村級治理行政化形成機制、治理績效及路徑重構

劉麗娟

（中南大學 公共管理學院，湖南 長沙 410083）

一、引言

稅費改革以及城鄉關系的大調整，對中國鄉村社會的治理結構和治理過程產生了重大而深刻的影響。當前國家資源由汲取向輸入的轉型意味著國家權力以一種全新的方式嵌入鄉村社會，意味著鄉村治理邏輯發生轉型。[1](p50)伴隨著社會治理和服務重心向基層下移，行政權力的下沉在組織運行與鄉村治理中出現行政化的特征，[2](p84)村級治理呈現出類似于韋伯意義上的科層化的景象，[3](p83)在形態上表現為村級組織的人事、管理、村務的專業化和職業化；從運作邏輯的角度主要指基層組織的科層化取向；在時空對照的維度上，呈現出基層工作“鄉土性”的衰退以及干群關系的疏離。[4](p121)政府從管制型政府向服務型政府理念的轉型、[5](p37)鄉鎮政府行政能力的弱化[6](p18)以及村莊社會基礎和治理生態的變遷[7](p76)是推動鄉村治理轉型邏輯變化的主要因素。對于村級治理行政化的實踐效果學界存在正反兩方面的評價。持正面評價的學者認為村級治理行政化改革有利于鄉鎮政府加強對村級組織的管理和控制，從而有利于完成自上而下轉移的行政任務，且規范化的村級管理制度能夠使得非正式官僚受到制度化的控制，有利于減少村干部貪污腐敗和治理不規范等行為，[8](p124-125)進而帶來村級治理的有效性。[9](p89)持負面評價觀點的學者則認為村級治理的行政化并未帶來治理效率的提升，反而將產生行政消解自治等意外后果。[10](p56)并且科層制的行政化管理所衍生的形式主義消解鄉村治理的效力，村干部對上級負責的行動邏輯，使得村級組織失去對下動員和對接農民的意志與動力，從而形成與群眾之間的脫嵌化治理。[11](p65)

可以看到，學者們對村級治理行政化這一治理現象有了較為豐富的討論與研究，推進了學界對于村級治理行政化的認識，也給筆者帶來了諸多啟發。但現有研究仍有可拓展之處。從政府政策意志和基層治理實踐來看，村級治理行政化是國家治理需求與村莊社會基礎在鄉村治理場域中互動的產物。在當前村莊社會轉型和基層治理服務轉型背景下，國家通過供給資源、輸入現代化公共規則以及再造公共治理主體實際上具有其內在合理性。也就是說，行政和自治二者并非對立關系。因而討論中西部地區村級治理行政化問題的本質不在于討論村級行政化改革是否應該推行，或對其進行價值評判，而是重點討論如何既能享受科層化的村級治理所產生的治理效用又能避免其導致的消極后果，從而有效達到自治與行政平衡。因此，本文將以中西部農村地區的村級治理行政化的現實為切入點，探討自上而下的國家行政力量與自下而上的村民自治在鄉村治理的實踐中如何實現均衡治理的機制。

筆者與所在的研究團隊于2019 年7 月在湖南岳陽Y 鎮、2020 年6 月在湘西Q 鎮和S 鎮、2020 年7月在湖北麻城D鎮、2020年12月在安徽繁昌S鎮等地展開駐村調研。調研期間，主要采取深度訪談、參與式觀察等研究方法，重點訪談了村干部、村民代表、黨員、鄉鎮干部、普通村民等對象，對村莊社會結構、村級治理特征、村莊項目建設過程等問題進行了全面了解。基于此，本文從經驗主義的整體性視角出發，主要分析以下問題：第一，系統呈現中西部地區農村村級治理行政化的外在表現，并探尋村級治理行政化產生的結構性因素，進而論證其合理性與必要性。第二，進一步分析村級治理行政化實踐效果，并對該過程中產生的治理困境進行解讀，分析在什么樣的情況下會出現消解自治的情況。第三，構建村級行政與自治的平衡機制，從而走出由村級治理行政化改革帶來的治理困境。

