中國民航總體工作思路的變革邏輯

高俊

回顧總結新中國民航72年發展歷程，有代表性和典型性的總體工作思路大致經歷了四次重大變革。

第一次是以周恩來總理“三句話”為代表的總體工作思路。1957年10月5日，周恩來總理在民航局報送的《中緬通航一周年的情況報告》上批示：“保證安全第一，改善服務工作，爭取飛行正常”，成為民航的工作方針。這是民航歷史上第一個也是比較全面的總體工作思路。“三句話”精準抓住了民航行業本質特征。其中，安全是民航事業發展的基礎和前提，也是民航工作的中心；服務是民航工作的初心，也是民航行業本質屬性；正常是行業運行質量的綜合體現，也是人民群眾最大關切。64年來，周恩來總理的“三句話”已經成為了民航工作發展的長期指導方針。

第二次是以“三句話”“八個字”“一嚴兩抓”為代表的總體工作思路。1994年初，為打好飛行安全翻身仗，堅決制止空中劫機和不安全事件的發生，民航總局黨委提出了“三句話”“八個字”“一嚴兩抓”的民航總體工作思路。這是民航發展史上第二個也是體系化的工作思路，有四層含義或四個特點。

其中，“三句話”就是周恩來總理的“三句話”，體現出繼承性；“八個字”就是要培養“團結、求實、創新、廉潔”的作風，體現出針對性；“一嚴” 就是“嚴字當頭”，體現出導向性；“兩抓”就是“一抓整頓，二抓改革”，“整頓”依靠的是行政教育手段，劍指思想作風和工作作風，“改革”依靠的是政府和市場的結合，劍指體制和機制的完善，體現出方法性，必須把整頓和改革作為民航發展的兩個動力和兩個抓手。

27年來，這一總體工作思路適應了民航改革發展和現代化管理的需要，從根本上扭轉了不利的安全形勢，把民航各項工作順利推進新世紀。

第三次是以新時期“一二三三四”為代表的總體工作思路。黨的十八大以來，民航局黨組認真貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神和黨的十八大精神，2016年初，提出新時期“一二三三四”民航總體工作思路。這是民航發展史上第三個也是規范化的工作思路。

其中，“一”就是始終踐行人民航空為人民的根本宗旨；“二”就是堅持運輸航空和通用航空兩翼齊飛；第一個“三”就是堅持航空安全、真情服務和廉政風險三條底線；第二個“三”就是構建機場網、航線網和運行監控網“三張網”；“四”就是把空域資源、服務品質、適航審定和應急救援作為民航必須補齊的“四個短板弱項”。

5年多來，這一總體工作思路適應了建設民航強國戰略構想的全面呈現，凸顯了行業發展的重要原則和價值追求，明確了民航改革工作的主攻方向，引領中國民航完成“十三五”目標任務、推進民航大國向民航強國的轉段進階。

第四次是以“十四五”時期“一二三三四”為代表的總體工作思路。今年民航工作會議最突出的亮點是提出了“十四五”時期民航新的“一二三三四”總體工作思路。這是民航發展史上第四個也是制度化的工作思路，體現為“兩不變和兩大變”和“ 三個層次”的調整。也就是保持“一二三三四”的整體框架和前面的“一二三”沒有變，而后面的“三”和“四”都發生顯著變化。把建設“三張網絡”調整為構建完善“三個體系”，即功能健全的現代化國家機場體系、系統布局效率運行的航空運輸網絡體系和安全高效的生產運行保障體系。同時，把補齊“四個短板”調整為開拓四個新局面，即民航產業協同發展有新格局、智慧民航建設有新突破、資源保障能力有新提升、行業治理體系和治理能力有新成效。

這一總體工作思路保持原有框架形式的穩定性，側重內容內涵創新，也就是從解決“有沒有”“有多少”向“好不好”“強不強”轉變。

總結四次民航總體工作思路的變革歷程，中國民航已經形成了一套依靠階段性發展思路引領行業發展的工作方法，具有繼承與創新相促進、理論與實踐相結合、變與不變相統一的鮮明特點。這正是民航總體工作思路的歷史邏輯。

