創新擴散視域下土地增減掛鉤政策的擴散誘因、路徑和機制研究＊

吳光蕓，馬明凱

（南昌大學公共管理學院，南昌 330031）

作為農村的基礎和保障性資源，土地尤其是耕地的利用和保護一直是三農問題的焦點，堅守耕地和永久基本農田保護紅線再一次被寫進2020年的中央一號文件。改革開放以來，在以地謀發展模式下，經濟發展對建設用地需求量不斷提升，在偏緊的建設用地指標約束下，建設用地的龐大需求與耕地保護之間形成了難以平衡的矛盾，地方政府迫切需要建設用地的供應來謀取一方發展。基于平衡二者的考慮，國土資源部于2008年下發了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，在提出“農村建設用地減少與城市建設用地增加相掛鉤”的城鄉建設用地增減掛鉤政策內涵同時，也明確了政策的實施方案和基本要求。政策在試驗過程中，其政策形態、內容以及政策覆蓋廣度、擴散深度都在地方試點中取得了豐富的創新和發展，其變遷軌跡順延了一般政策創新擴散的特點，在與易地扶貧搬遷等政策實現了政策的策域融合后繼續擴散，呈現了與其他政策擴散的共有性，又具備了獨有的政策擴散過程。因此，課題組以政策創新擴散理論為視角，對中央及27個省（自治區、直轄市）級政府出臺的有關增減掛鉤政策文本進行比較分析，并對政策擴散的誘因、路徑及機制進行闡釋。

一、創新擴散理論：何為政策擴散？

作為一項融合政治學和公共管理學等多學科研究的理論，公共政策擴散是一項創新型政策活動從其政策發源地或部門向其他地區或部門擴散，并被政策接收地的政策主體接受推廣的動態過程。美國學者沃克爾（Walker）和貝瑞（Berry）等人率先開始了對美國幾個州政府之間的政策擴散理論研究，得出了政策創新的三種模式：內部推動、區域擴散及社會互動模式，從政策創新的結果入手對公共政策的創新擴散原因進行解釋。［1］［2］羅杰斯（Rogers）認為：“擴散是一項創新以某種渠道隨時間推移在一個社會系統內部的成員之間被溝通并鋪開的過程。”［3］5-28從廣義上說，政策擴散即一個政府在進行政策選擇時所受的來自其他政府行為選擇的影響。［4］布朗（Brown）、考克斯（Cox）、明特姆（Mintrom）、安德魯（Andrew）等人先后提出了創新型政策擴散過程的三條路徑規律：時間上呈S形曲線、空間上的“鄰近效應”、系統內部的層級或跟進效應。隨后，政策擴散的模型被總結為領導-跟進模型（Leader-Laggard Model）、垂直影響模型（Vertical Influence Model）、全國互動模型（The National Interaction Model）、區域傳播模型（The Regional Diffusion Model）等，［5］政策的擴散機制在不同情境下體現為學習、競爭、強制、模仿及社會建構五種類型。［6］由于研究領域、政策形式的不盡相同，國外研究尚未形成統一清晰的理論框架，影響了政策創新擴散研究者之間的學術交流與探討。

中國公共政策擴散研究立足于央地關系以及經濟社會的漸進式變遷歷程，呈現出了獨有的擴散動因及機制。政策創新擴散在各地可見但其表現卻千差萬別，對其分析需從動因入手。［7］政策企業家作為政策擴散的推動力量在各地方政府的政策選擇上扮演了重要角色，［8］而地方政府作為政策創新擴散的重要主體，也受到了外部相關利益者的壓力、訴求等因素的影響。［9］尤其是縱向上央地政府間的雙向傳導機制通過層級結構以行政命令的方式發揮著主導作用，［10］縱向上的條條部門以項目制的方式為政策創新提供了空間，［11］府際間的學習機制則為政策創新提供了路徑，［12］央地政府之間的不同張力機制決定了政策創新擴散的形式。［13］國內學者結合政務中心制度［14］、國家綜合配套改革試驗區制度［15］、暫住證制度［16］等進行了研究。在此基礎上，中國語境下的政策擴散表現出經驗學習、績效競爭、區域模仿、層級行政指令以及多元化社會建構五種機制。［17］隨后，公共政策擴散的因果機理及動態過程成為研究出發點和著力點，重點探索政策本身及屬性如何影響政策擴散，并進一步細化對政策過程中政策重點內容變化的研究。［18］