二、村級治理行政化實踐樣態

鄉村治理是國家治理在基層的實現形式，在推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，鄉村也因此積極優化基層治理體系，推動村級治理行政化改革。從調研來看，目前中西部農村地區的村級治理行政化主要體現在兩個維度上：一是治理主體的行政化；二是治理規則的行政化。治理主體行政化主要指村干部的職業化和村級組織的科層化取向；治理規則的行政化主要指村治主體秉持行政體制內的公共規則展開行動。[12](p69)在實踐中具體表現為：村干部的職業化、組織體系的科層化、村級事務的行政化與治理方式的規則化。治理主體的行政化與治理規則的行政化，突出表現為鄉鎮對基層組織的行政控制權的不斷強化。

（一）村干部職業化。

通過推動村干部的職業化，由此強化鄉鎮對村干部的管理與控制。在由“鎮干部—村干部—村民”組成的基層社會管理系統中，村干部處于中心位置，村干部狀態直接影響到農村基層治理系統的效能。[13](p46)從中西部農村的調研來看，在當前基層現代化改革的推動下，作為村級組織權力主體的村干部由“兼業化”走向“職業化”。相比傳統簡約治理時期，治理轉型過程中職業化的村干部主要有以下幾個特點：第一，從工作報酬來看，鄉鎮成為村干部發放工資的主體，并建立嚴格的考核制度對村干部進行考評。村干部只有完成鄉鎮規定的治理目標才能獲得相應的考核分數，且考核結果與績效工資相掛鉤。村干部工資待遇相比簡約治理時期要高，但同時受鄉鎮行政控制程度也較高。第二，從工作方式來看，除工資制與考核制外，鄉鎮對村級組織實施較為嚴格的坐班制和考勤制，從而使村級組織無論是在形式上還是實質上均凸顯出標準化、正規化的官僚制組織特性。[6](p16)坐班制雖不同地區開始時間不一致，但目前各個地區都在普遍推動村干部坐班制，要求村干部按照鄉鎮上班時間在村委會進行坐班，并針對坐班情況進行考核。第三，從選拔方式來看，制度化的干部選任機制逐漸替代村民選舉。目前后備干部制度已從東部沿海農村地區向中西部地區廣泛推廣，后備干部由鄉鎮統一招錄，錄取的基本原則是年輕化、知識化。后備干部年輕有文化，懂電腦懂技術，能夠完成當前村級治理事務中文牘化、信息化的工作。因而這部分年輕又有學歷的后備干部通過幾年鍛煉后，未來將成為村莊中的治理主體。同時鄉鎮進一步加強了對主職干部選拔的影響力，即只有通過鄉鎮考察的干部才能成為選舉候選人。

案例1：湖南湘陰Y 村。2016 年起村干部全面推行坐班制，工資也開始全面調整，增長到原來的兩倍。村書記年工資漲到3.1 萬元，村主任工資2.78萬元，副主任和副書記工資2.42萬元。而當地大多數務工人員年收入在5萬～6萬元。目前村里聘請了兩個信息員，也是村里的后備干部，主要負責扶貧資料和黨建資料各類文字工作。

案例2：安徽繁昌S 鎮。2000 年起村干部全面推行坐班制，且有嚴格的考勤制，需要每天坐班，周末也要有人輪流值班。當前村干部工資水平：書記月工資2800 元，社保每月495 元，加上年終考核獎金（一類村1萬元獎金）與單項獎（計劃生育獎、綜治獎等）收入，主職干部一年到手有5 萬元左右的收入，副職干部收入一年能有4萬元左右。