民航總體工作思路既有宏觀思考，也有微觀考量，有著深刻的理論邏輯。

一方面，于宏觀理論處著眼。民航事業發展在不同時期呈現不同的階段性特征和發展要求，制定或調整總體工作思路必須把握行業發展的宏觀維度。“十四五”時期民航總體工作思路調整著重考慮了五個宏觀因素。

從發展基礎看，經過“十三五”時期的努力，我國民航市場空間越發廣闊，航空公司競爭力不斷增強，機場網絡布局日趨合理，空管服務能力穩步提升，安全安保水平世界領先，技術保障水平顯著進步，通用航空產業化發展蓄勢待發、參與國際民航合作和交流程度愈加深入、民航自主創新發展體系初步形成。

從發展任務看，我國已經基本實現了從航空運輸大國向單一航空運輸強國的轉變，轉向實現從單一的航空運輸強國跨入多領域民航強國。“十四五”時期，我國民航將進入發展階段轉換期、發展質量提升期、發展格局拓展期。這表明在新發展階段，運輸航空、通用航空發展要求更高、“四型機場”、“四型空管”建設現代化標準更高。

從發展主題看，高質量發展是我國民航發展到一定階段的內在要求和必然選擇，同時也是安全底線牢、運行效率高、服務品質好、經濟效益佳、發展后勁足的發展，必須實現觀念變革、質量變革、效率變革和動力變革，在“十四五”時期，構建一套民航高質量發展的指標體系、統計體系、政策體系、績效體系和考核體系。

從發展環境看，盡管當前經濟全球化遭遇逆流，特別是受疫情影響，全球產業鏈供應鏈面臨沖擊，但經濟全球化的大趨勢沒有變，中國民航已經在全球率先觸底反彈，成為全球恢復最快、運行最好的航空市場，尤其是國內市場的客運量已經接近疫情前的水平，貨機市場遠超同期，全年旅客運輸量超過美國（暫列）位列全球第一。

從發展難度看，目前我們處在“兩個大局”“兩個百年”交匯交織期。據國際航協預測，到2024年國際航空運輸量才能恢復到疫情以前的水平，“十四五”期間，我們要暢通航空運輸循環，服務“一帶一路”和國家全方位對外開放，以國內市場為戰略支點，堅持自立自強，培育全球航空市場合作和競爭新優勢。

另一方面，于微觀理論處著手。從微觀經濟角度出發，為實現民航持續健康發展，需要根據不同時期的突出問題制定解決問題的發展思路。民航總體工作思路的兩大著力點是擴大需求和改善供給。

從擴大需求看，總需求的一般模型為Y=C+I+（X-M），即由消費（C）、投資（I）、凈出口（X為出口、M為進口）組成（政府投資、政府消費包括在投資、消費中）。2020年，我國GDP突破100萬億，消費占65.9%；人均可支配收入突破3.2萬元，人均消費支出2.12萬元；我國有世界上最大規模中等收入消費群體和三億多航空人口，有巨大市場潛力。

民航仍然是國家新基建的重點，2019年初新基建政策實施以來，國家發展改革委共批準28個機場新建或改擴建項目，批復建設跑道32條，航站樓面積470萬平方米，合計投資4395億元。2020年中國民航局政府基金完成投資1050億元，隨著我國機場建設規模越來越大，投資規模還會越來越大；通用航空投資熱度不減，隨著低空空域改革取得突破，我國通航市場將迎來爆發增長，預計年均增速提高到16.1%。

民航是國際性行業，現階段民航飛機、發動機、航材等需要大量進口，同時國產支線飛機已經規模化運用、大飛機將逐步進入市場。擴大民航需求，除爭取國家財政和貨幣政策支持外，最重要的是發揮民航建設基金的杠桿作用。科學的市場需求預測是編制規劃的基本前提，更是明確發展思路的重要依據。

