突發重大公共事件對中國建造國際化發展的沖擊效應分析

王藝，鄧小鵬

（東南大學土木工程學院，南京 211189）

一、前言

中國建造國際化發展隨著“一帶一路”建設的推進日益壯大，中國建筑企業的海外建筑工程規模迅速擴張。2020年1月，新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）疫情被定性為“國際關注的突發公共衛生事件”，對中國建造行業的國際工程企業及其在國內外執行的各類項目造成了巨大沖擊，對國際供應鏈、物流鏈亦造成較大影響。對于國內市場，相關企業因道路封閉出現的勞動力短缺、材料采購運輸受限等問題無法按時復工 [1]；對于國際市場，項目東道國的航班取消政策、檢疫措施加強等，導致中國建筑企業在當地的勞務聘用、設備材料入關等嚴重受阻 [2,3]。鑒于建筑企業自身抗風險能力較差 [4]，以COVID-19疫情為代表的突發公共衛生事件對建筑企業的沖擊考驗著中國建造國際化發展的質量。應對突發公共衛生事件，關注建筑工程中的各個重要環節與要素，提前做好預防措施，不斷提高建筑企業應對各類突發事件的應急管理能力，這是走好中國建造國際化高質量發展之路的必要舉措。

長期以來，突發重大公共事件因其致病性強、致死率高等特征，成為世界各國共同面臨的公共危機，對全球的經濟社會發展、諸多行業的可持續發展均構成深遠影響 [5]。當前，關于突發重大公共事件的研究主要關注對經濟發展、國際合作、企業投資決策等方面的長短期影響 [6,7]以及政府部門 [8]、醫療機構 [9,10]、教育系統 [11]、金融行業 [12]等的應急管理體系建設。就已有文獻來看，有關突發重大公共事件對建造行業的影響研究仍然較少，針對突發重大公共事件對中國建造國際化發展的沖擊效應研究更為匱乏。為此，本文較為系統地梳理國內外突發重大公共事件的發生背景與應對經驗，以仍在持續產生影響的突發公共衛生事件——COVID-19疫情為切入點，從海外建筑工程的材料與設備、項目人員與項目績效等方面著手，詳細分析COVID-19疫情對中國建造國際化發展的具體沖擊效應，提出管理部門、建筑企業應對突發重大公共事件的對策建議，以期為中國建造的高質量與國際化發展提供理論參考。

二、突發重大公共事件的特征與應急管理經驗

（一）突發重大公共事件的定義及特征

突發重大公共事件主要分為自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件。按照《國家突發公共事件總體應急預案》 [13]規定，突發重大公共衛生事件指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。

突發重大公共衛生事件具有引發原因復雜、傳播速度極快、傳播路徑不明、發展難以預測、導致連鎖反應等突出特征；據統計 [14]，近20年來至少出現了40種新發傳染病，其中嚴重急性呼吸綜合征（SARS）的流行使亞洲國家2003年國內生產總值損失超過200億美元。2008年我國汶川地震造成的嚴重破壞地區面積約為5×105km2，人員及經濟損失巨大。2013年開始的南蘇丹內戰長達5年之久，死亡人數達到數十萬。本文統計了世界突發重大公共事件，涵蓋傷亡人數、持續時間、致死率等主要指標數據；分析了突發重大公共事件的規模與波及效應（見表1、圖1）。從統計數據可見，自然災害類、戰爭類突發重大公共事件波及范圍相對較小，但致死率較高；傳染性疾病類事件持續時間長、波及范圍大、致死率高。

圖1 突發重大公共事件的規模與波及情況

表1 突發重大公共事件的主要指標數據

以COVID-19疫情為例，傳播范圍、感染人數、傳播速度、死亡人數均是前所未有的狀態，極大限制了人口流動、遏制了各類經濟活動，促使多國宣布進入緊急狀態；盡管我國取得了良好的防控效果，但國外疫情仍未見收斂，感染人數與死亡人數仍持續增加，可以認為COVID-19疫情是人類歷史上的重大事件。因此，本文在探討突發重大公共事件對中國建造國際化發展的沖擊效應時，選取COVID-19疫情作為代表性事件，具有明確的對象屬性。