（二）村級組織體系科層化。

村級組織是聯結國家與社會的關鍵節點，推動村級組織體系科層化，一方面滿足鄉鎮下沉行政任務的需求，另一方面提升國家為農民提供服務的能力。傳統時期村級組織的運作與管理具有鄉土特色的綜合性和模糊性特點，村干部內部并沒有特別明確的職能分工。而在治理現代化的改革背景下，為了更加適應基層政府下沉的條線化任務和精細化的考核，村級組織體系按照科層制原則進行了改造。一是組織內部專業化分工越來越明晰。目前村支兩委主要設有書記、主任、婦女主任、會計、綜治主任、民兵連長等職務，書記負責村莊全面工作，并負責與鄉鎮各部門的協調與對接。除了中心工作需要由全體村干部共同負責外，兩委干部各自都有自己的明確職務分工，從而有效地對接上級政府各個部門。每個干部都根據自己的分工完成相應的考核任務。同時隨著村級事務的增多，有些村委會還專門聘請信息員等完成扶貧、黨建等各類臺賬資料的整理與上報工作。二是權責配置制度化。每個負責不同條線的村干部都需要接受鄉鎮的目標管理考核，哪一項工作未達成目標，則被扣取相應的考核分數，從而影響其績效工資。

（三）村級事務的行政化。

隨著村級治理體系的行政化改造，大量自上而下的行政事務沿著這一制度軌道進入村級組織，由此推動自治性的村級組織向地方政府下派到村莊的行政派出機構轉變。一方面，隨著工業化與城市化的推進，村莊人口逐漸外流，村組內有關農業生產、矛盾糾紛調解等內生事務減少；但另一方面，在資源下鄉和服務型政府轉型的背景下，美麗鄉村建設、村莊環境整治、精準扶貧等工作不斷進入村莊，這就使得自上而下的行政服務工作成為村級組織最主要的工作內容。從當前的村莊實踐來看，村級組織承接的自上而下的行政工作主要分為兩大類，一類是階段性的政策落實和運動式治理工作，另一類是常規性的日常服務工作，如計生、社保等工作。[14](p47)階段性的行政工作主要是圍繞政策落實、制度創新改革、項目建設落地等需要村級組織和村干部落實和協調的工作內容，大多是自上而下層層分解下來的硬性指標任務。這類硬任務大多以專項工作的形式下達到村級組織，且任務的具體執行限定了給予村干部的自主空間，他們只需要按照自上而下的相關規定和程序完成即可。因而當前村級事務的行政化指向越來越顯著。

（四）治理方式的規范化。

國家治理強調規則性和制度化，在國家推進治理體系和治理能力現代化的背景下，越來越多的行政任務及資源進村，與之相伴的是以技術化、規范化、標準化為標準的公共規則進村，村莊治理方式由此從模糊性走向了標準化、規范化。相比傳統時期“結果導向”的村級治理，當前的村級治理更加注重治理過程的規范化與約束性。首先，當前村級組織辦公均被要求實現文檔化和電子化辦公，也就是說每項工作都必須有相應的圖片、文字等方式記錄整個工作過程，從而方便上級政府通過對臺賬等紙質資料復原日常的村務管理，進而實現對村干部工作的管理、監督與考核。其次，當前治理現代化時期村干部各項工作都有嚴格的工作流程和標準化的指標體系。在國家治理這一場域中，標準化具有三個層面的功能：一是通過指標量化的形式，推進治理體系的制度化；二是具有共享性及推廣性的特征；三是在實踐中具有可操作性。[15](p12)尤其是在基本公共服務領域，標準化作為國家治理體系制度化的重要表現，具有政治化價值、管理化價值及制度化價值的實踐功能。[16](p48-49)因而在當前資源下鄉和服務下鄉背景下，不僅財政轉移支付項目在村莊落地時有一套嚴格的項目實施與財務監管流程，而且在為村民提供服務等方面也嚴格按照“項目制”的方式進行流程管理、專項考核，以此提升村級組織的制度化服務水平和能力。再次，村干部在執行國家政策的過程中采取就事論事的“非人格化”的程式化治理方式，且越來越重視規章制度和政策文件在基層中的治理價值。而較少再調動人情、面子和常理等私人的治理資源，以此來回避靈活執行政策所潛在的上級政府追責的政治風險和村民依法護權的社會風險。[17](p112)這種程式化的治理方式能夠盡量確保政策的執行免受私人利益的影響，且有利于政策順利執行。[18](p47)

可以看到，以村干部的職業化、組織體系的科層化、村級事務的行政化與治理方式的規則化為表征的村級治理行政化成為當前基層治理轉型的明顯趨勢。也就是說，當前基層治理無論是從治理主體還是從治理規則層面上來看，都呈現出較高的行政化趨勢。