不同政策的擴散動因不單單受到外部因素的影響，更受其政策自身原因的影響。政策擴散在具備共性的同時，也具備了政策本身所具有的個性。對政策創新擴散的研究應立足于政策整個變遷的過程，關注政策演進過程中的整體性以及受到不同領域因素的影響而形成的策域融合。基于此，本文以城鄉建設用地增減掛鉤政策為政策樣本，找出政策的時空擴散路徑、層級互動及動因機制并進行闡釋，結合央地政府的層級結構來厘清以“試點—推廣”為基礎的城鄉建設用地增減掛鉤政策變遷的內在機制及其特有的擴散動因，從對具體政策過程的事實性描述上升到一般的理論性層面，從而為中國特色的漸進式“政策實驗”提供理論分析視角。

二、增減掛鉤政策：政策變遷演進的脈絡梳理

現有的土地增減掛鉤政策研究主要集中在從政策執行過程視角來探討政策效果及提出優化策略、從地方政策創新角度出發總結政策運行機制和經驗、從運行機制角度探討政策執行邏輯和現實困境。［19］但是，中央與地方政府在政策“試點-推廣”下的雙向互動又是如何推動政策的進一步發展？政策變遷的動力因素又有哪些？過程中展現了何種擴散路徑？需要我們在梳理政策演進歷程基礎上以新的視角進行分析。

（一）政策重構：經濟體制轉變下的土地有償使用探索（1982—1998年）

為解決計劃經濟時期實行的土地行政配給制度帶來的土地配置效率低的問題，改革開放之后，國有土地的“無償變有償、無期變有期”的創新進入土地制度改革的政策議程。1982年深圳首次提出實行城市土地限期使用和按年度收取土地使用費。土地有償、有限期使用首次在地方進行嘗試。1987年首次土地拍賣交易將市場機制引入到了土地資源分配中。深圳隨之成為首個土地有償使用改革試點城市。為進一步鞏固政策效果以配合經濟體制轉型，《中華人民共和國憲法修正案（1988）》對“土地使用權出讓、轉讓、劃撥”作出具體規定，加上一系列有關國有土地有償使用的政策出臺，土地有償使用的制度體系逐漸完善起來。

分稅制改革后，地方財政收入更加依賴土地出讓所帶來的經濟收益，加之地方發展亟需建設用地，因此，以地方發展訴求與耕地保護問題為導向，1998年修訂的《土地管理法》以保護耕地為重點，實行嚴格的土地用途管制并嚴控建設用地指標。用地指標由中央統一下達，地方政府根據年度建設用地指標來進行城市建設，發展建設所占用耕地須有對應面積的耕地作為補充，實行“占多少、補多少”的占補平衡政策，以此來確保耕地總量不變。

（二）政策醞釀：指標控制背景下的計劃外指標（1998—2004年）

在嚴格的土地用途管制及建設用地指標控制下，中央政府每年下達給地方政府的年度建設用地指標難以滿足城市建設對建設用地的需求。［20］針對地方發展的用地需求，國土資源部于2000年提出放寬建設用地占用耕地的指標限制，給予試點小城鎮一定數量的周轉指標用以地方發展所需。同時為了有效平衡耕地和建設用地數量以支持城市建設所需，國土資源部于同年12月實施建設用地指標置換政策與農用地整理指標折抵政策，建設用地復墾為耕地及農用地整理后可按程序增加相應的建設用地指標。兩項政策回應了地方發展的用地訴求，地方政府可通過土地整理獲取計劃外指標，極大地提高了地方政府開展土地整理的積極性。據統計，1997—2005年間以土地整理復墾方式補充耕地3 414萬畝，年均補充329萬畝。［21］以回應地方訴求為主要出發點，中央政府通過設置計劃外指標的方式來收集地方政府以既定方式獲取建設用地指標的積極性等信息，地方積極開展土地整理活動也在回應著中央在嚴控指標下對于耕地保護的關切。

