碳減排實施路徑的回顧與反思

劉暢 張樂

經(jīng)過近一個世紀的觀察與搜證，人們逐步得出了全球變暖的結(jié)論，氣候變化成為國家、企業(yè)決策的重要考量因素。碳排放問題也成為多國高度關(guān)注的議題甚至成為大國博弈的選項。

上世紀70年代末，主要發(fā)達國家相繼進入后工業(yè)化階段，一些國家出現(xiàn)了去工業(yè)化現(xiàn)象，即勞動密集型產(chǎn)業(yè)、部分原材料加工業(yè)向欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移。此外，經(jīng)歷過數(shù)次石油危機的沖擊，西方發(fā)達國家對節(jié)能愈加重視。自上世紀70年代末80年代初以來，部分發(fā)達國家碳排放陸續(xù)達峰并下降，世界人均能源相關(guān)碳排放緩慢波動下降。但自本世紀初，全球產(chǎn)業(yè)加速轉(zhuǎn)移，美國、西歐等發(fā)達國家人均排放量雖然仍處于下降階段，但中國、印度等人口大國的碳排放增長帶動全球人均碳排放緩慢增長。

碳排放規(guī)模的演進折射了各經(jīng)濟體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷，也體現(xiàn)對節(jié)能減排的日益重視。出于協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟發(fā)展、保障能源安全與應對氣候變化的考量，發(fā)展低碳經(jīng)濟已經(jīng)逐漸取得世界上越來越多國家的認同。

碳減排的“他山之石”

為應對全球氣候變化和確保能源安全，確保在新一輪的國際新秩序建立過程中搶占有利地位，許多發(fā)達國家開始尋求向低碳發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，在積極的低碳發(fā)展目標下確定相應的低碳發(fā)展戰(zhàn)略、行動計劃和政策措施。英國、美國、歐盟等發(fā)達國家已將應對氣候變化、發(fā)展低碳經(jīng)濟的戰(zhàn)略上升為國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。為了促進國家低碳轉(zhuǎn)型，英美等國在低碳技術(shù)領(lǐng)域也積極創(chuàng)新、探索前沿技術(shù)，并逐步確立相關(guān)法律，以此來搶占未來低碳經(jīng)濟科技制高點。

因認識到潛在的全球氣候變化問題，早在1988年，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）成立，其主要任務是對氣候變化科學知識的現(xiàn)狀，氣候變化對社會、經(jīng)濟的潛在影響以及如何適應和減緩氣候變化的可能對策進行評估。IPCC第一次評估報告于1990年發(fā)布，報告確認了對有關(guān)氣候變化問題的科學基礎(chǔ)，它促使聯(lián)合國大會做出制定《聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）》的決定，公約于1994年3月生效。第二次評估報告于1995年發(fā)表，并提交給了UNFCCC第二次締約方大會，為公約的《京都協(xié)定書》會議談判做出了貢獻。

1997年在日本京都召開的《氣候框架公約》第三次締約方大會上通過的國際性公約即《京都協(xié)定書》，是第一個溫室氣體減排的全球性制度框架。為全球主要工業(yè)化國家在2008-2012年期間的二氧化碳排放量制定了具有法律約束力的目標，總計要至少比1990年的水平降低5%。2009年12月7日至18日在丹麥首都哥本哈根召開的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第15次締約方大會，來自192個國家的談判代表共同商討《京都協(xié)定書》一期承諾到期后的后續(xù)方案，即2012年到2020年的全球減排協(xié)議。會議最終達成不具法律約束力的《哥本哈根協(xié)議》，協(xié)議維護了《京都協(xié)定書》中關(guān)于確立“共同但有區(qū)別的責任”原則，就發(fā)達國家實行強制減排和發(fā)展中國家采取自主減緩行動做出進一步安排，并就全球長期目標、資金和技術(shù)等重要問題達成共識。