三、村級治理行政化的生成邏輯

村級治理行政化突出表現了基層治理現代化轉型背景下村莊治理邏輯的轉變。任何社會變遷都是一個受多重邏輯影響的過程，[19](p135)當前中西部農村的村級治理行政化的產生也有其結構性因素。首先，人口流動帶來內生性權威與地方性規范解體，因而迫切需要新的自上而下的公共規則維系鄉村社會秩序，這構成村級治理行政化產生的社會結構基礎；其次，國家自上而下的資源輸入帶來了村莊治理事務和行政任務的增加，促使地方政府生成將村干部納入正式科層管理體制的動力；同時由于項目資源有清晰化、標準化的分配規則，從而使得程序化、規范化的治理規則逐步進入村莊，因而外生性資源成為推動村級治理行政化的經濟基礎。

（一）人口流動與村莊社會基礎變遷。

人口流動與村莊社會基礎的變遷，成為村級治理行政化產生的社會結構基礎。隨著城市化、工業化進程的加快，農村社會發生著深刻的變革。首先，人口頻繁而快速地流動，擴大了村莊原有的社會邊界，使得村莊熟人社會共同體受到強烈沖擊，原本維持鄉村社會內部的傳統地方性規范逐漸走向解體。改革開放以來，農村勞動力逐漸進入全國統一的勞動力市場，打工經濟的興起使得農民對土地的依賴程度不斷減弱。由于市場務工獲得的收入遠遠高于在村務農，因而在農村大部分的中青年勞動力都選擇進入務工市場，而留守在村的只有老人、婦女與兒童。村莊人口的大量外流，使得村莊熟人社會逐漸解體。人情、面子、聲望作為傳統熟人社會中的治理資源，在落實國家政策和治理釘子戶等方面發揮重要作用。而隨著市場經濟的發展，經濟理性的價值觀念在鄉村社會滲透，村莊內生性權威難以發揮作用，一定程度上造成村莊內部糾紛調解機制瓦解、公共物品供給的集體行動無法達成等困境。在鄉村社會秩序的自主維系能力嚴重不足的情況下，需要自上而下的公共規則重新維系鄉村社會秩序，因而國家行政力量下鄉成為新時期維系村莊社會秩序的手段。其次，大量人口不在村，改變了村莊治理主體的結構與社會權威來源。村莊精英的不斷外流，使得村莊治理主體面臨缺位的困境。相比擔任村干部，村莊內部有能力的村民選擇進入城市務工能夠換取更多的貨幣化收入。且鄉村社會內部原子化程度越來越高，村干部想要憑借社會權威開展工作也越來越難。越來越多的農民由于生產生活面向在外，與村莊的關聯與依賴也越來越少，因而對村莊事務的參與意愿普遍較弱。這就使得原本依靠社會賦權的村干部也逐漸失去了權威的來源。因而要加強村級治理能力建設，將村干部逐步納入正式的行政科層體系，提升村干部待遇與保障并賦予村干部正式權力，通過正式的激勵系統重塑村干部權威具有現實意義。由此，由人口流動引致的村莊社會基礎變遷，成為推動村級治理轉型的社會背景。

