高等教育第三方評價的時代價值與機制建設

彭陽紅

摘要：構建科學有效的質量評價機制，是守護高等教育質量的關鍵。在我國，隨著高等教育改革不斷深入，第三方評價越來越受到重視，被視為推動高等教育評價體制機制改革的重要突破口。實施第三方評價，對于有效推進當前我國高等教育領域正在實施的管辦評分離、教育治理體系和治理能力現代化建設和教育評價改革等均具有十分重要的意義。落實第三方評價，重點要構建政府引導與市場培育機制，不斷完善溝通協調機制，強化第三方評價機構的能力建設機制等。

關鍵詞：第三方評價；質量保障；機制建設；政府職能轉變

中圖分類號：G640文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）08-0133-06

基金項目：教育部人文社會科學研究規劃基金項目“阻滯與突破：管辦評分離背景下社會力量參與高等教育質量評價機制建設研究”（16YJA880030）。

質量是高等教育的生命線。構建一套科學有效的質量評價機制，是守護質量生命線的關鍵。我國一直以來實施的是“行政主導”的質量評價模式。這種模式有效地體現了作為管理者的政府對于高等教育的質量監控與問責，但由于此模式下政府集教育管理者、舉辦者和評價者多重角色于一身，由此也引發了公眾對于政府“既當裁判員又當運動員”的不滿。于是，吸納多元主體參與質量評價的呼聲越來越高，第三方評價應運而生，并被視為推動高等教育評價體制機制改革的重要突破口。當前，我國高等教育改革進入攻堅期和深水區，人們對推進質量評價模式改革的訴求愈加迫切。在此背景下，深入剖析高等教育第三方評價的時代價值，努力探索構建相應的實踐機制，成為進一步推進和落實新時代高等教育評價改革的重要課題。

一、高等教育第三方評價的時代價值

在我國，高等教育第三方評價一般指相對獨立于高等學校和政府之外的社會機構所組織的教育質量評價活動。這些機構主要包括社會團體、企業機構、民辦非企業單位、事業單位等。充分發揮第三方機構在高等教育中的質量評價與保障作用，對于有效推進當前我國高等教育領域正在實施的管辦評分離、教育治理體系和治理能力現代化建設和教育評價改革等均具有十分重要的意義。

1.實施第三方評價是推進高等教育管辦評分離的必然要求

“管辦評分離”是相對于“管辦評不分”而言的。新中國成立后，我國建立的是政府權力高度集中的高等教育管理模式，其典型特征表現為政府不僅在宏觀層面制定政策來管理教育，而且在微觀層面介入高校的辦學，同時還直接組織對高校教育質量的評價，整體上包攬了高等教育的管理權、辦學權和評價權。改革開放以后，我國開始推進教育體制機制改革，且不斷深化，其中一個重大的舉措就是政府大量削減審批管理權限，逐漸從具體的辦學事務中抽身出來，逐步理順原來糾葛不清的政府、學校、社會之間的關系。然而，受多方面因素的影響，這種改革到今天仍然有待深入，政府在管理教育中還明顯存在越位、錯位等現象，導致學校自主發展和自我約束機制沒有有效建立，而社會在參與教育治理方面明顯缺位。要從根本上解決這些問題，必須徹底厘清政府、學校、社會之間的權責關系，實現管辦評相對分離，這也成為近年來我國繼續推進高等教育管理體制改革的戰略任務。2015年教育部印發的《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》及后續相關政策文件等，明確提出要構建政府、學校、社會等多元參與的評價體系，建立健全教育督導部門統一負責的教育評估監測機制，發揮專業機構和社會組織作用。這一要求旨在積極構建“政府管教育、學校辦教育、社會評教育”的教育發展新格局，推進教育管辦評分離走向縱深。

鑒于政府集管辦評于一身的傳統與現實，我國要推進教育管辦評分離，首先要改變的就是政府權力過于集中的局面，具體要求就是政府要將辦學權歸還給高校，將評價權讓渡給社會，這樣才能真正明晰三者之間的權責邊界和關系，從而形成三者之間良性互動的機制。辦學權歸還給高校意味著高校將享有更充分的辦學自主權，評價權讓渡給社會則意味著政府和高校之外的第三方機構將承接相應的職責和功能。由于第三方評價獨立于政府和高校，往往具有專業性、中立性等特征，可以代表更多的利益主體參與教育評價和監測，既能夠更全面、準確、公正地反映高等教育的辦學質量，又能徹底改變傳統的政府集管辦評于一身而導致公信力不足等弊端。換言之，積極開展社會第三方評價，是落實社會評價權的根本途徑，也是推進高等教育管辦評分離的必然要求。