（三）政策試驗：指標嚴控破冰下的地方試點創新與規范（2004—2014年）

在兩項政策取得明顯成效后，國務院于2004年出臺了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，明確了城鎮建設用地的增加要與農村建設用地減少相掛鉤，并于2005年開始了地方試點進程。

為了對地方政府利用增減掛鉤政策獲取新增指標的行為進行約束，地方新增建設用地控制指標以計劃指標的方式被納入到土地利用年度計劃，試點省份的指標流轉需在縣一級范圍內進行。2007年到2010年3年間，政策試點范圍擴大到全國27個省（自治區、直轄市）。據自然資源部官網顯示，從首提增減掛鉤概念到正式開展試點的5年間，耕地凈減少面積從2004年的80.03萬公頃降到2008年的0.19萬公頃，新增城鎮建設用地面積從5.56萬公頃上升為16.10萬公頃。①2004—2008年《中國國土資源公報》，http：//www.mnr.gov.cn/sj/tjgb/。這一時期，政策試驗以中央統籌引導為主軸，多數試點地區以政府主導的指標周轉為主要方式。在項目運行的整個過程中，通過拆舊建新，建設用地周轉指標使用完成并歸還后實現土地置換，農村建設用地復墾為耕地后補充小于復墾耕地面積的建設用地指標，節余的指標用以城市建設及產業發展。同時，地方性創新實踐已經逐漸展開，尤其是重慶創造性的實行“地票”交易模式，以市場為主導，將指標量化為“地票”后在市場上進行競爭交易。這一模式在項目運作上則更為靈活，使建設用地指標的交易開始實現市場化突破，實現了城鄉建設用地的空間置換，在政策形態上進行了創新，也為各地政策創新提供了模板參考。政策試點過程中產生的各類問題也分別被央地兩級政府以不同關切點納入政策議程，尤其是這一時期以中央統籌為引導，針對政策試點過程中出現的各類問題，中央政府多次出臺政策方案及采取政策行動以對各地試點進行規范。

（四）政策煥新：精準扶貧背景下政策間的策域融合（2014—2021年）

在土地增減掛鉤政策試點的過程中，新增建設用地的出讓收益以及處置權由政府進行支配，掛鉤后進行指標交易為地方政府帶來了巨大的經濟效益。在此驅動下，貧困省份的地方政府開始嘗試將精準扶貧政策與土地增減掛鉤制度相結合。作為精準扶貧的兩項重要支撐性政策，易地搬遷扶貧及產業扶貧在初期都面臨著資金不足以及土地要素有限的困境。而土地增減掛鉤政策由于其拆舊建新過程中產生的成本遠低于對應建設用地指標所具有的價值，尤其是在土地出讓收入占地方財政收入比重較大的情況下，運用土地增減掛鉤政策所產生的土地級差收益與貧困地區財政資金緊缺需求實現了耦合。而由于貧困地區所在區位的土地價值與沿海發達省份相比存在較大差異，與其較大的土地潛力形成巨大反差。在此背景下，各地以指標交易范圍為支點進行政策的再創新，將增減掛鉤指標流轉范圍逐步擴散，尤其是深度貧困地區所在省份與其協作及對口支援省份之間實現了節余指標的跨省域流轉，指標交易流轉機制隨著精準扶貧政策的導向支持不斷完善，與精準扶貧領域的兩大支柱性政策的結合，不同的政策領域由于效用的互補或耦合實現了政策在同一領域的融合，展現出了特有的“策域融合”。在精準扶貧基礎上的土地增減掛鉤政策再度實現了創新。