（二）資源下鄉與鄉村關系的改變。

在國家治理體系和治理能力現代化階段，國家資源下鄉力度的加大，改變了國家與農民關系，因而外生性資源成為推動村級治理行政化的經濟基礎。稅費改革之后國家不再向鄉村汲取資源，反而加大了向鄉村資源輸入的力度，推動了鄉村治理邏輯的轉變。由此自上而下的資源輸入構成了村級治理行政化生成的經濟基礎。國家向鄉村輸入的資源主要可以分為兩類，一類是普惠性資源，直接發放到每個農戶手中，如糧食補貼、新農合、新農保；一類是專項資源，主要以項目制形式向村莊進行轉移的財政資源，用于完善村莊基礎設施建設、改變村莊面貌、提升農村公共服務水平，如修路項目、廁所改造項目、村莊環境整治項目等。這類資源由各級政府以“項目”發包的方式進入鄉村，同時通過各種規范程序，對村莊實施財政專項轉移支付，以完成預期的專項任務或目標，進而改善農村基本公共服務。[20](p93)普惠性資源明確到個人，分配標準條件清晰，資金使用的瞄準率高。項目資源則通過理性的程序設計、市場化的運作、規范化的管理和標準的第三方監督等復雜的相互制衡的制度機制進行具體的操作與監管。因而當大量項目資源進入村莊，逐漸改變了村級組織的行為邏輯。一方面，伴隨資源下鄉的是各類行政事務和治理事務，各類惠農政策和項目資源最終都要在村莊落地，就必須依靠村干部的配合。因而為了能夠推動國家政策與資源的落實，在壓力型體制的驅動下地方政府有著將村干部納入科層體制內部的動力，從而調動村干部力量完成行政任務的落實工作。為了應對不斷下鄉的各類任務，鄉鎮政府要完成工作只有調整鄉村治理結構，不斷加強對村級組織的行政控制，從而緩解自身的行政壓力。另一方面，資源下鄉的同時也是規范下鄉的過程。各類進村項目不僅在財務使用上有著嚴格的規范流程，且項目的實施過程遵循程式化、標準化、數字化、指標化的規則，從而規避執行主體的變通與隨意行為，保障資金按照政府意圖行使。如筆者調研的安徽繁昌S鎮的改廁項目就是一個典型項目制的政策執行邏輯，每個村要改多少戶、什么時候完成、達到什么標準，均有統一的標準和規劃，改廁工作完成后縣、市、第三方評估機構根據考核指標都要對其進行現場核查并打分。具體考核指標內容包括：工程和產品質量、農戶參與、改廁模式選擇、廁所選址及建設、廁所用水、改廁維修及糞污處理利用、使用情況。最后還要通過群眾滿意度調查對鄉鎮與村干部進行考核。由此，注重理性設計和程序技術控制的項目資源在不斷改變村莊面貌提升村莊公共物品供給能力的同時，也推動村級組織不斷走向科層化、規范化。

四、村級治理行政化的治理績效及其限度

村級治理行政化作為國家治理現代化和基層治理現代化的一部分，通過行政控制權向鄉村社會下沉，推動了村級治理的規范化運作，提升了國家政策在鄉村社會的執行效率；同時也提高了鄉村公共物品供給能力和服務水平。但由于鄉村社會仍然是一個不規則的社會，日益強化的村莊行政性增強了國家的正式權力向村莊社會滲透，一定程度上消解了村莊治理的自主性，行政化村級治理在實踐中也存在限度。

一是造成村級組織懸浮化的后果。村干部的職業化與村級組織的科層化管理使得兼具國家代理人和村莊保護人雙重角色的村干部逐漸向行政代理人轉變，村干部的工作內容與模式都發生了很大改變。村級組織由對下負責逐漸轉變為主要是對上負責，導致村級治理主體逐漸脫離群眾，形成懸浮性的治理，失去回應村民內生需求的動力與能力。傳統鄉村治理體系中村干部主要處理村莊內生事務，如村民之間的糾紛調解、農田水利維修灌溉等，在及時回應村民小事和需求過程中建立與村民之間的互動與聯系。且作為熟人社會中的一員，村干部在處理村莊事務時往往會運用鄉土社會中的人情、面子、聲望等非正式治理手段。同時村干部還將村莊內部的小組長、黨員、積極分子組織動員起來共同處理村務，從而形成一套有效的自治結構與體系。當前村干部將更多的時間處理應對自上而下的行政事務，與群眾面對面的溝通與交流變少。且由于村級治理的行事規則越來越清晰，職業化的村干部遵循著“事本主義”原則與“去人格化”的治理方式，從事件本身出發，而忽視了事務發生的綜合性因素。鄉土社會的人和事是高度關聯、錯綜復雜的，因而正式的科層組織“去人格化”的工作方式雖然提升了行政效率和保證了權力的規范運行，但卻忽視了村莊事務的復合性和非規則性，在解決村莊內部的小事上則難以發揮治理效果。

