中國減碳之路的選擇：碳交易還是碳稅？

管清友 伍艷艷 許博男

隨著我國2 0 3 0碳達(dá)峰、2060碳中和的“30·60目標(biāo)”確認(rèn)，作為減碳工作的重要任務(wù)和重要手段，碳交易備受市場(chǎng)關(guān)注。今年2月1日《碳排放權(quán)交易管理辦法》正式生效。這標(biāo)志著國內(nèi)碳排放權(quán)交易將從區(qū)域試點(diǎn)走向全國統(tǒng)一，全國碳交易所有可能在今年鳴鑼開市。

碳交易和碳稅是目前世界上各國最常用的兩大碳減排制度安排。有意思的是，圍繞兩者之間減碳效果的孰優(yōu)孰劣，爭(zhēng)議不小。

一、碳交易與碳稅的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理

從經(jīng)濟(jì)學(xué)上看，兩者都是為了解決公共產(chǎn)品的外部性而采取的政策手段，但從原理上來說又存在一定的差異。

碳交易作為數(shù)量導(dǎo)向的政策工具，被認(rèn)為是符合科斯定理的一種可交易污染許可證的典型應(yīng)用。我們都知道外部性是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)里關(guān)于市場(chǎng)失靈的重要表現(xiàn)之一，其中環(huán)境保護(hù)問題就是具有很強(qiáng)的外部性的產(chǎn)品。而科斯認(rèn)為，只要污染權(quán)利（或者說是產(chǎn)權(quán)）得到明確，并且可以在市場(chǎng)上進(jìn)行交易，市場(chǎng)本身其實(shí)可以有效消除環(huán)境外部性。既然二氧化碳為代表的溫室氣體需要治理減排，但治理減排會(huì)給不同國家、不同企業(yè)造成成本差異，那么碳排放權(quán)就可以在市場(chǎng)上進(jìn)行交換，用碳交易這種市場(chǎng)化的手段來解決空氣污染問題。

與碳交易相比，碳稅是以價(jià)格為導(dǎo)向的政策工具，類似于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“庇古稅”。按照福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古的觀點(diǎn)，環(huán)境污染外部性的根源在于私人成本與社會(huì)成本不一致，從而私人的最優(yōu)導(dǎo)致社會(huì)的非最優(yōu)。因此，只要政府采取措施？比如說征稅？使得私人成本和社會(huì)成本相等，那么就可以得到經(jīng)濟(jì)學(xué)追求的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

二、碳交易與碳稅相比孰優(yōu)孰劣？

由于國家地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)、金融、監(jiān)管條件不同，很難簡(jiǎn)單的判斷碳交易和碳稅在減碳效果、綜合影響上孰優(yōu)孰劣。

先來看看碳交易。碳交易直接指向碳排放量，減排效果明確，政策出臺(tái)、調(diào)整不涉及立法，程序上來說也相對(duì)簡(jiǎn)單、更為靈活。此外，碳交易作為一種市場(chǎng)可交換產(chǎn)品，具有金融的天然屬性，能夠吸引銀行、基金、企業(yè)更多參與，提高資源配置的效率。但是，碳交易作為一種人為設(shè)計(jì)、控制的市場(chǎng)，存在著高昂的監(jiān)管成本和道德風(fēng)險(xiǎn)。由于碳價(jià)格波動(dòng)性，一旦產(chǎn)品金融化則對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管能力提出了較高的要求，因此碳交易比較適合金融市場(chǎng)發(fā)展比較充分的國家和地區(qū)。