（二）突發重大公共事件的應急管理經驗

突發重大公共事件在世界范圍內層出不窮，各國通過長時期的努力，構建了較為有效的突發公共衛生事件應急機制；所積累的應急管理經驗可概括為5個方面。

1.應急法律保障機制

發達國家尤為重視與突發公共事件有關的制度與法規建設，據此提升應急處置行動的效益。日本從1880年至今，制定了多部有關地震應急管理方面的法律（如《災害救助法》）。英國在1988年制定了《傳染病法案》，先后實施了30多部有關應急管理方面的法律法規 [15]。美國在9·11事件后及時制定《公共衛生安全和生物恐怖威脅防止和應急法》等 [16]。我國在2003年SARS疫情結束后，啟動了突發公共衛生事件領域的法律建設工作，目前已經形成一整套法律體系 [17]。

2.監測預警機制

應對突發公共事件最有效的做法在于，在常態下跟蹤監測事件的各種誘發因素進展，及時預警以提醒政府及社會其他主體提前做好預防措施。美國在9·11事件后構建了“全國公共衛生信息系統”“美國疾病控制和預防中心”兩個公共衛生監測系統，能夠及時部署預防與應急措施、降低突發事件可能帶來的危害 [16]。法國按照《疫情通報法》，對26 種重度傳染病實行強制報告制度，建立了實驗室監測體系；成立衛生監測研究所，根據疾病變化趨勢及時發布預警信號 [17]。

3.應急組織管理體系

有效的突發公共事件應急管理依賴于分工明確、權責一致、運轉協調的應急組織。英國構建的綜合應急管理體系，分為戰略層面的應急指揮、執行層面的應對工作。日本建立了國家級的“危機管理中心”，通過與各行業系統管理、各地區的縱向銜接，形成全國突發重大公共事件應急管理網絡 [18,19]。

4.應急后勤保障系統

完善的應急管理保障機制是突發重大公共事件應急管理順利進行的基本條件。加拿大籌建了應急準備學院，開設多門應急管理課程，積極培養突發事件應急管理方面的專業人才。英國在多個地區設立衛生局，設有對應局長與非行政官員來直接負責本地區的突發公共衛生事件應急管理工作 [18]。

5.應急管理教育

高效的應急管理教育能夠提升社會全體成員的安全意識，增強公民自我保護能力。德國對各類人員開展衛生應急教育，提高應急預防、應急救援專業技術與協同處理能力，尤其注重對兒童的公共衛生應急管理教育。日本已經形成了針對地震發生時的應急逃生知識普及宣傳與推廣機制，開展經常性的演習；在基層扎實開展突發重大公共事件的應急管理教育，相應形式廣泛多樣 [17,20]。

三、COVID-19疫情對中國建造國際化發展的影響

（一）COVID-19疫情對中國建筑企業國內市場的影響

COVID-19疫情爆發后，對于國內市場，中國建筑企業多因道路封閉與交通管制而使得運輸癱瘓，建筑工程材料與設備的供應、采購、運輸均受到不同程度的限制。相關建筑企業出現了勞動力短缺、材料采購運輸受限等問題，以至無法按時復工、項目成本增加、企業營業收入大幅降低 [21~23]。選取我國8家上市建筑企業之一的中國建筑集團有限公司，對比分析該公司在2019年、2020年第一季度的營業收入數據發現，COVID-19疫情導致總營業收入降低超過10%，其中地產業務、勘察設計業務所受影響更大，而房屋建筑業務、基礎建設業務所受影響相對較小（見圖2）。

圖2 中國建筑集團有限公司2019年、2020 年第一季度營業收入數據對比

（二）COVID-19疫情對中國建筑企業國際市場的影響

對于中國建筑企業的國際市場，COVID-19疫情導致了海外建筑工程項目成本的大幅超支、進度的大規模延誤，逐漸呈現出從有序走向無序的特征。選取江蘇中南建筑產業集團有限責任公司的海外公司、中國建筑巴基斯坦有限責任公司、中建馬來西亞有限公司、江蘇華越國際建設公司的多個海外建筑工程項目進行調研訪談，分析COVID-19疫情期間項目東道國采取措施對項目的材料、設備、人員、績效的具體沖擊效應（見圖3）。