2.實施第三方評價是構建高等教育治理格局、回應社會關切的有效方式

21世紀以來，隨著研究和實踐不斷深化，人們對社會治理的理念越來越認同，并傾向于將其融入有效維護國家、社會和具體組織秩序以及規范公民活動中，進而增進公共利益的新思維、新途徑。黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”這個重大命題，并把“完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”確定為全面深化改革的總目標。十九屆四中全會審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，更加明確了治理對于推動社會改革和社會事業發展的重要價值。高等教育是社會事業的重要組成部分，提升高等教育治理能力是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。依此，秉持治理的理念，構建和完善治理格局，同樣成為新時代高等教育管理體制改革的重要戰略任務。

“治理”概念是20世紀80年代人們針對社會管理中政府過于強勢和社會組織及個人等參與不足所帶來的問題和困境而提出的新的改革理念與舉措。盡管迄今為止學術界對這一概念的內涵的界定仍然是多樣化的，但人們對其主旨思想已達成共識。一般認為，治理不同于傳統意義上的管理，更不同于統治，體現的是“個人或組織、公共部門或私有部門管理其一般事務的多種方式的總和，是一個使得沖突和多元利益得到妥協并采取合作行為的持續過程”[1]2，所強調的是多元利益主體通過協商等方式共同解決公共事務的方式與過程。在高等教育領域，教育治理意味著突破傳統的單靠政府運用行政手段進行管理的局限，而是把高等教育利益相關者納入教育問題的解決中，這樣既可以破解政府既當裁判員又當運動員的頑疾，也有利于回應社會對于高等教育越來越密切的關注。因為隨著大學與社會關系越來越密切，社會對大學的關注度越來越高，社會參與大學治理將成為一種趨勢。在我國，隨著高等教育毛入學率在2019年突破50%逐步進入普及化時代后，高等教育的受眾層不但有傳統意義上的適齡（18～22周歲）青年，而且將拓展到各行各業各年齡段的從業人員。高等教育與社會生產、生活之間的聯系將更加緊密、普遍，社會對大學的運行和質量等必然更加關注。在此背景下，以怎樣的方式回應不同利益群體對于大學的關切，將成為普及化時代大學管理必須慎重處置的重要課題。第三方評價，很大程度上能代表廣泛的社會力量，以獨立于政府和高校之外的身份參與高等教育質量治理，從而能夠有效回應社會對高等教育的關切、監督和問責，進而與政府、高校一起構成高等教育的治理主體，實現教育的善治。以當前不斷涌現的大學排行榜為例，這是一種典型的第三方評價，盡管人們對排行榜的指標設置、排名結果等爭議不斷，但每一次排行榜推出來都會廣泛吸引社會的眼球，一方面是因為大學排名固有的敏感性，另一方面也反映了社會對這種新的評價模式所給予的熱情關注。

3.實行第三方評價是落實新時代教育評價改革的重要途徑

在教育管理的過程中，評價環節無疑非常重要，具有導航儀、指揮棒的功用，事關教育發展方向和改革成效。適應時代發展的需要，構建科學有效的評價機制，是推動教育事業健康發展的重要保障。2020年10月，中共中央、國務院印發《深化新時代教育評價改革總體方案》，旨在構建富有時代特征、體現中國特色和世界水平的教育評價體系，以更加全面、有效地貫徹落實新時代黨的教育方針，同時也吹響了進一步推進教育評價改革的號角。

如何有效落實教育評價改革，需要社會共同努力。除了政府要發揮好領導作用、學校要凸顯主體作用外，還需要社會的參與。一方面，高等教育與社會關聯度越來越高，只有廣泛聽取社會相關利益者的意見和建議，才能更好就評價標準、實施方式等達成共識，以利于評價改革的推進和高校辦學提升的質量。另一方面，教育評價是一種具有高度專業性的活動，科學的教育評價體系需要建立在嚴謹的科學研究基礎之上，有效的評價機制的形成必然要求更具專業特征的機構的參與。以往的一些教育評價改革之所以出現搖擺不定、爭訟不斷或“鐘擺現象”，一個重要原因就是評價方案的出臺缺乏嚴謹的科學論證和充分的價值辯護，最后不得不訴諸行政決定[2]，從而導致政府權力過于集中的頑疾難以突破。第三方評價機構人員往往由來自高校、社會的具有豐富的高等教育辦學經驗和理論素養的專家組成，他們深諳高等教育辦學的各個環節，對高等教育的社會期待等有深切的感知，從而對高等教育質量的內涵理解和價值辯護更具專業性。綜合來看，實行高等教育第三方評價可以為教育評價改革提供兼具廣泛性、針對性、專業性的支撐，是落實新時代教育評價改革的必然要求和有效途徑。

