量參與公共數字文化整合相關制度的概況分析和文件內容分析，發現圍繞“公共文化服務”“公共數字文化服務”“公共數字資源整合”3個主題，公共文化機構以政府為主導，積極開展與社會力量的合作共建，社會力量通過資源建設、服務供給、運營管理、投資捐贈、社會監督等形式參與圖書館、文化館、博物館等公共文化機構的建設和管理。結合制度文本內容，總結出與社會力量參與公共數字文化資源整合相關的4項制度內容。

2.1 宏觀指導

《工程融合方案》《文化部“十三五”時期公共數字文化建設規劃》(以下簡稱《公共數字文化建設規劃》)在指導思想、原則目標和重點任務中明確提出充分發揮政府主導作用，鼓勵和引導社會力量參與公共數字文化服務，完善社會力量參與機制[24-25]。宏觀指導制度的制定主要是對各種社會力量參與公共數字文化整合做出了明確的制度安排，起到了宏觀指導的作用。

2.2 參與方式

(1)政府向社會力量購買服務。《社會力量購買意見》指出加強對政府向社會力量購買公共文化服務工作的組織領導、政策支持、財政投入和監督管理，對購買主體、承接主體、購買內容、購買機制、資金保障、監管機制、績效評價等內容做出具體規定[26]。各類符合條件的社會資本應規范采用政府和社會資本合作(PPP)模式參與數字文化產業項目[27]。社會力量采取PPP模式參與公共數字文化資源整合，有利于充分發揮市場機制作用，提升公共數字文化資源的供給質量和效率，實現雙方利益最大化。

(2)社會力量參與資源建設。《高質量發展意見》提出支持公共文化機構通過與融媒體平臺、數字文化企業開展合作，運用5G、VR/AR、人工智能、多媒體等數字技術開發館藏資源。《工程融合方案》建議系統內公共文化機構和系統外市場主體共同參與資源建設，通過采購成品資源、委托市場定制、合作共建等方式，加大資源建設的社會化合作力度。為社會力量參與公共數字文化資源整合提供技術、合作途徑和資源建設模式等方面的政策支持。

(3)社會力量參與服務供給。《公共數字文化建設規劃》提出社會力量依托公共數字文化服務平臺，開展文化活動，開發和推廣數字文化資源和產品，免費或以優惠條件提供公共數字文化服務。

(4)社會力量參與運營管理。主要包括：①參與公共文化設施的運營管理。《保障法》以法律條文的形式規定社會力量可以依法參與公共文化設施的運營和管理。《工程融合方案》提出可以通過政府采購程序，采用招投標、委托等方式，引入市場力量參與公共數字文化設施的管理和運營。②建立以理事會為主要形式的法人治理結構。《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》指導公共圖書館、博物館、文化館、科技館、美術館等公共文化機構，建立以理事會為主要形式的法人治理結構，吸納社會力量參與對公共文化機構的管理，賦予社會力量法人自主權[28]。

(5)社會力量參與投資捐助。《國家“十三五”時期文化發展改革規劃綱要》(以下簡稱《國家文化改革規劃》)等制度文件都提出社會力量可以通過投資、捐贈設施設備、提供產品和服務、贊助活動、資助項目等方式，參與公共文化服務體系建設[29]。《全國文化信息資源共享工程“十二五”規劃綱要》(以下簡稱《共享工程規劃》)明確提出通過組織開展資源捐贈活動，鼓勵各類型社會力量向文化共享工程捐贈資源[30]。以上制度的制定正在逐步推動建立健全公開透明的社會捐贈管理制度，為社會力量通過投資，捐贈資源、設施、設備等多種方式參與公共數字文化資源整合提供了制度保障。

(6)社會力量參與社會監督。《共享工程規劃》在創新資源征集機制中提出探索建立資源使用效果的調查與反饋機制。為了保障社會公眾對公共數字文化資源供給的決策及運營的知情權、參與權和監督權，需要建立公共數字文化資源整合需求動態反饋機制和社會力量參與公共數字文化資源整合的績效評價監督機制[26]。

