對“一把手”的監督仍是當前黨內監督的關鍵

夏鎮龍

加強黨內權力監督，是當前政治生態環境下黨的一項重要任務，也是保持黨的先進性和純潔性，貫徹全面從嚴治黨重大戰略的根本方針。

我國反腐敗斗爭已經取得壓倒性勝利，但如何進一步加強對領導干部尤其是“一把手”等地方領導干部的權力監督，仍然不可松懈。在新形勢下如何進一步加強對“一把手”的監督？近日，西北政法大學紀檢監察學院院長、教授、博士生導師姬亞平（以下簡稱“姬”）對本刊記者（以下簡稱“記”）進行了剖析。

必須一如既往加強對“一把手”的監督

記：從目前的趨勢來看，黨中央對“一把手”的監督正在進一步加強？

姬：是的，我們黨對反對腐敗從不含糊，尤其是黨的十八大以來，我國反腐敗斗爭更是進一步從嚴從緊，所取得的反腐成績也是有目共睹的。我們的反腐敗斗爭，尤其注重牢牢抓住“一把手”這個關鍵環節。習近平總書記在十九屆中央紀律檢査委員會第二次全會上強調，“要堅持抓關鍵少數和管絕大多數相統一，既對廣大黨員提出普遍性要求，又對‘關鍵少數特別是高級干部提出更高更嚴的標準，進行更嚴的管理和監督”，這是對黨員領導干部特別是“一把手”的監督的強調，也指出了“一把手”監督仍是當前加強黨內監督的重點。

加強黨內權力監督，是當前政治生態環境下黨的一項重要任務，也是保持黨的先進性和純潔性，貫徹全面從嚴治黨重大戰略的根本方針。把各級黨委“一把手”作為黨內監督的重點對象，是貫徹全面從嚴治黨的關鍵環節。黨的十八大以來，中央出臺了一系列全面貫徹從嚴治黨的紀律法規，對于當前環境下打擊貪污腐敗、嚴肅黨內政治生活和完善黨內監督體系起到了極大的作用。

記：近年來查處的腐敗案件，不乏“一把手”等領導干部的腐敗身影，甚至是一些堪稱“老虎”的腐敗領導干部。

姬：正如大家所熟知的，我們黨歷來嚴查腐敗，尤其是黨的十八大以來，黨中央將反腐敗斗爭上升到前所未有的高度，查處了大量貪腐官員，其中就有不少腐敗的“一把手”。

但由于我們黨內現行領導體制和監督體制仍有待進一步完善，再加上個別地方實踐中 ?受 ?政策、法規執行不力的影響，有的地方、有的部門對地方領導干部特別是黨委“一把手”的監督仍存在著一定程度的“難監”“虛監”“弱監” 現象，致使在一些地方領導干部特別是“一把手”這個群體成為腐敗高發群體。在一些地方，領導干部的級別越高，監督難度越大，進而成為監督中的一個薄弱環節。

所以說，從嚴治黨的關鍵是從嚴治“吏”，也就是掌握公權力的黨員干部，“吏治腐敗”是最大的腐敗。只有不斷加強對領導干部特別是“一把手”的監督，才能真正貫徹落實“黨要管黨，從嚴治黨”的大政方針。

多種因素可能導致“一把手”權力尋租

記：從權力監督和制約的角度來看，您認為一些“一把手”領導干部濫用權力的原因有哪些？

姬：一是有的地方“一把手”的權力過分集中。在黨委書記全面主持黨委會和常委會工作這樣一種制度模式下，“一把手”長期處于核心領導地位，擔負著全面領導責任，一些地方的“一把手”掌握著最為核心的人事權、財政權、決策權和資源配置權，甚至包括個別“一把手”還掌握著一定的司法權。

如果這些權力高度集中，往往就會使“一把手”不僅可以輕易操縱本單位所負責的公共政策制定和公共資源分配，干預地方經濟社會運行，還掌握著整個某個地方系統內部的黨政機關，甚至是司法機關的干部人事任免權，這也造成有的地方一旦“一把手”出現腐敗問題，就會出現“塌方式”腐敗的局面。