三、建設用地增減掛鉤政策創新擴散的誘因分析

中央是土地制度改革的設計者和規劃者，地方政府是土地制度改革的先行者和執行者，因此，城鄉建設用地增減掛鉤的政策創新擴散過程離不開央地間的雙向互動機制的影響。通過對政策演進歷程的梳理發現，試點實踐中產生的問題與地方政府的政策需求以層級傳達的方式被中央政府所認知，雙方以政策工具設計的形式互融了各自訴求。在這一互動過程中，問題與訴求導向成為政策實現創新并擴散的兩大動力維度。現有的政策研究少有從動力因素層面進行創新擴散分析，因此，有必要以擴散誘因為視角對問題及訴求導向進行進一步分析。

（一）問題導向下的政策創新擴散誘因

政策始終圍繞著問題展開議程設置，若將決策過程視為“怎樣解決問題”的過程，則政策議程就是“解決何種問題”的過程，對問題的回應和采取的政策行動使政策在實踐過程中不斷完善。通過對問題的時效性及緊迫程度進行分析以及在有限的時間內對問題進行清晰界定，政策實踐過程中的問題以不同方式被央地政府納入政策議程并出臺對應的方案對問題進行回應。

政策實踐中的問題在央地雙向互動的機制作用下對政策完善起了重要的導向作用。決策者的有限理性決定了其對某項問題的關注是短暫且具有機會性的。這也讓政策議程表現出較強的時效性。尤其是當中央意識到政策實踐產生的問題與其政策理念發生沖突時，便會及時將問題納入政策議程，形成解決方案維護其政策理念，通過形成政策或上升到法律層面進行鞏固，以自上而下層級擴散的方式將政策理念及原則要求下傳到地方。地方政府在厘清問題的同時選擇政策工具來應對實踐中的問題并形成有效的政策方案，來回應中央的關切。中央在不斷吸收信息的同時，對地方政府的政策行為進行監督，并吸納地方的成功經驗來完善其政策要求。地方政府對問題的解決方案在得到中央認可后，會一并納入中央的政策議程，結合中央政府的政策考慮后形成有效的政策或法律法規。（圖1）

圖1 問題導向推動擴散過程圖

在政策重構階段，土地有償使用制度打開了地方政府“以地生財”的大門。1986年“合理利用土地和保護耕地”方針的提出使耕地保護問題上升到國策層面。而這一時期，地方發展占用城市周邊優質耕地所受到的約束較小，大量城市周邊優質耕地被占用用以建設，使得耕地保護形勢日益嚴峻。這一問題激活了中央在耕地保護問題上的“底線思維”。如何在嚴控指標的同時保護耕地成為首要問題。以保護耕地為出發點，中央以法律的形式實行土地用途管制并嚴控建設用地指標，以此達到約束地方無限制獲取建設用地的行為，實行“占補平衡”這一創新性的政策，將建設占用耕地與補充耕地相掛鉤。地方政府也出臺相關土地整理政策來回應中央對耕地保護的關切。這一創新性政策迅速得到擴散。政策試點階段，一些采取指標周轉模式的地方，政府為獲取指標進行粗放式“拆”與無序式“建”損害了農民權益。加上耕地的“占優補劣”問題，補充后的耕地質量得不到有效保障，耕地保護的底線再次被觸碰。同時，一些采取指標市場化交易的地方，由于市場機制不健全，交易價格由政府指導使得指標的交易價格與市場價值相脫節，影響了土地資源的有效配置。最為明顯的是，指標交易的二級市場尚未健全，給指標的轉讓及退出帶來困難。基于此，各地在積極尋找方案的同時，中央也將相關問題納入到政策議程當中。2009—2012年期間，中央政府出臺多項政策對試點范圍、農民權益保護、規范項目管理等方面提出一系列要求，并在2011年對部分試點省份開展試點抽查工作。各地也以此為參考，結合本地實際情況出臺政策方案以契合中央關切。央地兩級政府以問題為導向進行政策議程設置并出臺針對性政策方案解決問題，通過層級結構進行政策擴散來規范各地的試點工作，使土地增減掛鉤政策在實踐中更具規范性，也為政策的再次創新提供了可能。