二、落實高等教育第三方評價的機制建設

開展高等教育第三方評價，具有明顯的理論價值和實際意義。推動第三方評價落地，需要從多方面入手，著力構建相關機制?，F階段，落實高等教育第三方評價，重點要構建政府引導與市場培育機制，不斷完善溝通協調機制，強化第三方評價機構的能力建設機制等。

1.有效構建政府引導與市場培育機制

教育評估是評估方通過契約的方式承接來自委托方的委托提供評估服務的過程。從經濟學的視角看，評估服務是教育服務的一種類型，具有特殊的社會使用價值和交換價值，可以通過市場方式來進行[3]。成熟的市場應當是極具豐富性的，應當有比較發達供需方和較完善的契約規則，進而產生大量的交換行為。推行第三方評價，實際上是在引導越來越多的社會機構進入教育評估系統，不斷擴充市場的供給，促進市場的成熟與完善。然而，從我國的實際情況看，由于一直以來管教育、辦教育、評教育的權力都集中在政府手里，使得高校缺乏自主性和能動性，社會參與嚴重不足，第三方機構賴以生存發展的空間更是受到了限制，進而抑制了評估市場的發展與完善。因此，要完善評估市場，政府的放權和有效引導便成為關鍵。

首先，政府要以壯士斷腕的勇氣，切實轉變職能，實現由過去全面介入的全能型、管制型政府向有所為有所不為的有限型、服務型政府轉變。要通過落實教育行政權力清單和責任清單制度等方式徹底規范自身的權力范圍，切實向社會放權，明確將評價權讓渡給社會；同時，要通過簡化和完善登記制度，合理制定購買服務、財稅優惠等扶持政策等，大力培育具有資質的尤其是完全獨立于政府的民間第三方評價機構，做大評估市場中的供方主體。

其次，要繼續推動落實高校自主辦學權。高校只有真正擁有自主辦學權時，才有動力和壓力作為完全意義上的自主自為者參與市場競爭，競爭機制下更能激發其不斷完善質量保障的意愿和動機。相反，缺乏自主權的高校，往往也難以形成質量保障的自覺性。當高校真正形成要求評估的內在動機時，才能擴大來自高校的有效評估需求，形成評估市場的需求方主體。

最后，要通過法律法規和其他制度建設，不斷完善第三方評價的運行規則。從2010年《國家中長期教育改革與發展規劃綱要》明確提出要“積極發揮行業協會、專業學會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用”，到2015年教育部印發《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》強調“支持專業機構和社會組織規范開展教育評價”，再到2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化教育體制機制改革的意見》要求“健全第三方評價機制”，再到2019年中共中央、國務院印發《中國教育現代化2035》提出要“建立健全社會參與學校管理和教育評價監管機制”等，我國已經明晰了社會參與高等教育質量評價的基本制度。然而，第三方機構如何參與、如何保障第三方機構的有效評估等方面仍然需要更具操作性、規范性、針對性的制度建設。為此，政府還要加強制定更加完善的法律法規，對第三方評價機構的地位、職能、評估結果的運用等予以明晰，不斷完善第三方評價的運行規則，增強第三方評價的合法性。此外，還要注重反壟斷和反不正當競爭，為社會組織獨立性的發展創造更加公平、良性競爭的法律環境[4]。

2.不斷完善溝通協調機制

實施第三方評價明顯打破了傳統的行政主導的質量保障模式，除了強調社會機構的參與外，還必然涉及政府支持和高校配合等方面的影響因素，因此還應當強化建立政府、高校與第三方機構之間融通互動、協同共生的協調機制。但從我國的實際看，政府、高校和第三方機構之間的溝通協調還存在較明顯的問題。比如，第三方機構在獲取評估所必需的高等教育運行方面的信息時，經常是受限制的。政府部門和高校出于維護自身利益等功利性目的，或者難以全面地將辦學信息提供給第三方評估機構，或者只是選擇性地提供信息，從而影響第三方評估工作的順利實施。再比如，由于評價總是與質量、聲譽、資源分配、能力或水平等聯系在一起，其自身具有的診斷問題、甄別優劣、分等排行等方面的功能，使得很多高校對評估有抵觸情緒，現實中經常采取不合作態度。