圖1 村級治理行政化形成機制

二是加劇基層治理的形式主義。當前村級組織對上為了滿足科層制技術治理要求，采取擬科層化的組織管理和專業化的對口設職，耗費了大量人力、物力、財力在制作臺賬、填寫表格和文檔管理等過程治理上；對下村級組織的實際運作與村干部的權力實踐又具有簡約化、非正式和鄉土性等特點，因而治理要求與現實、過程與結果存在張力，導致當前村莊治理中普遍出現儀式化、數字化和文檔化等形式主義問題。[21](p72)調研發現，當前普通中西部農村地區隨著人口的大量外流，需要村級組織進行統籌和處理的村莊內生治理任務隨著村莊的空心化而在不斷減少，但村干部卻普遍反映現在的村干部比以前更不好當了。如筆者在湖南湘陰Y 村調研時，村書記和我們說：“現在村委會都要變成檔案館了，你看我們這個柜子里都是厚厚的材料。”因為不論是黨建工作、扶貧工作還是村莊環境衛生清潔工作，每項工作都需要制作厚厚的臺賬資料，便于上級檢查同時也是自我避責的一種方式。為了完成這些文字資料工作，村委會聘請了兩個信息員專門做資料。在安徽繁昌S鎮調研時，村干部也說道：“當前我們80%的精力都在辦公室做資料，你們看，每一項工作我們都有非常細化的考核指標，上面按照這些指標來考核我們的工作，實際上就是來檢查資料做得怎么樣。”由此可以看到，治理流程的規范化和精細化治理的要求一方面能夠規范村級權力運行，但同時使得村級組織被臺賬、填表格、迎接檢查等形式主義工作所填滿，既浪費了大量的資源，又使得村干部無法從工作中獲得效能感。因而當村干部工作重心從解決具體的事務變成確認和落實規則時，形式理性化村級治理導向難以真正提高基層治理能力。[22](p60)

三是不利于提升村莊治理的公共性。當前越來越多的資源輸入村莊，強調規則化、標準化、過程監督的行政化村級治理一方面有效改善了村莊公共設施建設情況，也提升了為村民服務的水平和能力；但另一方面卻也帶來村莊治理公共性被破壞的治理難題。當前村級組織在執行國家政策和項目建設過程中，由于村莊內部缺乏動員和利益協調機制，大多數村民都處于失語狀態。在安徽繁昌S鎮調研時發現，在改廁項目實施過程中往往也會出現“干部在干，群眾在看”的現象。因為在農民看來，改廁工作是上級政府和村干部的任務，而非自己的責任。因而在項目實施過程中，基層干部面對這類群眾，只能處于被動狀態，因為如果完不成任務就將面臨上級的考核與問責。在嚴格的考核問責中，任務無法落實都會被歸咎于基層政府執行不力。改廁也是一件與民生相關的事務，但實際上由于這項需求是由政府發起的，而非農民內生自發的需求，因而村干部即使為了這件事務花費了很多精力、人力、財力，卻并沒有拉近與群眾之間的距離。且在項目執行過程中還會出現一些以國家政策為幌子實為自己爭取更多利益的村民。如在改廁運動中，國家出資給每戶進行免費改造，基本標準是通水、通電、有門。有些村民認為自己家的廁所原來就已經安裝了電燈，在村干部和施工隊下村施工時，有村民攔住村干部，要村干部把他們家廁所的電線和燈泡再給一份。在他們看來，按照標準來說本來電線和電燈政府就應該要花這筆錢，自己家雖然已經安裝了，但是按照政策，政府也應該把電線和電燈補給他。村干部覺得這個要求不合理，就拒絕了村民。村民反過來說，“你要是不給我，我就把電線給剪了，讓你們重新給我裝。”村干部只得不斷和這位村民做工作，以期順利推進工作的落實。這類村民在村莊中是少數群體，但是這類村民的訴求所持的依據卻具有合法性，且在村民中容易造成示范效應，即大家都覺得這樣的做法好像也說得過去，雖然不太合理但卻符合政策。在強制化的治理目標下，越是強調某個時間段一定要完成某項工作，越是賦予了農民博弈的能力和空間，基層政府為了完成任務只能向要利益的農民退步，由此造成釘子戶群體在村莊中的進一步擴大化。由此可見，當國家治理目標全面進入鄉村社會時，要留給基層一定自主空間，如果基層彈性的、模糊的、靈活的變通空間被壓縮，國家治理將面臨一個剛性的、無組織性的、無公共性的基層社會，也將極大增加其治理成本。