（二）訴求導向下的政策創新擴散誘因

政府對社會訴求的有效回應是衡量其治理績效的重要指標，我國政策議程設置也愈發重視對訴求的回應。［22］政策問題得到解決后，如何有效平衡各方訴求以實現政策在原有基礎上的創新就成為政策實現再次擴散的重要前提。在增減掛鉤政策擴散過程中，央地政府的訴求既體現了中央政府作為政策頂層規劃者對充分發揮政策效果以帶來更好擴散效應的政策愿景，又展現了地方政府在掌握政策自主權基礎上為解決政策困境而追求政策創新及政策扶持的積極性。兩者的結合推動了政策在試點創新基礎上的進一步擴散，擴大了政策的覆蓋面，激發了政策的內在效用。在問題困境產生后，地方訴求與試點成效同中央關切一并被納入政策議程，當政策工具在實踐中取得明顯效果后，中央政府便制定新的政策文本并以層層推廣的模式進行政策擴散。（圖2）。

圖2 訴求導向推動擴散過程圖

在政策醞釀階段，由于實行嚴格的指標控制及土地用途管制，偏緊的建設用地指標使地方政府在發展建設過程中面臨用地難的困境。這也使地方政府產生了加大指標供給的訴求。考慮到這一點，中央政府將保護耕地及合理利用土地這一訴求加入到政策議程當中，出臺了指標置換與農用地整理指標折抵兩項政策，將建設用地復墾為耕地后與新增建設用地面積相聯系，推動農用地整理。這兩項指標的出臺回應了地方發展的訴求。一些省份接連出臺相關政策，開展土地整理工作以獲取計劃外指標用以自身建設。政策實現了迅速擴散。

在政策煥新階段，貧困省份的地方政府對土地和資金的需求與土地增減掛鉤政策探索創新之間形成了耦合。2012年國土資源部下派分赴云貴川三省的調研組所形成的調研報告中都提到了地方政府希望中央在土地年度利用計劃上給予政策扶持。同年8月，國土資源部對此給予回應，在烏蒙山連片特困地區開展指標在市域內流轉的政策試點，首次將指標流轉范圍擴展到市域。這一制度安排逐漸在貧困省份推廣開來。這一時期，地方政府訴求得到積極回應離不開中央政府對脫貧攻堅工作的關切。在政策成效回應了中央關切后，政策實現了迅速的擴散。在這之后，土地增減掛鉤政策被用以支持易地扶貧搬遷并允許貧困省份的建設用地指標在省域內流動。各地接連出臺用好土地增減掛鉤政策助力精準扶貧的方案，政策再次實現了創新并迅速擴散。2017年12月，深度貧困地區所在省份的增減掛鉤指標限制被解除，其節余指標可跨省域流轉到對口協作省份。這一做法在釋放貧困地區土地資源潛力同時，使得政策創新程度進一步加深，極大地豐富了土地增減掛鉤政策內涵，使政策在脫貧攻堅過程中發揮的作用逐漸凸顯，回應了深度貧困省份資金及對口協作省份的用地訴求。政策的策域融合賦予了地方更多政策自主權，以訴求為導向的政策創新擴散在這一階段體現得尤為明顯。

四、土地增減掛鉤政策創新擴散的路徑機制闡釋

政策創新擴散的時空特征是研究政策變遷路徑與擴散機制的重要基礎，體現了政策在不同部門或機構間傳播過程中的動態變化。政策的擴散機制反映了政策在創新擴散過程中的內在動力，展現了政策演進的基本邏輯。