由于歐盟很早就認識到大量使用化石燃料所排放的以CO2為代表的溫室氣體是導致全球變暖的主要原因，在發(fā)展低碳經(jīng)濟問題上，歐盟的行動走在其他國家和地區(qū)之前。從排放指標的制定、技術(shù)研發(fā)經(jīng)費的投入、碳排放機制的提出、節(jié)能環(huán)保標準的制定以及低碳項目的推廣等，歐盟推出了全方位的政策和措施，大力發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)，不斷提高其各成員國的國際競爭力。2006年歐盟公布了《能源效率行動計劃》，重申了到2020年前總能源消耗減少20%；2007年歐盟通過了旨在促進低碳能源技術(shù)發(fā)展的《能源技術(shù)戰(zhàn)略計劃》，進一步制定措施，努力實現(xiàn)歐盟制定的2020年和2050年減排戰(zhàn)略目標；2008年歐盟首腦會議通過了《氣候行動和可再生能源一攬子計劃》，該計劃加大了溫室氣體控制范圍，擴展了歐盟碳排放交易機制，設(shè)置了各成員國的排放上線，制定并實施了責任分擔機制。該計劃在歐洲氣候和能源政策方面具有里程碑式的意義，是全球通過氣候和能源一體化政策實現(xiàn)應對氣候變化目標的重要基礎(chǔ)，將減少歐盟對外部進口燃料的依賴，產(chǎn)生包括在促進能源安全、增加就業(yè)、促進研發(fā)和創(chuàng)新等方面的重要影響。2008年經(jīng)濟危機后，歐洲各國更是將實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型視為實現(xiàn)本國經(jīng)濟復蘇的重要手段。2011年歐委會發(fā)布了《2050能源路線圖》，即實現(xiàn)歐盟到2050年碳排放量比1990年下降80%-95%這一目標的具體路徑。

英國國會在《京都協(xié)定書》所承諾的減排義務基礎(chǔ)上，于2008年正式通過并生效了《氣候變化法案》，確定了2050年溫室氣體排放量相比1990年減少80%的長期減排目標，并確定了今后五年的“碳預算”，以及確立了相關(guān)執(zhí)行機制。該法案使英國成為世界上第一個在針對減少溫室氣體排放、適應氣候變化問題方面確定的長期目標受到法律約束的國家，開創(chuàng)了一個處理和應對氣候變化的全新途徑，也標志著英國的能源轉(zhuǎn)型正式進入低碳化階段。

在法案通過后的10年里，英國溫室氣體減排初具成效。2018年，英國碳排放量為3.64億噸，比2008年下降了30%。人均排放量接近世界平均水平。能源行業(yè)碳排放量為3.51億噸，占英國全部二氧化碳排放量的89.5%。相比減排較快的工業(yè)和電力行業(yè)，受技術(shù)性因素制約，交通、農(nóng)業(yè)和建筑等行業(yè)的減排速度并不顯著。2019年6月，英國政府在《巴黎協(xié)定》全球應對氣候變化目標的基礎(chǔ)上，制定了《2008年氣候變化法案（2050年目標修正案）》2019年法令草案。該修正法令當月即在議會通過，法令最核心的修訂內(nèi)容是英國到2050年溫室氣體排放量將原定減少80%的目標修訂為至少減少100%，這也被稱為凈零碳排放目標。英國因此成為全球首個通過凈零排放法案的主要經(jīng)濟體。

從1997年《京都協(xié)定書》達成到2007年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第14次締約國大會，美國政府始終拒絕承擔任何強制性溫室氣體減排義務，導致美國成為迄今唯一沒有簽署《京都協(xié)定書》的發(fā)達國家。相對于聯(lián)邦政府的消極對待，美國許多州卻反而更加積極創(chuàng)立法律、編制計劃以此來達成溫室氣體減排的目的。從而在美國氣候政策領(lǐng)域呈現(xiàn)出一個顯著的特點，即相比于聯(lián)邦政府的行動遲緩，美國各州及地方政府、知名企業(yè)、非政府組織、民眾個人反而表現(xiàn)較為活躍，甚至州、市政府也參與到氣候變化訴訟中去。面對小布什政府認為強制性減排措施不可取這一立場，從2001-2008年，美國國會卻越來越重視氣候變化問題，不斷進行立法嘗試，打破了美國在制定氣候政策上的僵局。

與其前任總統(tǒng)布什不同，奧巴馬政府高度重視低碳發(fā)展，提出了實現(xiàn)氣候保護與經(jīng)濟發(fā)展雙豐收的諸多設(shè)想，以“綠色經(jīng)濟復興計劃”作為首要任務，認為清潔能源的開發(fā)將成為美國經(jīng)濟新的增長點，能夠創(chuàng)造出數(shù)百萬個就業(yè)機會，能源和環(huán)境問題關(guān)系到美國的國家安全。奧巴馬政府大打清潔能源合作牌，提出要盡快確立美國在新能源競賽中的領(lǐng)先地位。在其推動下，眾議院在2009年以微弱多數(shù)通過了美國歷史上首個限制溫室氣體排放的法案？《美國清潔能源與安全法案》，法案旨在創(chuàng)造就業(yè)，推動美國減少對海外石油的依賴，以及應對全球變暖，提高能源效率，建立碳交易市場機制，提出了發(fā)展可再生能源、清潔電動汽車和智能電網(wǎng)的方案等，這些成為一段時期內(nèi)美國碳減排的核心政策。2009年7月初，時任總統(tǒng)奧巴馬在G8峰會上力促關(guān)于氣候變化的聲明、確立將全球溫室氣體減半的長期減排目標；同年7月，奧巴馬政府安排美國商務部和能源部兩位部長同時訪華，推進中美清潔能源技術(shù)領(lǐng)域合作；同年7月底又在中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話中以氣候變化和清潔能源合作為核心議題。2014年美國聯(lián)邦政府推出“清潔電力計劃”，確立2030年之前將發(fā)電廠的二氧化碳排放量在2005年水平上削減至少30%的目標，這是美國首次對現(xiàn)有和新建燃煤電廠的碳排放進行限制。據(jù)美國環(huán)保局發(fā)布的《溫室氣體排放與碳匯目錄》顯示，2007年美國出現(xiàn)二氧化碳排放量峰值達55億噸，之后顯著下降。一系列應對氣候變化的頂層設(shè)計，引領(lǐng)了美國碳達峰后的快速去峰過程。