從改善供給看，總供給的一般模型是Y=AF（K，L），即資本（K）、勞動力（L）和全要素生產率（A），F代表著產權制度，即勞動和資本以及各種生產要素的不同組合。民航是科技密集型和人才密集型行業，改善民航供給的主要途徑是增加勞動數量和勞動質量，增加資本數量和提高資本質量，改善勞動與資本組合及優化資源配置，最關鍵的是要深化民航供給側結構性改革。

當前，民航發展存在結構性矛盾，比如運輸航空與通用航空、客機和貨機、全服務航空與低成本航空、大型機場和中小機場等，要加大放管服改革力度，著力改變民航人力結構、生產結構、運力結構、運行結構、保障結構和政策結構，提供高素質人才供給、要素供給、政策供給、動力供給、制度供給，營造良好行業發展環境。民航總體工作思路的微觀經濟基礎是要保持總需求和總供給更高水平動態平衡。

總之，只有既從宏觀經濟層面著眼，又從微觀經濟角度著手，才能準確把握民航發展的階段性特征，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，也才能作出既與時俱進又符合實際的民航總體工作思路，這正是民航總體工作思路的理論邏輯。

黨的十九屆五中全會的核心要義是進入新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局。這“三新”分別明確了我國發展的歷史方位、我國現代化建設的指導原則和我國經濟現代化的路徑選擇，關乎發展方位、發展方向、發展原則、發展目的等重大政治問題。“十四五”時期民航總體工作思路調整變化適應了進入新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的新形勢新要求。

首先是適應了進入新發展階段的要求。民航立足新發展階段最顯著的特點是在“十四五”時期民航總體工作思路中堅持了穩中求進的總基調。除整體框架不變外，還有“五個不變”。

一是堅持發展為了人民的思想，堅持人民航空為人民這一根本宗旨長期不變。

二是恪守運輸航空和通用航空發展職責，堅持實現兩翼齊飛的初心使命不變。

三是堅持航空安全底線不變。正是由于我們始終把握航空安全底線，實現持續安全飛行“120+4”個月、8943萬小時，連續18年確保了空防安全，培養了以中國英雄機長等為代表的一批民航安全先進典型，培育了極具行業特色的民航安全文化，我國安全水平穩居世界前列。

四是堅持真情服務底線不變。正是由于我們把真情服務作為底線要求，近年來航班正常性連續三年突破80%，2020年達到88.5%，得到人民群眾廣泛贊譽。

五是堅持廉政底線不變。黨風廉政建設是全面從嚴治黨的必然要求，事關各級領導干部的政治生命，也關系行業健康和諧穩定發展。

我們牢牢把握上述三條底線要求，聚焦民航發展的主要矛盾，推出1574項改革措施，“十三五”時期成為中國民航安全記錄最好、發展增量最大、綜合效益持續提升、運行服務品質持續提升、科教創新成果不斷涌現、行業戰略地位和作用持續增強、全面從嚴治黨持續深化、應對風險挑戰和完成重大任務不斷取得成績的五年。

其次是適應了貫徹新發展理念的要求。民航落實新發展理念最突出的特色是提出“四型機場”和“四強空管”建設目標，并在五個方面持續推進。

一是崇尚創新，“十三五”期間，培養行業專業人員10.2萬人；推薦立項國家重點研發計劃項目7項，自主知識產權的國產校驗設備獲得2019年國家技術發明一等獎，2個項目獲國家科技進步二等獎，構建完善民航科教創新工作格局。

二是注重協調，保持“控總量、調結構”定力，提升航權、時刻等行業核心資源配置能力，完善區域民航發展戰略和樞紐機場建設規劃，打造基于功能定位的機場網和航線網，中西部機場、支線機場旅客吞吐量增速分別快于全國7.9、76.9個百分點，通航業務量年均增長13.7%，快于運輸航空增速。

三是倡導綠色，全行業能源消費和碳排放強度穩步下降。2019年我國機場平均每客能耗和每客二氧化碳排放，分別較基線下降15.8%和28.81%。運輸航空每噸公里油耗和碳排放較基線下降16.2%，在全球主要航空大國中處于領先位置。