碳稅的優(yōu)點(diǎn)在于，不需要太復(fù)雜的市場(chǎng)產(chǎn)品和交易規(guī)則設(shè)計(jì)，管理、運(yùn)行成本相對(duì)碳交易要低很多；而且碳稅作為政府稅種之一，相對(duì)固定便于企業(yè)做好減排安排，可以增加政府收入，用于投資開發(fā)新減排技術(shù)。不過碳稅的缺點(diǎn)也比較明顯。第一，作為一個(gè)稅種，出臺(tái)、調(diào)整都需要嚴(yán)格的程序，靈活性較差。第二，通過價(jià)格影響碳排放量，間接影響、效果存在不確定性。第三，由于缺乏超國家的征稅部門，碳稅不能像碳交易那樣，用于解決全球碳減排問題；第四，可能會(huì)造成國與國之間發(fā)展的不平等，讓實(shí)施國的企業(yè)由于碳稅而轉(zhuǎn)移到環(huán)境政策寬松的國家，導(dǎo)致實(shí)施國產(chǎn)業(yè)外流。

正因?yàn)樘冀灰着c碳稅各有利弊，很多國家或地區(qū)都是結(jié)合自己的國情，選擇合適的減碳制度安排。

據(jù)世行統(tǒng)計(jì)，截至2020年6月已有超過30個(gè)國家和地區(qū)實(shí)施碳稅政策。其中，比如瑞典、芬蘭、荷蘭等國，單獨(dú)專門設(shè)立了碳排放稅在全國實(shí)行；而日本、意大利、德國等則是在能源消費(fèi)稅、環(huán)境稅等現(xiàn)有稅種中加入了碳排放因素，形成了潛在的碳稅。

同時(shí)有意思的是，自歐盟于 2005年運(yùn)行全球首個(gè)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)以來，碳交易在全球的實(shí)施版圖不斷擴(kuò)大。截至2020年，全球已運(yùn)行的國家和地區(qū)碳交易體系有21個(gè)，其中有一個(gè)超國家機(jī)構(gòu)、5個(gè)國家級(jí)、16個(gè)省/州和7個(gè)城市，碳排放交易體系所覆蓋的溫室氣體排放量占全球碳排放總量的9%。

三、選碳交易還是碳稅？

對(duì)于中國而言，到底是向左走還是向右走？

從目前看，碳交易的步伐走得比較快。從2013年七大試點(diǎn)地區(qū)先行到今年很可能走向重點(diǎn)行業(yè)開展的全國性交易，第一階段主要是電力，下一步將擴(kuò)展到石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和民用航空等領(lǐng)域。按照生態(tài)環(huán)境部官員的說法，“一個(gè)行業(yè)成熟了就再納入一個(gè)行業(yè)，在‘十四五’期間，會(huì)有新的行業(yè)進(jìn)入全國碳市場(chǎng)。”相比較而言，碳稅的推進(jìn)稍慢一些。我國在2006年前后就開展了關(guān)于碳稅的研究工作， 但遺憾的是2018年我國開始征收環(huán)境稅，碳稅并未納入其中。

為什么中國會(huì)優(yōu)先發(fā)展碳交易呢？我們猜測(cè)主要有兩個(gè)原因：

第一，阻力大小。我國電力、化工、水泥等碳排放比較集中的行業(yè)都處于上中游，以大型國企為主，直接征收碳稅的話阻力相對(duì)比較大。

第二，國際影響。碳交易可以更快參與全球碳排放貿(mào)易，更好地樹立大國形象。同時(shí)中國作為最大的碳排放國，發(fā)展國內(nèi)碳交易市場(chǎng)，有利于未來全球碳定價(jià)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)。

不過值得注意的是，由于碳交易與碳稅分別代表著從量與從價(jià)兩種不同的機(jī)制，且各有利弊，因此一些國家、特別是環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)比較高、經(jīng)濟(jì)規(guī)模比較大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜的工業(yè)國家，采取了雙管齊下的策略。比如德國、日本等，包括韓國在大力推碳交易的同時(shí)，現(xiàn)在也開始積極研究碳稅。

對(duì)于我國來說，在已實(shí)施碳交易的情況下開展碳稅是否會(huì)加重企業(yè)負(fù)擔(dān)？選擇在資源稅、消費(fèi)稅、環(huán)境稅之下加征碳稅，還是作為獨(dú)立稅種？如何避免重復(fù)征收、加重企業(yè)負(fù)擔(dān)？這些都是需要認(rèn)真研究的問題。