中國碳減排實施路徑

2005年，中國溫室氣體排放量首次超越美國，并保持了長期增長勢頭，僅在2014-2016年間出現(xiàn)微弱下降。2019年，我國溫室氣體排放量是1990年的4.8倍。根據(jù)榮鼎咨詢的報告，2019年全球溫室氣體排放量達到520億噸二氧化碳當量，總排放量位居前三的國家是中國、美國和印度，分別占比27%、11%和6.6%。近些年來中國溫室氣體排放占據(jù)高位，其中，由于西方消費的很多東西都在中國生產(chǎn)，相關(guān)的碳排放量被計入中國的碳排放記錄。

中國溫室氣體排放量的增長與城市化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷等因素緊密相關(guān)。中國加入WTO后，在出口和城市化的雙重推動下，經(jīng)濟步入快速發(fā)展的軌道。產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展，城市化的快速推進和龐大的人口，使得能源消費量急速增大。中國第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重近40%，這樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一定程度上增加了碳排放。以往我國部分地區(qū)的經(jīng)濟增長與其高碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展密不可分，如煤炭開采和加工，燃煤發(fā)電，原油鉆探和加工提煉等產(chǎn)業(yè)。中國的產(chǎn)煤大省山西與煤相關(guān)的GDP占比高達50%-60%，高碳行業(yè)提供了大量就業(yè)，也拉動了經(jīng)濟增長。

中國在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時并沒有忽視氣候變化這一重要議題，從而逐漸推進國內(nèi)綠色低碳轉(zhuǎn)型、應對全球氣候變化。中國應對氣候變化、追求低碳發(fā)展的步伐慢于歐盟、美國等發(fā)達經(jīng)濟體，可追溯到2006年，當年發(fā)布的第十一個五年計劃呼吁建立“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”，提出中國要在五年內(nèi)單位GDP能耗下降20%。2009年中國政府在哥本哈根氣候大會上首次提出2020年單位GDP的二氧化碳排放要比2005年下降40%-45%。2011年頒布的《十二五溫室氣體排放工作方案》提出五年間碳排放強度下降17%的政策目標；同年，《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》確定在北京市、廣東省、深圳市、天津市、重慶市、上海市及湖北省七個省市開展碳排放交易試點工作。2012年6月，國家發(fā)改委印發(fā)了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，對國內(nèi)溫室氣體自愿減排項目等五個事項實施備案管理。因?qū)嵭兄写嬖跍厥覛怏w自愿減排交易量小、個別項目不夠規(guī)范等問題，國家發(fā)改委于2017年3月對這一辦法開始組織修訂。

2013年至2015年，國家分三批發(fā)布24個行業(yè)的溫室氣體排放核算方法與報告指南，為不同行業(yè)排放單位企業(yè)溫室氣體排放量核算和報告提供依據(jù)。2014年12月10日發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》是碳市場建設(shè)初期對全國碳排放權(quán)交易管理的框架性文件，首次提出全國碳市場的管理體系和各參與方相應職責。

2016年1月19日，《關(guān)于切實做好全國碳排放權(quán)交易市場啟動重點工作的通知》發(fā)布，明確全國碳市場覆蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空八大行業(yè)18個子行業(yè)，確定碳排放量核算、報告與核查的工作流程。2016年5月13日發(fā)布的《關(guān)于進一步規(guī)范報送全國碳排放權(quán)交易市場擬納入企業(yè)名單的通知》，將試點行業(yè)覆蓋范圍擴展到八大行業(yè)32個子行業(yè)。目前國家層面已完成對八大行業(yè)32個子行業(yè)試點企業(yè)2013-2019年碳排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集工作。