圖3 COVID-19疫情對海外建筑工程項目的沖擊路徑圖

（三）COVID-19疫情對中國建造國際化影響的持續性

COVID-19疫情的影響不是短期問題，因此既要解決當下亟需，也應關注疫情的長期影響。疫情爆發后，我國采取了“外防輸入、內防擴散”的整體防控策略，要求各地區在鞏固境內防控成效的同時，做好防范境外疫情輸入工作。在國家的整體防控策略之下，我國經濟發展必然受到影響，在短周期內處于緩慢甚至停滯的狀態；一般認為如果疫情持續時間越長，對經濟社會的影響程度越大 [24,25]。COVID-19疫情對中國建造國際化發展的影響同樣具有持續性，本文具體分析了疫情對中國建造行業不同層面的沖擊效應（見圖4）：從短期影響來看，疫情全面沖擊中國建造行業，具有一定的反復性；從長期影響來看，疫情對中國建造行業的影響具有蝴蝶效應，后續可能產生一系列連鎖反應。

圖4 COVID-19疫情對中國建造國際化的短期影響與長期影響

四、中國建筑企業海外工程項目案例分析

本文選取江蘇中南建筑產業集團有限責任公司的海外公司位于中東地區的伊拉克海伊污水處理廠泵站項目作案例研究對象，通過訪談企業高層管理人員、項目部管理人員，力求全面分析COVID-19疫情對伊拉克泵站項目的影響，對企業應對策略的有效性進行評價；據此為突發重大公共事件對中國建造國際化發展的沖擊研究提供實證案例。

（一）建設項目基本情況

伊拉克海伊污水處理廠泵站項目建筑面積為6245 m2，合同造價2375萬元人民幣，合同工期545日歷天，已辦理工期簽證400日歷天；項目部管理人員4人，中方員工20人，當地員工219人。項目啟動時間為2018年12月25日，受COVID-19疫情、伊拉克當地政治因素的影響 [26]，甲方中國地質工程集團公司辦理項目延期，計劃2021年11 月底交工。截至2021年4月，項目完成合同工程量的90%，剩余工程量因甲方設備安裝人員未及時到位所致。

COVID-19疫情出現后，該項目的風險主要源于三方面：①2021年年初開始的恐怖襲擊活動導致伊拉克局勢動蕩、安全風險很高，以至伊拉克政府財政緊缺，無法支付工程款；②中國或其他國家的人員到達伊拉克可能攜帶傳染源；③因海灣戰爭等帶來的環境污染而導致的各類放射性疾病，伊拉克當地飲用水與食品污染，伊拉克當地醫療保險體系不健全以及醫療資源匱乏等問題。

（二）COVID-19疫情對建設項目的影響分析

1.對材料與設備的影響

自疫情爆發后，伊拉克海關對項目的進出口設備材料實施了更為嚴格的衛生檢疫措施。項目所用材料基本由本地生產，但受疫情影響，原材料和人員匱乏導致了生產線產能不足、產品價格上漲。例如，2020年3—7月，伊拉克政府實施宵禁，項目材料無法及時進場，相應運輸價格上漲了15%。此外，項目安裝工程方面的機電設備多數為歐洲進口，但與進口材料相關的施工項已經全部分包當地公司，對項目的影響主要體現在分包進度遲滯方面。

2.對人員復工與勞務招聘的影響

項目在疫情爆發后正處于施工高峰期，項目部的中方員工占比僅為9.1%；由于疫情發生初期約有8人回國探親休假（原計劃休假1個月），項目經理、工長、財務3人由于航班熔斷而未能及時返崗，直至2020年9月航班開通后才返回項目部，造成項目關鍵崗位（如商務經理、翻譯）出現了人員短缺的情況。同時，當地的勞務招聘尤為困難，截至2020年7月，項目80%成員合同到期，但尚無新增人員補充到位。