四是厚植開放，2019年，我國已與128個國家或地區簽署了雙邊航空運輸協定，其中“一帶一路”沿線國家96個，與54個國家保持定期客貨運通航。民航國際業務量占比已達35.8%。

五是促進共享，圍繞服務國家戰略，與多個省市簽訂戰略合作協議，優化機場布局，增強區域性樞紐功能，支持中西部和支線機場建設，完成脫貧攻堅任務，推進基本航空服務試點，航空人口突破三億人，航空服務覆蓋全國92%的地級行政單元、 88%的人口、93%的GDP產區。

再次是適應了服務構建新發展格局的要求。新發展格局主要目的是構建國內循環為主、國際國內循環相互促進發展格局。民航服務構建新發展格局最鮮明的舉措是在“十四五”民航總體工作思路中明確提出構建“三個體系”和開拓“四個新局”的要求。

一是構建“三個體系”支撐新發展格局。“十三五”時期基本完成打造“三張網絡”任務。截至2020年，全國頒證運輸機場數量增加到241個，新增跑道41條；全國航路航線總里程達到23.7萬公里；運行監控信息網已全面建成，共享了54家機場和航司的數據，共享260項數據，日航班覆蓋量超過12000個，航班覆蓋率達95.16%，完成了國內年旅客吞吐量3000萬人次以上的10座機場的A-CDM建設評估工作，為亞太地區機場A-CDM布局貢獻了力量。

從建設“三張網絡”調整為“構建完善三個體系”，就是構建完善功能健全的現代化國家機場體系、系統布局效率運行的航空運輸網絡體系、安全高效的生產運行保障體系。從“網絡”到“體系”，不僅是“升級版”，而且是“加強版”；不僅有數量的要求，而且有質量的要求。

二是開拓“四個新局”服務新發展格局。“十三五”時期基本完成補齊“四個短板”。五年來共新增航路航線263條，較“十二五”時期增加19.29%；真情服務理念深入人心，專項行動效果顯著，服務承諾全面落實，人民群眾出行滿意度更高、獲得感幸福感更強；適航審定有力地支持了國產民機發展，C919大型客機進入審定試飛階段，ARJ21支線客機進入規模化運行階段；健全安全風險防控長效機制，理順民航應急管理體系，完善應急處置資源保障體系，形成了以民航局運行監控中心為樞紐、行業各企事業單位共同參與的民航特色應急指揮體系，基層應急救援能力不斷提升，在12個省（市）開展航空醫療救護聯合試點。

“十四五”期間要服務構建新發展格局，就必須對發展思路進行戰略性調整。要深化對民航戰略產業地位的認識，科學統籌航空產業全鏈條、行業與地方、行業與軍隊規劃發展，優化全國航空產業總體布局，推動民航產業協同發展。要以“四型機場”和“四強空管”為抓手，以智慧民航建設構建新的競爭優勢，把智慧民航建設貫穿到行業發展的全過程和各領域。要重點提升航線、航權、時刻、政策、信息、數據等資源市場化配置水平，確保資源保障能力與行業發展需求相適應、相匹配。要堅持問題導向，著力破除制約行業發展的體制機制性障礙，以民航局機關為重點，提升行業治理體系和治理能力現代化水平。

總之，從補齊“四個短板”變成“四個新局”，要求我們在完善產業鏈、推進智慧民航建設、資源市場化配置和行業治理效能上下功夫，把短板變長版，把弱項變強項，讓民航成為服務構建新發展格局的重要通道。

綜上所述，我們要把握民航總體工作思路變革的歷史邏輯、理論邏輯、時代邏輯，在職能配置上更加科學合理、在體制機制上更加完備完善、在運行管理上更加高效協同，不斷提高掌握“三新”本領，努力形成以“十四五”規劃為目標牽引、以深化改革為實現途徑和治理手段的“雙引擎驅動”工作格局，加快民航強國建設進程，以優異成績迎接中國共產黨成立100周年。