2.3 管理協調機制

《高質量發展意見》提出為了提升數字化治理能力，需要加強組織領導運用數字化思維的能力，建立政企多方參與、高效聯動、信息共享的治理體系。通過推進政企分開、政事分開、管辦分離，促進政策調節、市場監管、社會管理和公共服務職能優勢的發揮，充分發揮政府作用，調動社會力量參與公共數字文化資源整合的積極性。

2.4 保障措施

(1)政策保障。《高質量發展意見》提出“放管服”改革，放寬社會力量參與公共數字文化服務的準入條件、簡化審批程序、優化營商環境，推動有效市場和有為政府更好結合，并將數字文化產業納入各地相關政策落實體系。以上政策措施為鼓勵和引導社會力量參與公共數字文化整合在準入條件、審批程序、運營管理等方面提供了政策保障。

(2)財政保障。《國家文化改革規劃》從宏觀層次要求加強財政保障，加大政府向社會力量購買公共文化服務的力度。通過中央財政將公共數字文化建設納入財政預算，加強經費保障、管理和使用。中央財政設立專項資金，對公共數字文化工程建設所需經費予以補助[31]。通過政府購買服務、項目補貼、以獎代補等方式，能夠鼓勵和引導社會力量提供公共數字文化產品和服務，積極參與公共數字文化整合項目。

(3)激勵保障。主要包括：①稅收優惠政策。《保障法》第50條規定社會力量通過公益性社會團體、縣級以上人民政府及其部門等途徑，捐贈財產用于公共文化服務的，依法享受稅收優惠。其他政策文件中還提出應采取稅收減免的政策措施，鼓勵各類文化企業參與公共文化服務。②捐贈人激勵機制。《共享工程規劃》提出建立捐贈人激勵機制，對捐贈著作、資金、設備的個人、集體頒發榮譽證書。③表彰獎勵。《保障法》第13條規定對在公共文化服務中做出突出貢獻的公民、法人和其他組織，依法給予表彰和獎勵。以上激勵保障制度同樣適用于表彰社會力量參與公共數字文化資源整合做出的貢獻。

(4)人才隊伍建設。《公共數字文化建設規劃》建議采取專兼職結合、聘用制、委托管理、服務外包、聯建共享等選人用人方式，完善公共數字文化人才隊伍建設。其他制度文件還提出把社會工作者、志愿者作為人才隊伍建設的有機組成部分，做好人才配置工作。這些制度為社會力量參與公共數字文化資源整合提供了人才保證。

3 社會力量參與公共數字文化資源整合的需求分析

本文通過對已頒布的有關社會力量參與公共數字文化資源整合方面制度的調研和文本內容分析發現，社會力量參與公共數字文化資源整合制度的相關法律宏觀頂層制度設計和標準規范準則等微觀實踐可操作性細則都十分缺乏。利用“騰訊會議”對國內10 所省級公共圖書館、博物館、文化館等公共文化機構館長和業界專家進行網絡訪談，圍繞“目前在鼓勵社會力量參與公共數字文化建設方面是否有明顯成效？社會力量參與公共數字文化治理存在哪些現實困難？應出臺哪些方面的鼓勵政策？”等問題對每位受訪者進行了約50分鐘的半結構化訪談。筆者以“急需+重要”的分類原則對訪談結果進行歸納，總結出現階段社會力量參與公共數字文化資源整合在制度供給方面存在的不足以及制度需求，見表4。表4中的第一欄為受訪者的代號，分別用A—J英文字母表示，第二欄是對訪談者談話內容中涉及制度供給存在問題的歸納，第三欄是依據訪談內容提煉出的制度需求要點。

表4 社會力量參與公共數字文化整合制度需求的訪談內容歸納

3.1 社會力量參與整合的內容

根據已有研究成果和相關制度以及專家訪談，參與公共數字文化資源整合的社會力量是指能夠參與和推動公共數字文化資源整合發展的基本單元，黨政機關及文化事業單位以外的法人和自然人，涵蓋社會組織、非政府組織(包括事業單位、社區管理型組織、社會團體和民辦非企業單位)、企業、學校、科研機構和公民個人等。公共數字文化資源整合是指對圖書館、博物館、文化館、美術館等公共文化機構中異構、分散的不同類別公共數字文化資源進行融合、重組和類聚，形成一站式公共數字文化服務平臺。社會力量通過招投標、委托、平臺開發、管理運營、投資、捐贈設施設備、提供產品和服務、贊助活動、資助項目等方式參與公共數字文化資源整合的資源建設、資源組織和資源獲取過程中，不斷擴展公共數字文化資源整合的內容和類型，豐富公共數字文化產品和服務，實現公共數字文化資源的有效整合，提高公共數字文化服務效能，更好地滿足公眾多樣化的文化需求。