（一）土地增減掛鉤政策創新擴散的時空路徑展現

截至2020年1月，課題組對中央及27個省（自治區、直轄市）級政府出臺的有關增減掛鉤政策文本進行統計分析，以各項土地增減掛鉤及與其相關政策出臺的年份為橫軸，以該年份各級政府出臺的政策文本的累積量為縱軸，通過散點圖的分布來得出政策在各級政府之間的時間擴散趨勢。（圖3）

圖3 央地政府土地增減掛鉤政策時間擴散趨勢圖

通過對2004—2020年各級政府出臺的一系列相關政策文本進行統計分析后發現，增減掛鉤政策擴散的時間呈“S”型曲線，契合中國語境下公共政策擴散在時間上的發展特征。政策的創新擴散經歷了緩慢期、加速期、平緩期三個擴散階段。在政策提出初期，各地主要以中央出臺的文件為主要政策導向，兼顧地方的跟蹤型政策。在政策試點期間，各地以中央政策為主要框架進行自我架構，出臺符合各地實際的創新型政策，政策擴散明顯加速。在政策實現策域融合后，各地輔以各項配套性政策，一方面保持了政策的增量，另一方面這一增速逐漸趨于平緩。這也從理論上對應了土地增減掛鉤政策的演進脈絡。

在政策擴散的空間路徑上，通過對五個階段的政策文本進行歸類分析發現，土地增減掛鉤政策的演進變遷呈現出與其他領域政策不同的擴散路徑。已有研究所總結的鄰近、跟進擴散等不足以準確定位土地增減掛鉤政策在各階段所展現的擴散路徑。其政策擴散并非自始至終以幾種形式擴散，而是在不同階段呈現出不同的擴散表征，即響應式擴散模式、引導式擴散模式和輻射式擴散模式。在政策重構階段，土地整理復墾折抵指標作為新的政策出臺契合了地方政府以建設用地指標謀求一方發展的需求，各地紛紛主動采用這一政策。這時，政策的擴散不再是單純的出于政策落后而進行的縱向跟進。例如安徽在2006年增減掛鉤政策進入試點后才出臺了指標折抵政策，明顯地落后于沿海省份。因此這一時期的擴散是地方主動響應以滿足自身需求。此時的擴散形式呈現出響應式擴散的特點。

在政策試驗階段，國土資源部于2006—2008年連續三年統籌地方試點，試點范圍擴大至27個省份。在這一階段，由于土地增減掛鉤政策在實踐中的形態尚未完善，且考慮到政策在實踐中的適應性預期，問題在上傳到中央后并未即刻展開政策行動，而是等問題在地方實踐中充分醞釀。這一時期，以重慶地票模式（2008年）及成都市建設用地指標交易模式（2010年）為主要代表的土地增減掛鉤政策的新形態成為引領地方創新的兩大模式；地方性的創新未在區域內大幅度擴散，兩大模式的持續推進也證明了央地兩級政府對政策所持的觀望及認可態度；在中央的統籌引導之下，地方性創新時有出現，但并未形成大規模擴散。因此，這一時期的創新擴散仍以中央引導的方式和路徑進行著，呈現出引導式擴散的特征。

在政策煥新階段，央地兩級政府在縱向上進行了多次循環往復的政策互動。從國土資源部回應云貴川三省政策傾斜的訴求實現了指標流轉的縣域突破開始，這一舉措在地方脫貧攻堅工作中取得了明顯成效。一方面，政策的策域融合豐富了土地增減掛鉤政策的內涵。另一方面，省域流轉這一措施極大地緩解了地方政府對資金的亟需程度。在土地增減掛鉤政策與異地扶貧搬遷相結合并允許指標在規定地區跨省域流動之后，這一域圍（指標流轉區域范圍）突破迅速被推廣，但并未大規模鋪開，僅限于規定地區與對口幫扶省份之間。這一時期，政策擴散呈現出明顯的輻射效應，實現了由僅在部分深度貧困縣開展輻射到“三區三州”及深度貧困縣。

