如何處置溫州等住宅土地使用權“撞限”之我見

倪寧

摘要：2016-2017年，溫州一批20年住宅土地證使用期限到期，如何續期成為社會輿論關注的焦點。本文從事件的起因、相關土地使用權“撞限”的由來、過渡性解決辦法，以及從法理層面對自動續期細則出臺的權限規定、對未到國家法定最高年限70年的續期原則、對已滿70年適用的續期原則進行了闡述，以期對當前焦點熱點的民生事件有所啟迪。

關鍵詞：住宅土地使用權;撞限;自動續期

前言

土地使用權出讓年限的設定，最早見于國務院1990年頒布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，按用途劃分的最高年限分別為：居住用地70年，工業用地50年，商業旅游娛樂用地40年，其他或綜合用地50年。到期后怎么辦？1995年開始實施的《城市房地產管理法》規定，如果需要繼續使用土地，應該至少在到期前一年申請續期。

除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準，重新簽訂出讓合同，依照規定支付出讓金。沒有按時申請或者申請后未獲批準的，土地使用權由國家無償收回。2007年出臺的《物權法》，作出了新的規定，該法第149條第一款規定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期?！?/p>

1.“撞限”問題的到來

據原溫州市國土資源局統計，2016年和2017年，該市老城區內涉及的就有一千多戶房屋。到期后要不要補交土地出讓金，交多少，國家沒規定，也就沒法辦新證。為了辦證，王女士撥打媒體熱線反映情況，《溫州日報》對該問題進行了跟蹤報道，并引起了國內媒體、相關部門和法律專家的廣泛關注。王女士大概不會想到，她的一次賣房經歷，竟把住宅土地使用權“撞限”問題推上了全國輿論的風口浪尖。

住宅的所有權是永久的，歸屬國家的土地使用權最多只有70年，到期了怎么辦？出臺的《物權法》，只用一句“自動續期”模糊帶過。據參與當年立法討論的專家回憶，大家原則上可以達成一致的是，國不與民爭利。這一點不僅學者們都認可，國土部門等政府機關的人也認可。只是在具體操作上有分歧。所以最后規定，住宅可以自動續期。因為考慮到反正70年還很長，立法者們原本打算把解釋權交給后人的智慧來解決。然而，在浙江溫州老城區的一批土地使用權僅20年的舊公房，將“撞限”的問題提早到來了。

2.提早“撞限”問題的由來

2.1深圳特區的先行先試

實際上，深圳10多年前商品房年限到期就引起了軒然大波。深圳特區正式成立于1980年8月。公開信息顯示，深圳國際商業大廈就在這個時候破土動工。2000年左右，該大廈因土地使用權到期。事實上，在深圳像國商大廈這樣使用“特區年限”的土地就有73平方公里。這些都是在1988年之前，依據深圳地方法規無償劃撥的。國際商業大廈的土地使用權只有20年，到2001年12月31日已經到期。

2.2地方政府有償出讓探索

上世紀90年代初期，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》出臺，當時土地出讓制度剛剛推開，部分地方政府為了穩妥起見，沒把年限設得太高;也有部分是政府給出幾檔年限供選擇，每檔出讓價格不同，開發商為了省錢選擇了比較低的年限。

3.深圳案例的有益實踐

2004年4月，深圳市人民政府關于印發《深圳市到期房地產續期若干規定》（以下簡稱《規定》）的通知，到期房地產，業主需繼續使用該土地的，在不改變用途的情況下，按有償使用土地的原則，延長土地使用年期，在剩余年期（國家規定的最長使用年期減去已使用年期）范圍內約定年期的，補繳地價數額為公告基準地價的35%，并按約定年期一次性支付。

《規定》對此作了詳細規定，無償劃撥的土地，雖然不補繳地價并不影響使用，但這樣的房產不能出售過戶。那段時期，基準地價不斷上漲（2006年出臺的基準地價比2004年上調了30%-40%），越早補交地價成本越劃算，這也促使業主及早繳納。據當時的媒體報道，《規定》受到了業主們的歡迎，因為補足到最高年限70年不再是100%補地價，而是打了個3.5折。于是，不少開發商紛紛進駐小區改造，羅湖區的老房子也似乎變得“越老越值錢”了。

4.提早“撞限”過渡性解決辦法

為及時解決溫州類似面臨的迫切問題，維護群眾應有權益，原國土資源部商住房和城鄉建設部同意后，復函原請示單位浙江省國土資源廳并抄送各地國土資源管理部門，地方在相關“法律安排”明確之前，可以采用“兩不一正常”的過渡性辦法處理。即：