五、行政與自治的平衡路徑建構

在加強國家治理能力現代化和建設服務型政府背景下，村級組織向何處去成為一個重要的研究問題。公共行政在貫徹國家意志、制度化農民權利上具有優勢，能夠建立更為規范化的基層治理體系，[23](p166)因而通過將村干部和村級組織納入職業化和行政化建設，強化了基層政府對村干部和村級組織的行政控制，有效規范了基層治理中的權力運作，提高了國家政策落實和基層行政的效率，提升了為群眾服務的能力。但同時也造成了村級組織懸浮于基層社會、基層治理形式主義加劇與村莊公共性破壞等治理困境。鄉村治理能力的提升需要強大的國家基礎性權力作為支撐，但如何在轉型過程中化解行政化村級治理導致的消極后果，從而有效達到行政與自治均衡的目的成為當前鄉村振興背景下重要的時代命題。筆者認為可從以下四個方面著手，建構行政與自治的平衡路徑，從而提升鄉村基層治理能力。

（一）優化基層權力體系，提升村級組織的治理能力。

當前中西部農村村級治理行政化改革過度強調治理權力的行政化，使得基層組織面臨治理權力與治理責任失衡狀態。一方面，鄉鎮政府通過建立村干部考核與檢查制度，重置村級組織的運轉機制實現權力上收的目的；另一方面基層組織又面臨著諸多自上而下的行政任務和專項任務，使得村級組織處于治理權力有限但治理責任無限擴大的局面。權責失衡的行政化改革弱化了村干部與村民之間的關聯機制，使得村級組織失去了回應村民需求的動力與能力。因而現階段要優化基層權力體系，提升村級組織權力運作的自主性和回應性。具體而言：首先，促進治理資源的下沉，賦予鄉村兩級組織配置公共資源的權力，由此激活村級組織的治理責任，重構村級組織與村民之間的關聯機制，從而提升村級組織回應村民需求的能力。鄉村社會內部仍存在著大量無法被納入國家自上而下提供的項目或政策資源中的需求，這類需求通常由于村級組織有限的集體經濟而難以直接回應，從而使得村級組織與村民之間的距離越來越遠，村民與村級組織之間由于缺乏利益連帶，村莊公共性也難以激活。因而賦予鄉村兩級組織一定的靈活配置公共資源的權力，一方面村級組織能夠用這筆資金解決村莊內部需求，密切與村民之間的聯系；另一方面，村級組織也能通過協商民主的方式，由村社內部成員共同決策資金使用用途，激發村莊公共性。其次，賦予基層組織一定自主行動空間，提升其綜合性治理能力。在鄉村社會存在大量混沌的、模糊性的治理事務，難以通過技術化、規則化的治理方式解決，通常需要借助村干部人情、關系、面子等非正式治理手段在村社內部進行解決。而國家正式權力很容易局限于科層部門的職能范疇，在解決特定的、剩余的問題上則缺乏主動性和綜合性治理能力，因而需要保持基層組織的自主性和能動性。

