“改革立法” 的升級意義

阿計

近期，全國人大常委會完成了事關改革開放大業的兩大立法動作，一是通過了海南自由貿易港法，二是通過決定，授權上海市人大及其常委會制定浦東新區法規。由此，近年來持續推進的“改革立法”建設，實現了歷史性的飛躍。

追溯1980年代以來的國家發展歷程，改革與法制始終存在著既依存又沖突的糾結，超前的改革既呼喚法制的支撐，又可能突破法制的禁區，這就需要為之探索合理的調諧之路。

改革初啟、法制重建的上世紀八九十年代，“立法不能急，改革不能等”乃是改革所面臨的主要難題，全國人大及其常委會針對深圳等改革前沿陣地的一系列授權，催生了經濟特區立法權，進而為經濟特區改革和立法的先試先行打開了通途。

相較之下，十八屆三中全會所啟動的深化改革進程，則面臨著更為復雜的挑戰，改革步入深水區和法律體系已經形成的雙重時代語境，既意味著改革的突破性與法制的穩定性之間的內在緊張遠超以往，也決定了改革邏輯必然由昔日的“摸著石頭過河”轉向“重大改革于法有據”。其中極具突破價值的解決方案是，自2012年年底起，全國人大常委會出臺多個授權決定，為包括上海、海南自貿試驗區在內的多個地區、領域的試點改革頒發了合法性通行證，其基本模式是在特定的改革區域，就特定的改革事項，暫時調整或暫停適用有關法律規定，并設定一定的試行期。如此，既滿足急迫的改革需求，也預留未來的立法空間。

以調整法律適用為基調的授權之舉，更多體現的是穩妥漸進的審慎精神，是改革風險不明晰、立法條件不成熟情形下的最優選擇。但在很大程度上，這種臨時性、單維度的授權只是一種權宜之計，并不足以全方位呼應改革的法制需求，最終仍需邁向更高形態的“改革立法”。

尤其是對于海南、上海浦東新區這兩大具有風向標意義的改革高地而言，更是亟需與之相匹配的法制供應能力。2018年作出規劃、2020年方案落地的海南自貿港建設，是全面深化改革的重大戰略部署，其最終定位是對標世界開放水平最高的特殊經濟功能區，打造中國對外開放的升級版和新標桿。同樣，浦東自1990年啟動開放以來，承載了多個國家戰略，從全國首個綜合配套改革試點，到全國首個自貿試驗區，再到社會主義現代化建設引領區，始終擔當著改革開放的先鋒角色。可以說，兩地要達成宏大的改革使命，碎片化的政策措施或能起一時功效，卻難以突破深層次的改革瓶頸、紓解全局性的改革難題，這就必須引入更高層次、更富力度的法治支持，賦予更多領域、更具效率的改革權力，如此才能以改革決策與立法決策的無縫對接，從“政策扶助”轉向“法治驅動”，真正實現改革預期。

此次為海南、浦東量身打造的“改革立法”，體現的正是立法先行、引領改革的深謀遠慮。海南自由貿易港法的特殊榮耀在于，以國家立法形式為一個地區的改革作出系統性、框架性、關鍵性的頂層設計，可謂史無前例。如此高規格的立法待遇，當能為改革奠定堅實的法治基石、提供權威的制度指引。尤其是該法授權海南人大及其常委會制定海南自貿港法規，更是大大拓展了海南的立法和改革自主權，為海南自貿港法制體系演進開辟了更大的創制空間。而浦東新區法規的不同尋常則在于，其性質將“比照經濟特區法規”，這是國家權力機關首次授權省級人大在其轄區內的非經濟特區行使這一特別的立法權力，堪稱授權立法制度的重大創新之舉。由此，上海地方立法進入了賦能擴權的高光時刻，在遵循憲法規定以及法律、行政法規基本原則的前提下，浦東新區法規不僅可以對國家立法作出變通規定，而且可以先行探索中央立法的空白地帶，進而為浦東“大膽試、大膽闖、自主改”輸送豐沛的法治底氣。

從調整法律適用、啟動試點改革，到國家專門立法力挺海南自貿港、“經濟特區立法權”惠及浦東新區，于法有據的改革路徑的不斷拓展，引領改革的法治軌道的不斷完善，見證了改革與法制的共同成長，更標志著“改革立法”已步入全面升級的時代。而由此積累的制度創新和示范樣本，亦將在不斷推廣、復制的進程中，為改革和法治注入新鮮的活力，最終收獲雙贏的碩果。