3.對項目人員身心健康的影響

項目的中方員工有60%為年齡超過50歲的老員工，個別在崗時間超過30個月，超期服役人員的情緒波動較大；口罩類防疫物品緊缺，工作環境不佳等客觀因素，使得項目人員面臨一定的感染風險；海外疫情持續反復，導致項目人員心理恐慌、情緒不穩定；日常生活的伙食材料價格出現了明顯上漲，在原有伙食費標準的情況下，供餐質量有所下降，不利于員工的身體健康。伊拉克本地居民因疫情影響收入顯著減少，對項目中方人員的盜搶事件頻發，構成了人身安全、財物安全的威脅；伊拉克發生了多起針對華人的排外事件，且外派項目人員在當地受到差別對待，明顯影響了項目人員的心理健康。

4.對項目績效的影響

在項目進度方面，項目部基本沒有停工，但由于疫情及資金原因，甲方中國地質工程集團公司設備進口受到影響，間接影響了施工進度（截至2021 年3月，項目部延期7個月）。在項目成本方面，自2021年1月起伊拉克貨幣貶值達20%，物價隨之上漲，但項目材料采購剩余量不大，影響較小；主要是工期延長帶來的成本增加，因人員嚴重不足需對外借用工人產生的人工費增加（達到99.75萬元， 約占合同造價的4.2%）。在項目風險方面，伊拉克當地的疫情傳播未得到有效控制，在總人口僅為3800萬的情況下，最高峰時日新增確診病例超過1萬例，這對項目推進構成了持續性影響。

5.項目部管理的薄弱環節

在COVID-19疫情爆發之后，項目部管理整體穩健，但也有一些薄弱環節。①疫情初期對影響程度、持續時間出現了預判失誤，針對疫情防控的成本投入不足；但隨著世界多國的疫情爆發和擴散，項目部迅速改變策略，加大防疫投入，嚴格開展疫情防控工作。②疫情持續導致項目部的工作量增加，而管理人員數量偏少，日常管理工作難以保質保量地完成，導致生產組織的功效降低。

（三）項目施工單位的應對策略

1.組織管理策略

成立必要且完善的組織結構，如成立專門的疫情防疫防控管理小組，動態監督項目的疫情防控情況，針對性制定了獎罰措施；疫情爆發后在保障員工個人業余生活豐富化的同時，實施全封閉管理，僅指定人員可以定期外出集中采購，盡量減少人員外出頻次。

2.責任分工策略

細化管理小組的工作分工，以項目經理為建設項目防疫第一負責人，成立防疫防控落實小組；在生產過程中檢查監督項目人員的防疫防控情況，實行必要的罰款、公示批評等處罰措施；推行全員監督制，項目成員相互監督提醒。

3.風險防控策略

及時發布預警及信息報告，全面執行項目施工單位的防疫應急預案（更新至5.0版），針對伊拉克當地情況制定了特色應對措施。通過總承包方向業主申請工期延期，合理規避工期延誤的風險。

4.應急舉措

公布項目部就近的醫院急救電話、中國醫療隊的聯系方式，為員工提供應急信息指引。設置隔離房，儲備充足的食物、飲用水、防疫物資；工地執行封閉管理模式，堅持每天測溫、區域消毒、出入登記；工地采取中方、外方隔離施工策略，工作溝通時保持安全距離。

據統計，建設項目嚴格執行上述策略，截至2020年6月實現了COVID-19零感染，體現了良好的成效，對建造行業具有一定的借鑒價值。

五、對策建議

（一）完善突發重大公共事件應急機制，共享應急管理數據

建議政府部門在當前應急法律保障機制的基礎上，及時完善針對中國建造行業應急管理的法律規章；結合海外建筑工程分布的不同國家衛生組織管理體系的特點，建立針對性的監測預警體系與應急管理網絡；評估疫情風險等級與影響效應，對中國建筑企業海外公司實行必要的階梯式補貼與政策支持。

研究制定標準化的應急管理教育培訓方案，設立針對性的獎懲措施，培養建造行業應急管理專業人才；建立中國建造行業應急管理知識平臺，實時更新建筑企業海外工程應急管理經驗，實現行業應急管理數據共享。