第一個“不”是不需要提出續期申請。這是《物權法》149條規定自動續期。所以少數住宅建設用地使用期間屆滿的權利人不需要專門提出續期申請。

第二個“不”是不收取費用。市縣國土資源主管部門不收取相關費用，就是國家法律沒有規定之前，不作出任何收費的決定。

第三是“正?！鞭k理交易和登記手續。此類住房發生交易時，正常辦理房地產交易和不動產登記手續，涉及“土地使用期限”仍填寫該住宅建設用地使用權的原起始日期和到期日期，并注明：“根據《國土資源部辦公廳關于妥善處理少數住宅建設用地使用權到期問題的復函》（國土資源廳函[2016]1712號）辦理相關手續”。

國家行政主管部門強調，“兩不一正?！笔沁^渡性辦法，主要是出于便民、利民的考慮，在相關法律安排出臺前，由地方根據實際先解決一些群眾當前面臨的住房不能過戶等實際問題，維護群眾權益，解決行政管理部門在房地產交易和不動產登記等工作中遇到的操作難題。待相關法律安排出臺后，再與之做好銜接。

5.法理上“撞限”等問題的處置建議

深圳、溫州的案例，以及今后逐步到期或者70年滿限的房地產，其本質上都是一樣的，即屬于非完全性質、具有非典型性的產權屬性。中國7.5億城鎮人口、89%的自有住房率，政策的任何一絲變動都將觸動到這一龐大人群最敏感的神經末梢。市場倒逼下，一道數年來待解的必答題擺上了臺面，中國房地產市場幾十年后不得不面對的房屋與土地產權矛盾，正經溫州之手前置化、公開化。這是對決策部門的一次大考。對于此類物業的土地使用權“撞限”或滿期后的續期，從法理上分析，本人認為應充分考慮以下方面較為妥當。

5.1必須遵循職權法定原則

法定職權必須為，法無授權不可為。解決住宅建設用地使用權到期問題，也應回到法律源頭，在法治框架下依法依規進行?！白蚕蕖崩Ь臣仁且粋€典型樣本，也是進一步完善中國特色社會主義法律體系的契機?！冻鞘蟹康禺a管理法》與《物權法》相比較，按照新法優于舊法原則，應優先按《物權法》的有關規定執行。必須由全國人大或其授權的全國人大常委會才有權來作出統一的法律解釋，明確自動續期的規定。

5.2必須遵循公平合理原則

土地使用期限按20年和70年出讓，其出讓金是不一樣的。政府出讓20年土地使用權，續期如果不補交出讓金，一方面對其他已經繳納70年出讓金的業主是有失公平的，另一方面，對政府來說也造成國有資產流失。為此，按20年以及沒有達到最高限70年的，首先應當自動續期至70年，同時補交約定年限與70年土地使用權期間的出讓金差價。

20年期、70年期商品房，作為不動產的購買業主對不動產對應的土地年期應有了解的責任，如果沒有特別約定出讓年限差別到期由開發商補交出讓金的，補交出讓金差價的主體原則上為現狀業主。考慮到這些年來國家對商品房增值收益普遍讓利的情況，補交出讓金差價按出讓當年70年使用權和20年使用權的差價及利息進行測算為宜，可顯公允公平、合情合理。

5.3必須遵循國不與民爭利原則

《城鎮土地使用稅暫行條例》規定：凡在城市、縣城、建制鎮、工礦區范圍使用土地的單位和個人，都是城鎮土地使用稅的納稅義務人，應當依照條例規定繳納土地使用稅。順其意，業主購置商品房后，城鎮土地使用稅的納稅義務就從房地產開發企業轉移到新購置商品房的業主，只不過根據國稅地字[1988]15號文件第18點第1項的有關規定以及各地出臺的相關規定，個人自用住宅是暫免征收城鎮土地使用稅罷了。

70年后如何續期？《物權法》規定住宅可以自動續期，不能因為老百姓到期時沒有申請，土地就自動收回國有了。法律制訂時，既沒有明確續期是否收費，也沒有規定免費續期，法律專家認為當時是基于兩方面考慮，一是土地的國家所有權如何體現，二是到時國家富裕條件允許了，是否還一定要向老百姓收費呢。為此，本人認為70年到期后，商品房使用期限已所剩不多且不等期，不宜按一定期限再繳納出讓金。可以通過測算考慮恢復城鎮土地使用稅按年收取，或者按土地使用權未滿限、滿限兩種情況結合到正在制訂的房地產稅中，分類制訂征收標準。同時根據國家經濟水平和國不與民爭利原則，酌減收取或繼續暫免。

在我國，一些人拿出大部分的積蓄買房，勿庸置疑房屋作為不動產是很多老百姓最大的財富。妥善地處置好當前“撞限”和70年后到期的土地使用權續期問題，是事關民生大計的大事。在強調法治社會的今天，首先需要明確的是，要堅持有法必依，嚴格落實物權領域的立法成果，增強人民群眾對國家物權制度的信心;另一方面，針對物權法規定并不詳盡的現實，通過充分吸取民意及規范的程序，盡早出臺關于土地出讓續期的實施細則，盡快緩解公眾焦慮已成當務之急。

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