二是有的地方“一把手”權力行使缺乏制約。個別“一把手”對民主集中制缺乏正確的認知，在心理層面對這一制度缺乏認同度尤其是高級領導干部和青年干部，將民主集中制錯誤地理解為“民主是虛，集中是實”，習慣于以個人意志替代集體意志，等級觀念嚴重，個人主義膨脹，排斥監督，通過各種手段鞏固自己的領導地位，個別“一把手”甚至在重大問題的決策和重要干部的任免上不經過班子成員醞釀和討論就做出決定，以書記辦公會意見代替常委會意見，以個人意見代替書記辦公會意見，忽視黨委內部其他成員的意見。

三是個別地方權力監督體系不暢。有的地方對上級監督出現了過度依賴巡視組的問題，從而導致其他監督主體積極性減弱;同級監督中，同級黨委其他成員幾乎是無法起到監督作用;下級監督中，下級監督主體意識薄弱，渠道有限而對于那些掌握了上級領導違法犯罪線索的普通黨員干部來說，如何將線索上交給“一把手”的上級機關，就顯得非常重要。此外，在個別地方或部門、單位，外部監督往往無法得到有效保障。

記：有人認為，“一把手”腐敗案頻發也與監督對象的“主觀屬性”相關。您能就此類觀點做出分析嗎？

姬：“一把手”的“主觀屬性”與其腐敗案的關聯主要體現在三個方面。一是身份屬性發生沖突。“一把手”擁有作為普通公民的自然人人格和黨員身份帶來的黨員人格的雙重身份，有的時候，二者在思想觀念、行為表現、規范約束等方面往往存在較大差異，如果“一把手”干部手中的權力難以受到有效監督和制約，自然人人格中的貪婪、欲望等因素不斷釋放，忘記理想信念，缺乏精神之鈣，會導致黨員的身份和權力成為其謀求自身利益的工具。

二是個體的逐利性?！耙话咽帧弊鳛楣矙嗔Φ膿碛姓撸谛惺构珯嗔Φ倪^程中，本應堅持公共利益最大化的原則，將私權置于公權之下。但具有“經濟人”屬性的“一把手”們也往往面臨利益取舍的問題，一些“一把手”在行使權力的過程中也會追求個人利益的最大化，自利的天性使得“私權”與公權兩種權力觀念錯位，公權成為“私權”得以實現的工具，權錢交易等腐敗行為隨之產生。

三是價值觀念的異變。有的“一把手”們在權力欲望腐蝕作用下，伴隨著受外部環境的影響和自我約束心理的削減，會在心理上發生一定的扭曲和失衡，再加之僥幸心理作祟，理想信念逐步喪失，價值觀也因此一步步被扭曲。

記：客觀來說，一些“一把手”之所以腐敗，與外部環境的負面沖擊也密不可分。您認為外部環境的負面沖擊主要表現在哪些方面？

姬：一是受傳統文化糟粕思想的影響。受到長期封建專制統治思想影響，其中一些傳統的政治文化糟粕仍在當今的政治生活和公務人員的政治行為中產生負面影響，包括腐敗案例中表現出來的“官本位”思想、“人治”觀念、“家長制”觀念、“宗族”觀念，以及“一人得道雞犬升天”“衣錦還鄉光宗耀祖”之類的傳統觀念，這些因素極易在有的官員思想中產生負面影響，使其將公權力當作自身的私人“權力”。

二是社會交往過程異化。在現實生活中，個體具有不同的社會身份，并因為社會群體的密集分布而扮演者不同的社會角色，這些群體包括以婚姻血緣關系為紐帶形成的血緣群、以工作關系為紐帶所形成的業緣群、以教育學習為關系形成的學緣群、以地域關系為紐帶形成的地緣群，多重的角色沖突，就會使個別“一把手”喪失政治原則，親屬關系、同學關系、老鄉關系沖擊著政治規矩，使其做出違背公職人員身份的行為選擇，腐敗現象由此產生。

三是市場經濟體制還需完善。市場主體手中的金錢和一些掌握資源分配權的“一把手”等公職人員，他們往往“本能”地將其與手中的權力結合在一起，“圍獵”和“甘于圍獵”現象并存，使得有的“一把手”領導干部尋租活動的空間進一步擴大，在收益大于成本的驅動下，一些“一把手”權力尋租腐敗行為就會增加。