3.2 制度存在的不足

社會力量參與公共數字文化資源整合制度存在的不足主要表現在：部門之間的職能交叉、存在多頭管理；社會力量參與機制不健全；資源整合技術標準不統一；資源版權歸屬不清晰；缺乏資金投入長效保障制度；績效評估和監督制度不健全；捐贈激勵制度需細化。

3.3 制度供給需求

社會力量參與公共數字文化資源整合的制度供給需求集中在宏觀管理制度、財政保障制度、評估監督激勵制度、準入和建設標準相關制度等方面。其中對財政保障、管理體制和評估、監督、獎勵的制度需求度最高。因此，構建科學合理、標準統一，參與機制健全的制度體系，是社會力量參與公共數字文化資源整合的現實需求和解決問題的有效保障。

4 社會力量參與公共數字文化資源整合制度體系框架

針對現階段社會力量參與公共數字文化資源整合在制度供給方面存在的不足和需求，應著重從宏觀管理、平臺建設、知識產權、運營保障等方面進行社會力量參與公共數字文化資源整合的制度設計，構建社會力量參與公共數字文化資源整合的制度體系框架。

4.1 宏觀管理制度

(1)指導方針。國家需要從宏觀層面制定有關鼓勵和引導社會力量參與公共數字文化資源整合的指導意見等制度，如出臺《關于鼓勵和支持社會力量參與公共數字文化資源整合的指導意見》。各級地方政府也要根據當地的實際情況，以國家政策為導向，出臺地方相關的實施方案。制定社會力量參與公共數字文化資源整合指導思想、基本原則和目標任務，強調社會力量參與的必要性，明確政府的職能定位，搭建社會力量參與平臺，確定社會力量參與的范圍，豐富社會力量參與的方式，規范社會力量參與的程序，拓寬社會力量的參與渠道，落實社會力量參與的優惠政策，推廣政府與社會資本合作模式，形成政府主導，社會力量廣泛參與公共數字文化資源整合的新格局。

(2)管理體制。主要包括：①推動管理部門的職能整合。要消除制約社會力量進入公共數字文化資源整合領域的管理障礙，需要按照政企分開、政事分開、管辦分離的原則，對不同的公共文化機構的相關管理部門進行職能整合，減少部門之間的職能交叉、避免出現多頭管理的問題，強化部門之間的協調溝通，推進建立各部門協調聯動機制，逐步實現管理一體化、決策全面化和信息資源共享化，需要建立一個跨系統、跨部門的公共數字文化資源整合組織協調機構，協調不同文化管理部門和社會力量在資源整合中的各種利益關系。②推進法人治理結構建設。企業、社會組織和其他社會力量通過投資、捐贈等方式，參與公共數字文化資源整合，允許其可以選派代表加入公共文化機構的理事會，成為不可或缺的一份子，積極參與有關公共數字文化資源整合的決議、運營管理、績效評估和監督，推動理事會信息的公開化和成員的多元化，提高社會力量參與公共數字文化資源整合的有效性。

4.2 整合平臺建設制度

目前公共數字文化資源整合平臺建設主要涉及國家公共數字文化工程服務平臺，區域綜合性、一站式公共數字文化服務平臺和各類公共數字文化服務平臺互聯互通等項目。需要完善社會力量參與公共數字文化資源整合平臺開發、資源建設、服務供給、運營管理等工作機制。鼓勵和引導社會力量通過委托管理、捐贈設備、提供資源、贊助活動、合作研發等方式參與整合平臺建設，形成以政府為主導、社會力量廣泛參與的公共數字文化資源整合平臺建設新格局。具體可以通過以下方面展開：第一，推動具備資質、符合條件的企業、社會機構等社會力量與公共文化機構開展公平競爭。第二，根據整合平臺建設的實際需要，鼓勵公共文化機構與科研院所和高科技企業開展深度合作，突破技術瓶頸，研發公共數字文化產品。第三，引導各類社會機構、企業和個人社會力量依托公共數字文化整合平臺開展文化活動，推廣公共數字文化資源和產品，免費或以優惠條件提供公共數字文化資源服務。