（二）統籌工程材料和設備供應，關注物流風險，確保項目進度

精準評估工程材料和設備的需求量，對于可能延遲交付的訂單，及時與業主溝通說明，爭取通過補充協議形式與供應商確認延長交貨期限。對于因原材料供應匱乏、交通運輸條件限制而無法繼續按期提供工程材料和設備的，建筑企業應及時將因突發事件而無法繼續履約的情況通知業主，協商變更合同并附上不可抗力證明，降低后期被業主反索賠的風險。

保持與國內材料和設備供應商的密切聯系，根據合同安排生產計劃；評估供應商受突發事件的影響程度，掌握復工時間、發貨安排的動態進展，及時調整物流與倉儲，排查相關合同是否存在違約風險。適當增加項目東道國的員工和供應商數量，避免大規模的中國籍員工入境。制定工程材料和設備的備選方案，適當增加庫存，確保供應鏈安全，保障項目運營穩定。

提前安排運輸，關注物流風險，密切關注國內港口、機場等交貨地點的運營情況；及時更新項目東道國針對突發事件作出的進口限制法令，避免因物流原因導致的延遲出貨，停止向已經出臺中國貨物禁止進口限制措施的國家和地區發送工程材料和設備。

（三）合理增加復工補貼，積極開展心理輔導，保障項目人員權益與健康

積極運用國家支持建筑企業海外項目復工的扶持政策，為員工爭取補貼和支持。建筑企業加強供應鏈、人力資源的管理水平和抗風險能力，做好特定合同條件下不可抗力的鑒定與索賠，支持海外項目人員順利開展業務。

建筑企業有責任與項目東道國保持積極溝通，提前明確復工時間，保證項目東道國不能只接受中國援助和投資，而不要中國建設、中方管理和作業人員；與項目東道國在對稱條件下恢復援助、投資、工程建設，保持聯動互助，全力保障項目人員的合法權益；加強對海外建筑工程項目的應急管理，配合東道國衛生檢疫部門，執行最新版公共事件應急預案，推行全員監督制以保障項目人員的安全健康。

針對項目東道國公民對中方參建項目可能存在的排斥心理，加強公眾疏通、應急管理策略介紹，防范出現危機事件，避免外籍員工對中國籍員工的反應過度。加強對公共事件期間歸國的中國員工排查和管理，采取心理疏導、資金補貼等形式，減輕員工因超期服役、回國困難等問題導致的心理負擔。

（四）建立風險緩釋和應對機制，按需調整項目實施方案，降低項目履約損失

評估中國建造企業海外工程項目的整體情況，總結組織運營順暢、宏觀防控良好的有益因素，針對在建項目誤工延期、管理人員反應遲緩的不利因素，研究制定突發重大公共事件背景下海外在建工程業務管理的長效機制；涵蓋海外項目的風險控制預防與應急預案、項目施工現場健康管理指南等要素，為中國建筑企業提供海外在建工程遭遇突發重大公共事件后驗收結項的預測能力。

及時與項目各方溝通，維護建筑企業合法權益。結合公共事件發展態勢，評估項目建設、運營、開發方案，根據區間情況適時調整。建立風險緩釋和應對機制，如通過總承包方向業主申請工期延期，避免工期延誤的風險。在業主提出受公共事件影響而無法支付款項或違約時，根據項目合同約定的期限和方式，及時主張不可抗力權利以避免權利喪失，根據項目協議的相關約定獲得救濟并做好索賠工作；結合建造行業共性、組織文化特征、人才層次等條件，提出可行的索賠方式與復工安排計劃，降低項目的履約損失。

編制預防與應急的制度預案，定期開展針對管理層、職能部門、海外項目部的集中培訓，提升應急規劃和風險處置的專業化水平；強化人員應急防范意識，掌握在極端情況下的信息溝通、自我保護等處理方法。注重應急管理技術與防疫物資的儲備，在突發公共事件出現時及時開展高效處置，提高建筑企業海外市場的應急管理能力。