（二）增減掛鉤政策創新擴散的機制分析

創新擴散機制是政策在不同主體、不同區域間進行互動的重要表征。對其分析必須立足于已有的政策擴散實踐及政策擴散路徑。就政策演進過程而言，土地增減掛鉤政策在中央的統籌推進下，在問題導向階段，表現為由上到下的行政指令機制。尤其是實踐問題被納入中央政府政策議程中時，中央更偏向以行政指令方式傳達政策理念。就政策擴散路徑而言，引導及輻射式擴散模式中，政策跟進省份及時向政策領先省份進行學習，表現為不同區域間的政策學習及模仿機制。但不能忽視的是，在問題導向階段，一些地方在政策實踐中損害農民權益的行為讓社會建構機制明顯體現。

表1 兩省一區增減掛鉤政策文本著力點對比

1.學習及模仿機制

作為獲取領先地區政策經驗的重要方式，政策學習機制減少了跟進地區在創新原有政策時的行政成本及資源消耗，提升了政策在當地的接受度和認可度，更好地發揮政策效益。在這一過程中，中央政府作為倡導者，通過總結獨具特色的地區經驗以典型宣傳的方式進行推廣，為政策的鋪開創造了良好的輿論氛圍。例如在政策試點階段，2006年，中央將首批增減掛鉤試點省份的政策實踐總結成“三區”的先進經驗在試點地區進行宣傳并倡導試點地區進行學習借鑒。這也推動了政策的先進做法在試點地區的擴散，并以先進做法為框架對本地區做法進行完善，更加符合本地實際。

由于我國各地區的公共政策環境相似，在政策實踐中面臨著共性的政策問題，這為區域間的政策模仿提供了前提。政策模仿能夠增強各類政策主體對政策的認同，減少政策執行中產生的失敗風險，其政策效果更能獲得上級部門的認可。因此，各地在土地增減掛鉤政策的本地創新中更加傾向于以政策模仿的方式來實現。尤其是在重慶“地票”模式將市場機制引入指標交易后，由于這一模式具有“先補后用、市場主導、可跨區流動”的靈活特點，更加契合中央政府對耕地保護和農民權益保障的關切。“地票”模式的市場化機制主要體現在其交易及使用機制上。在交易機制中，核心要素是其交易流程，主要體現在交易方式上的競爭性、將指標量化為“票據”后的準入以及價格定位。不難看到，河南的“宅基地復墾券”模式以及南海的“地券”模式，雖然在競購主體上有所區分，但其前提都是模仿“地票”模式將農村建設用地復墾為耕地，驗收后將復墾地塊轉化為進行掛鉤的憑證——“復墾券”或“地券”。在交易方式上采取“招拍掛”的方式，市場主體以憑證參與競爭。在價格機制上都采用政府指導，市場定價，但不低于政府指導價格的方式。在票據的使用機制上，均由政府或其委托部門進行規劃，將使用范圍規定在既定的規劃建設區內。在效益管理上，兩種模式都規定所得票據不可流轉。這一規定是對“地票”模式采取可轉讓的方式帶來的地票管理混亂、難以定價的問題的回應，使整個使用機制更為完善。在收益分配上，河南及南海區做法都是借鑒“地票”模式的市場化分配，其收益主體主要是參與掛鉤的土地使用權人。這也體現了在土地增減掛鉤政策試點創新過程中，進行政策創新的地方更多地采取穩妥的方式對已有的創新做法進行模仿和改進。

2.行政指令機制

中央政府與地方政府之間的互動博弈推動著政策由于不同導向而進行的擴散。這個過程中，主要角色以及政策場域的相互轉變影響著增減掛鉤政策的發展走向。試點過程中出現的問題使行政指令成為中央政府治理政策亂象，規范實踐的主要方式。