（二）加強對村級干部的培訓，提高干部行政能力。

治理轉型期規范化、制度化、法治化的制度建設，對村干部的綜合素質提出了更高的要求。他們作為貫徹落實國家方針政策與管理農村各項事務的基層工作者，須加強培訓工作，提升行政能力和管理能力，從而更好地應對轉型期不斷增多的治理事務。首先，提高培訓內容的針對性，使得培訓能更好地與村干部崗位相匹配，進而提高村干部的業務能力。相比以往的整體性，現在的農村工作也逐漸走向精細化、專業化，大量行政工作通過各條線下發到村莊，村級干部隊伍中不同崗位承擔的主要業務與工作有不同側重，因而在培訓過程中應針對不同業務工作進行分類，進而提升村干部隊伍的整體業務水平。其次，理論培訓與實踐培訓有機結合。除了開展政策理論知識培訓課程外，還應該加強對村干部的實地培訓。尤其是對新上任的年輕干部和后備干部，更需要強化實地培訓學習，從而促進其角色的轉化。由有工作經驗、對村莊情況熟悉的老干部帶新干部的方式進行實地培訓，讓青年干部跟著老干部觀摩其開展工作、調解糾紛、給群眾做工作的過程，通過老干部帶后備干部這種師徒制的培養，青年后備干部能夠較快熟悉工作內容和工作流程，逐步接受工作強度，有利于青年后備干部順利轉化角色。[24](p74)最后，因地制宜展開培訓。不同村莊的基礎條件不同，其發展目標與方式也有所不同，因而對村干部進行培訓時應當結合該村莊的具體情況，有針對性地解決鄉村干部在應對村莊發展問題和治理事務上的需求。治理轉型期的治理事務、治理要求和治理方式都發生了變化，因而對村干部的行政能力提出了更高的要求，通過強化村級干部的培訓，提升村干部的專業知識和技能，成為影響鄉村治理效能的關鍵要素。

（三）挖掘村社內部資源，提升村莊自治能力。

村莊自治治理核心是激活公共治理的社會參與。在當前的基層治理中，由于過于強調治理過程的標準化和指標化，使得村級組織失去了動員群眾的動力與能力，村干部遵循照章辦事的邏輯，無法與村莊社會發生深度關聯，從而造成與村民越來越脫節的后果。但國家權力與資源下鄉，需要通過本土社會關系網絡才能真正進入鄉村社會。因而鄉土社會的社會結構和性質決定了無論是國家權力對鄉村社會的主動改造還是提供公共服務，都需要挖掘和利用村社內部資源，充分動員村社內部精英、積極分子、普通群眾的參與，激活簡約主義的治理傳統，從而減少治理成本與提升村莊自治能力。賀雪峰在討論基層治理時指出，當前的基層治理有三個境界，第一重境界是為群眾提供服務，增加群眾的獲得感；第二重境界是在服務群眾的過程中提升為群眾服務的能力，通過在提供服務工作的過程熟悉群眾，掌握群眾，動員群眾，從而防止基層組織被少數邊緣群體所綁架；第三重境界則是組織群眾自己為自己服務。[25](p116)因此當前基層組織要重視將群眾組織起來，挖掘村社內部的積極分子，提升群眾建設家園、創造美好生活的能力。

（四）將村莊事務進行分類治理，構建村莊彈性治理空間。

真正要實現規則化的治理，一個非常重要的前提在于規則治理的對象本身要有一定程度的規則性。[26](p141)但實際上農村社會是一個不規則的、非程式化的、相互牽扯的、多種事務混合在一起的空間，因而村莊社會的不規則性與行政化改革下的規則治理方式之間存在著張力，從而使得村級組織難以發揮治理效能。也就是說，村干部應根據不同事務采取不同的治理方式。由此，村級組織才能有一個較為彈性和自主的治理空間，從而提升基層治理能力。村莊事務可以主要分為兩類，一類是需要有明確、清晰規則進行治理的事務，如低保指標的分配、社保的辦理、宅基地審批等，這些就需要有非常明晰的條件和界定，只有達到條件的人才能有資格申請。第二類是嵌入村莊社會具體關系中與村莊歷史有著千絲萬縷關系，難以模塊化的事務。對于第一類事務可以用技術治理的方式加強對基層組織行為的監控，促使村干部沿著國家法律法規的基礎進行規范化的治理。而對于第二類事務則需要賦予村干部一定自主空間，讓他們根據地方性知識以及具體問題進行具體解決。因為這類事務通常不是事務本身，而是牽扯著復雜的人和關系，[27]（p67)只有通過靈活的方式才能做到有的放矢。因而，在當前基層治理現代化的新時期，需要保留村級組織一定的彈性與自主空間，這樣才能真正保持基層活力。