建立和完善公共數字文化資源整合平臺建設標準規范體系。在數據管理方面，制定資源內容、元數據、對象數據的加工和長期保存規范；在平臺建設方面，制定開放接口、數據交換和新媒體服務規范；在數據結構方面，制定可兼容并且可擴展數據結構和開放性數據格式規范。

4.3 知識產權保護

為了能夠合法合規的對公共數字文化資源進行整合，避免版權歸屬糾紛，社會力量和公共文化機構需要明確公共數字文化資源在整合前和整合后的版權歸屬。同時，非盈利性質的組織機構對向公眾免費提供的公共數字文化資源進行整合，應當得到知識產權政策法規的豁免并對其整合成果進行知識產權的保護。對參與公共數字文化資源整合的社會力量，尤其是一些公益性社會組織和個人，應適當給與一定的政策優待，擴大合理使用條款涉及范圍。對在數字化和資源整合過程中使用受著作權保護的資源采取多種方便、價廉的許可方式，為社會力量參與公共數字文化資源整合提供便利[32]。

4.4 運營保障

(1)健全績效評估和監督制度。一是要健全全過程績效評估制度。目前對社會力量參與公共數字文化服務多采用以結果為導向的靜態考核制度，存在考核標準不清晰、重量化指標，輕定性指標等問題[33]。需要制定由公共數字文化資源整合主管機構和第三方共同參與的綜合評審機制，對社會力量參與的服務行為、服務效能、準入條件、預算金額、評價辦法、考核標準、退出制度等全過程進行動態監督評估，其中對服務效能的檢查驗收結果應結合服務對象滿意度調查，并作為付款的重要依據。建立全過程績效評估管理機制，有利于提升社會力量參與公共數字文化資源整合的經濟性、規范性、效率性與公平性。二是要完善監督制度。加強對社會力量參與公共數字文化資源整合的監督管理。通過制定法律、行政、審計、紀檢、社會、輿論等監督制度，加強對其全過程的監管。施行信用檔案管理制度，一旦參與方被發現有偽造資質要求、虛報、冒領財政資金、歪曲服務內容等違法違規行為的，將被記入信用檔案，依照相應法律法規，受到必要的處罰，情節嚴重的，將被要求禁止參與公共文化服務工作[34]。

(2)建立財政保障制度。健全資金投入長效保障制度。政府購買公共數字文化資源整合建設所需的資金，需要列入中央和地方的財政預算，并且對中央財政與地方財政資金的投入比例進行合理規劃，加大向社會力量購買公共數字文化資源整合服務的財政資金投入力度。采取政府購買、項目補貼、定向資助、貸款貼息、稅收減免、以獎代補等政策措施，為不同類型的社會力量參與公共數字文化資源整合提供多元的資金投入保障。鼓勵社會力量采用捐贈的方式，設立專項建設基金，專門用于公共數字文化資源整合。制定投融資政策，促進公共數字文化資源整合建設與資本市場對接，拓寬融資渠道。

(3)細化捐贈激勵制度。制定用地優惠、資金補助、稅收減免、名譽獎勵等靈活多樣的捐贈激勵制度，鼓勵和支持社會力量參與公共數字文化資源整合、擴大社會力量的參與度，提高捐贈的積極性和主動性，并在法律法規中予以明確規定。具體內容以包括：①建立捐贈人激勵機制。對捐贈內容范圍目錄、獎勵形式等做出詳細的規定，如對捐贈著作、資金、設備的個人或者集體頒發榮譽證書、獎章、獎杯或授予冠名權等；對推動公共數字文化資源整合建設，有突出貢獻的個人或者集體，給予表彰、獎勵或授予榮譽稱號。②完善捐贈稅收優惠政策。落實縮減稅收減免程序，根據捐贈的金額或者數量確定減免稅收的具體比例數額，施行捐贈所得稅稅前扣除政策。③建立捐贈資金、設施、資源等捐贈物品的使用信息公開制度，杜絕貪污腐敗現象的出現。