突破這些瓶頸，僅靠第三方機構自身顯然是無法解決的，需要相關方面共同努力，不斷完善相關機制建設。其中，政府首先要成為聯通的樞紐，積極協調，促進不同主體間的溝通和資源共享。任何改革都需要進行資源的重新分配和整合，在推動第三方評價、落實管辦評分離過程中，為節約成本、凸顯效果，政府應當充分發揮協調作用促進資源的有效整合。比如，政府要按照政務信息公開的要求，強力推進政務公開，并督促高校進行校務公開，使各方包括第三方機構和社會公眾能及時獲得相關信息，為第三方評估的順利開展奠定好基礎。再比如，政府要積極幫助第三方機構加強信任資源建設。獲得社會的信任，是第三方評價得以立足的前提與基礎。提升第三方機構的信任度，一方面需要第三方機構強化自身能力建設，另一方面需要政府加強的引導。政府應從法律上明晰第三方評價的合法性，在教育資源配置等管理活動中應當承認第三方評價的結果，還應當發動宣傳積極引導社會輿論認同第三方評價。對于高校而言，應當充分意識到評估的多元價值和對改進辦學水平的重要意義，變“要我評”為“我要評”，積極面對評估，為評估工作的順利開展提供一切便利條件。作為第三方機構而言，則應當強化與政府和高校之間的聯系，牢固樹立精準服務意識，主動為委托方出謀劃策、貢獻智慧，構建緊密的合作關系。

3.強化能力建設機制

教育評價是行為主義的產物，實施評價就是要將評價對象從內在轉化為外在、內隱轉化為公開、定性轉化為定量、整體分化為部分，最后用一種相對確定的數據、數字或者可描述的語句，還原出整體的狀況[5]。無論是針對高校的本科教學評估、學位點評估、學科評估、專業評價，還是大學綜合排名與專項排名等，大體上均如此。要實現這一過程，相關主體必須有先進的理念，熟稔評估對象的運行過程和價值追求，并具有專門的知識和技術。此外，社會之所以需要第三方評價，一個重要的原因就是人們擔心政府評估失靈，或者說對政府既當裁判員又當教練員的不滿，進而希冀一個與政府、高校等無直接利益關聯的第三方介入質量評價，以體現評價的公正性等。質言之，第三方評價從產生之日起就包含了人們基于公信力方面的訴求。綜合看來，專業性、規范性、公信力等成為第三方評價的顯著特征和要求，這些也成為其安身立命的前提和基礎。

凸顯第三方評價的有效性，全面加強專業性、規范性、公信力等方面能力建設成為關鍵。強化第三方評價的能力建設，同樣是一項系統工程，既需要第三方機構自身加強建設，也需要政府、社會強化監督與引導。對于第三方評價機構而言，一是重點完善人力資源開發與利用，注重從高校、科研機構、政府、社會等部門選拔專業能力強、道德水平高的專家；二是加強對國內外評估政策、評價技術等方面的研究，不斷提升評估的專業化水平；三是強化章程建設，不斷完善決策-執行-監督相互分工、制衡的內部治理結構，優化健全各項規章制度，形成一整套自律性內部運行機制。對于政府而言，一是在考慮市場需求的基礎上，建立和完善第三方評價機構的準入機制，對評估機構的執業資質、從業人員的專業素養等作出明確要求并進行嚴格審查；二是通過制定相關的監督條例和問責法規，約束和規范第三方評價機構的行為，盡可能防范其可能出現的尋租或道德失范等違規行為；三是建立元評估制度，組織開展對第三方評價機構的評估，通過系列措施從根本上保證高等教育第三方評價的規范化。對于社會而言，社會各界要充分調動各種監督力量，如互聯網、新聞媒體和社交平臺等，利用其交互便捷、傳播迅速、參與面廣等優勢，構建多圈層的監督網絡，更加全面地敦促第三方機構行為不失范、不越軌、不跑偏。

參考文獻：

[1]Commission on Global Governance.Our Global Neigh-borhood：The Report of the Commission on Global Governance[R].Oxford University Press，1995.

[2]石中英.打贏新時代教育評價改革攻堅戰總體戰[N].中國教育報，2020-10-22.

[3]郭桂英.對高等教育評估的經濟學分析[J].教育發展研究，2006（23）.

[4]王靜瓊.高等教育評估中介組織獨立性建設的對策探討[J].學校黨建與思想教育，2012（36）.

[5]劉振天，羅晶.高等教育評價“雙刃劍”：何以興利除弊[J].大學教育科學，2021（1）.

責任編輯：鐘雪