進一步完善“一把手”制度的合理運行

記：對“一把手”的監督離不開合理構建權力運行框架。您認為該如何進一步完善權力運行框架？

姬：一是明確黨委“一把手”的權力邊界。明確“一把手”的權力范圍，推進“一把手”權力清單制度，進一步明確全委會和常委會的決策權劃分，完善重大決策事項由常委會向全委會提請審批制度，完善全委會的表決程序，擴大票決制的適用范圍、限定使用舉手、記名表決方式的范圍和程序，切實發揮全委會的決策和監督作用，讓“一把手”權力在陽光下運行，遏制權力尋租的空間。

二是在黨委內部形成對“一把手”的有效制約。上級黨委要加強對下級黨委“一把手”貫徹執行民主集中的情況考評以及監督檢查，開展有針對性的教育和引導措施，鼓勵在班子內部發揚民主集中制的工作原則;要降低“一把手”在干部人事任命問題上的影響力，發揮黨委內部其他成員的主體意識和監督作用，營造分工負責，集體決策的良好氛圍;地方各級黨委要建立普通黨員行使黨內監督權的保障機制，在全黨范圍內形成“敢說真話，能說真話，鼓勵說真話”的民主氛圍。

三是建立黨委“一把手”的權力監督框架。強化上級黨委和上級紀委的監督;進一步深化現有的紀委雙重領導體制改革，增強紀委工作的獨立性，強化同級監督;要全面發揮基層黨員和黨代表在對“一把手”權力進行監督上的潛力;重視群眾監督和媒體監督等社會監督力量的運用，強化外部監督。

記：建立針對“一把手”的常態化教育機制應該在哪些方面進一步加強？

姬：一是注重培養“一把手”的官德意識。黨內監督要立足于加強針對黨員領導干部，尤其是黨委“一把手”的思想教育，樹立正確的權力觀和牢固的思想防線，提升其官德修養。

二是落實黨內批評與自我批評制度常態化和深入化。要堅持把批評與自我批評作為一項常態化的機制加入到黨的正式文件中，克服批評和自我批評中的形式主義，使其成為各級黨組織的“必修課”;完善民主生活會機制，上級黨組織要加強監督檢查;要注重批評后的整改，將批評過后的整改情況作為一項制度納入到整個環節中去。

三是改革創新黨內廉政教育方式。要根據當前反腐敗領域出現的一些新問題、新特點，圍繞重點領域，結合“一把手”的崗位和工作特點，完善廉政教育的內容;結合信息時代下網絡技術的發展形勢，創新廉政教育的方式，使廉政文化深入到領導干部生活的方方面面;要對各級黨委“一把手”開展常態化、定期的理論培訓，將考核結果與“一把手”的履職考評相掛鉤。

記：“一把手”的政治生態形象直接關乎黨和政府的形象，營造良好的政治生態環境是反腐倡廉建設的長期功課。您認為該在哪些方面進一步發力？

姬：一是凈化官場風氣，破除官場潛規則。規范權力運行，要拿出踏石留印抓鐵有痕的決心，把權力關進制度的籠子里，讓權力的運行過程公開化、程序化，在黨內徹底鏟除“官本位”思想和“家長制”作風，樹立正確的權力意識和制度意識，創造積極向上的官場文化，以形成良好的官場風氣。

二是打造良好的政商環境。政府要明確自身在市場經濟活動中的地位，做好自己監管者的職責，減少對市場經濟活動的干預;進一步推進簡政放權，深化行政審批制度改革，推動政府職能向創造良好發展環境轉變;建立政府在經濟領域，重大工程項目領域以及民生項目領域的重大決策評估制度，引入專家學者、行業代表、普通群眾等社會力量對決策的必要性、科學性、規范性進行評估審查，堵死權錢交易的所有漏洞。

三是建設全民性廉政環境。廉政文化從范圍上來說，應該屬于一種全民文化，不僅僅要針對黨內的黨員領導干部，也要針對每一位普通群眾，要在全社會范圍內形成一種“腐敗可恥、廉潔光榮”的氛圍，使每個人都能在思想和行動上嚴格要求自己，自覺遵守廉潔規范。黨的紀檢機關和宣傳部門要整合當前的廉政教育資源，創新教育措施，采取形式多樣、針對性強的宣傳手段，在全社會弘揚廉潔文化，要著重突出對“一把手”親屬，與公權力聯系密切的開發商等重點對象的宣傳教育，將廉政文化滲透到社會生活的各個角落。