全國碳市場以試點為基礎(chǔ)，自2017年底啟動籌備。2017年12月18日，國家發(fā)改委發(fā)布《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，提出以發(fā)電行業(yè)為突破口率先啟動全國碳排放交易體系，分基礎(chǔ)建設(shè)期、模擬運行期、深化完善期三個階段建設(shè)全國碳市場。該方案在參與主體、制度建設(shè)、發(fā)電行業(yè)配額管理、支撐系統(tǒng)和保障措施等方面提出具體要求。

2020年12月30日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《2019-2020年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》和《納入2019-2020年全國碳排放權(quán)交易配額管理的重點排放單位名單》。全國碳市場建設(shè)以發(fā)電行業(yè)為突破口，率先開展全國范圍內(nèi)的碳排放權(quán)交易，本次納入配額管理的重點排放單位名單實現(xiàn)了發(fā)電行業(yè)重點排放單位的全覆蓋。

2020年底的中央經(jīng)濟工作會議確定將做好碳達峰、碳中和工作作為2021年重點任務之一。2021年1月5日，生態(tài)環(huán)境部正式發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，并印發(fā)配套的配額分配方案和重點排放單位名單。這意味著2021年1月1日起，全國碳市場發(fā)電行業(yè)第一個履約周期正式啟動。2225家發(fā)電企業(yè)將分到碳排放配額。2021年2月26日至27日，生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋赴湖北省、上海市調(diào)研碳市場建設(shè)工作時表示全國碳市場建設(shè)已經(jīng)到了最關(guān)鍵階段，要確保今年6月底前啟動上線交易。2021年3月，生態(tài)環(huán)境部又相繼發(fā)布《關(guān)于加強企業(yè)溫室氣體排放報告管理相關(guān)工作的通知》及《關(guān)于印發(fā)企業(yè)溫室氣體排放報告核查指南（試行）》，規(guī)定了2021年全國碳排放權(quán)交易溫室氣體排放報告管理具體工作內(nèi)容和每項工作的時間節(jié)點，并明確發(fā)電行業(yè)首次配額核定和清繳履約工作的截止日期。

隨著人們對綠色低碳理念越來越重視，碳減排制度內(nèi)容逐漸豐富、覆蓋面逐漸擴廣，當前中國碳減排制度已初步建立，但建設(shè)過程中也出現(xiàn)了一些問題，一是相關(guān)法律法規(guī)制度體系還有待健全，如原子能、水電等重要的碳減排領(lǐng)域尚缺乏專門立法。二是碳減排工作主要采取政府管控措施，如規(guī)定碳排放績效標準、設(shè)置市場準入退出規(guī)制等，這樣的措施會表現(xiàn)出管理成本高以及難以激勵企業(yè)碳減排。三是政策體系協(xié)同性不足。由于嚴格的碳減排往往會降低經(jīng)濟增速，地方政府出于自身利益考量從而并沒有嚴格執(zhí)行中央政策，如河北鋼鐵企業(yè)空氣污染、山西苯胺泄漏等事件；碳減排工作涉及主體較多，容易出現(xiàn)權(quán)責不清、效率低的情況。四是碳交易市場還不成熟，價格發(fā)現(xiàn)作用尚未充分發(fā)揮。

結(jié)合國內(nèi)外碳減排實踐經(jīng)驗和教訓，未來在實現(xiàn)碳中和目標的進程中，一是要充分利用好市場化的減排政策工具，如碳排放交易、碳稅等。目前我國將碳交易作為實現(xiàn)碳減排的重要手段，尚未將碳稅納入國家碳減排措施中。碳交易適合排放點集中、易于監(jiān)管的企業(yè)，對于眾多排放量小或不易監(jiān)管的企業(yè)而言碳稅可彌補碳交易的不足。二是碳排放交易市場的建設(shè)與能源市場化改革同步進行。以電力部門為例，由于電力生產(chǎn)企業(yè)擁有市場壟斷地位以及我國的電價管制，碳排放交易、碳稅等市場化政策工具對壟斷電力企業(yè)的調(diào)控作用有限。三是健全能源與碳減排相關(guān)法案，以系統(tǒng)完善的碳減排政策體系保障碳達峰、碳中和目標的逐步實現(xiàn)。四是推動低碳技術(shù)創(chuàng)新。大力推動低碳、零碳、負碳技術(shù)研發(fā)，加強現(xiàn)有綠色低碳技術(shù)推廣應用。比如，2019年我國火電煤耗306.7G/kwh，發(fā)達國家火電煤耗270G/kwh，技術(shù)進步尚有10%至20%的提高空間。五是推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整及重點行業(yè)能耗降低。信息產(chǎn)業(yè)、智能產(chǎn)業(yè)、5G、互聯(lián)網(wǎng)、醫(yī)療交通共享等產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展有助于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，通過政策和市場的引導促使化工、電力、石化、有色等重點行業(yè)的能耗持續(xù)下降。