作為一項被動發生機制，行政指令機制很好地詮釋了城鄉建設用地增減掛鉤政策在層級結構中的垂直擴散。在政策試點階段出現的一些損害農民權益、市場機制不健全的問題，中央通過原則性政策要求嵌入地方政府的政策議程或政策活動本身。當中央對各地的共性問題有了足夠的認知時，就會通過行政指令的方式對政策實踐進行規范。在政策煥新階段，為規范節余指標的使用，2019年國務院與自然資源部先后出臺文件將增減掛鉤指標的各項管理權統一收歸中央，以原則性文件的形式來嵌入地方政府的決策過程。針對政策試點階段出現的各項違規行為，各部委多次組成聯合檢查組分赴各試點省份（自治區、直轄市）開展試點的抽查工作；各試點地區以中央文件精神為主體結合各地實踐出臺相對應的政策方案。這些體現了行政指令機制在增減掛鉤政策擴散過程中發揮的重要作用。

3.社會建構機制

政策的擴散是由來自政治、經濟、文化、社會多領域內的多重要素及政策企業家共同推動的。社會建構理論重視政策企業家作為代表對民意進行反映，從而將其作為自發形成的政策訴求納入到政策議程。在這一過程中，社會建構機制重視來自公民、媒體以及公共問題的推動作用，在社會自發因素的共同作用下對政策制定者形成輿論等方面的壓力，從而推動政策制定者對政策進行創新亦或是糾正其政策行為。

在增減掛鉤政策試點過程中，地方政府的意志與農民意愿不協調的矛盾多次出現，對農村建設用地進行復墾之后農民權益的法理保障仍處于缺位狀態，而拆舊之后的補償標準過低等一系列問題讓農民參與政策環節的意愿降低，部分地方政府采取的強制性措施帶來了一系列群體性事件。由于相關政策工具及法律供給的缺失，地方實踐過程中的社會性問題被納入到中央政府的政策議程中形成問題解決方案。在以問題為導向的政策擴散過程中，社會建構機制所發揮的作用逐漸顯現。因此，社會建構機制在增減掛鉤政策擴散過程中的發展趨勢不容忽視。

五、結 論

課題組以政策創新擴散為理論視角對城鄉建設用地增減掛鉤政策進行審視。該政策歷經重構、醞釀、試點及煥新四個階段：從土地有償使用制度的確立到指標折抵政策在地方迅速擴散，再到土地增減掛鉤政策的出臺及試點過程中的地方探索形成的創新形態，到最后與精準扶貧的兩大支柱政策實現了策域融合后的進一步擴散，始終離不開央地兩級政府以問題和訴求為導向進行的雙向互動。實踐問題以其緊迫性和底線性被納入到央地兩級政府的政策議程中，轉化為政策方案，實現層級或區域內的擴散。在問題得到解決后，二者的訴求通過不同方式進行傳遞：對于中央政府來說，訴求的傳遞以維護其政策理念為主，地方政府則更注重解決其實踐困境。在兩大導向推動下，土地增減掛鉤政策表現出其特有的政策路徑，即政策重構階段的響應式擴散、政策試驗階段的引導式擴散及政策煥新階段的輻射式擴散，展現出以問題為導向的行政指令和社會建構機制以及不同區域間對政策創新形態的學習模仿機制。這一理論為全面認識土地增減掛鉤政策提供了系統的分析框架。

土地增減掛鉤政策在試點過程中誕生了多種創新形態，形成了指標周轉及“地票”兩大模式，對政策的市場化改革探索也已進入平緩期。當前，鄉村振興戰略要求健全城鄉融合發展體制，以土地管制為核心的管理模式已難以適應結構性改革的需求。土地利用計劃更加注重存量與流量放活，脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接成為新的時代課題。與精準扶貧實現策域融合的土地增減掛鉤政策如何融入到鄉村振興戰略中去，將成為政策進一步創新擴散的主要方向。對這一問題的探討將進一步豐富和完善已有的創新擴散理論框架，也是課題組未來進行繼續深入研究的主要方向。