城市軌道交通公共安全風險源頭治理和標準化對策

張艷艷 張丹丹

摘 要：城市軌道交通公共安全風險源頭治理是社會治理的重要組成部分，具有治理主體多元性、治理模式規范性、治理路徑多樣性、治理客體復雜性和治理目標一致性特征。標準是社會制度建設的重要組成部分，在源頭治理中起到支撐、協調、規范和指導作用。

關鍵詞：城市軌道交通;公共安全;風險源頭;標準對策

1 城市軌道交通公共安全標準化建設現狀

1.1 現行城市軌道交通公共安全標準

當前我國專門針對或者涉及城市軌道交通公共安全的標準主要集中在安全防范方面，分為國家標準、行業標準和地方標準，都是由政府主導制定的標準。在第一部國家層面的安防標準出臺之前，個別城市由于開通城市軌道交通時間較早，在公共安全防范方面積累了一些經驗，相繼出臺了地方層面的安防標準。近年來，隨著世界范圍內發生在城市軌道交通區域內的恐怖襲擊、個人極端犯罪等突發事件日益增多，城市軌道交通安全運行愈發受到相關管理部門的重視，相繼出臺了一些國家層面的安防標準。

1.2 現行城市軌道交通公共安全標準存在問題

1.2.1 標準屬性與現行法律規定不一致

根據《標準化法》，標準按照實施效力分為強制性標準和推薦性標準，國家標準分為強制性標準和推薦性標準，行業標準、地方標準是推薦性標準，舊《標準化法》對于行業層次標準有強制性和推薦性標準之分。GA1467—2018是行業層次的標準，標準屬性是全文強制性標準，不符合《標準化法》對于行業標準是推薦性標準的規定。另外，通常情況下企業選用標準的順序首先是國家標準，其次是行業標準，GB51151—2016作為城市軌道交通安防層面的綱領性標準一般會被選用，從這個角度來說，GA1467—2018的強制性也大打折扣。

1.2.2 標準條文老化

隨著科學技術的發展，個別標準的一些條文已經老化，規定的技術要求已經遠遠落后。如GB/T26718—2011要求列車上視頻監控系統的視頻圖像記錄保存時間不少于7天，其他部位視頻圖像記錄保存時間不少于15天，這與《反恐怖主義法》第三十二條要求視頻圖像存儲時間不得小于90天不符。另外該標準對于其他技術防范系統規定的技術要求現在看來也顯得落后。

1.2.3 專項性標準缺位

現行標準在標準體系的層級上屬于通用層標準，即一部標準同時對很多類對象進行了規范，而當前急需的一些專項性標準缺位，如行業監管急需的風險評估規范、站區勤務規范等還屬于空白。另外，針對安全檢查，GB51151—2016、GA1467—2018等標準都對安全檢查設備的技術性能進行了規定，為運營單位規范配備相關設備和公安機關指導監督安全檢查工作提供了重要依據，但當前在國家層面的相關操作規范還未出臺，導致各地做法不盡相同，甚至同一城市不同車站之間安檢程度也存在差異。

2 城市軌道交通公共安全標準化建設對策

2.1 構建城市軌道交通公共安全標準體系

城市軌道交通公共安全標準化建設不是一個標準或者幾個標準能夠完成，應該有很多部標準相互補充，相互配合，需要構建專門的標準體系。號文明確提出城市軌道交通安全運行要構建以防范處置和設備配備為重點的反恐防暴、內部治安保衛、消防安全等標準體系。各個體系里首先應該包括很多部標準，各個標準的界限、制定的內容、標準的名稱和屬性及制定時間的先后順序，都應該在前期統籌考慮，標準體系是未來各個標準制、修訂的依據和宏觀藍圖。

2.2 加快推動標準的制、修訂工作

2.2.1 加快強制性標準整合

強制性標準具有“法”的性質，《標準化法》賦予其法律效力?，F行強制性標準既包括國家標準和行業標準兩個層面，也可以分為全文強制性和部分條文強制性兩種類型，如GA1467—2018為全文強制性行業標準，GB51151—2016為部分條文強制性國家標準。除上述標準之外，其他一些標準圍繞城市軌道交通安全方面也做了規定，且為強制性標準或強制性條文，如GB50157—2013《地鐵設計規范》，全文共有80余條強制性條文，主要涉及地鐵生產安全、運營安全和消防安全等方面?？梢钥闯?，城市軌道交通涉及公共安全的內容分散在多個標準里面，不利于標準內容的具體實施，效力大打折扣，因此當前應加快推動強制性標準的整合。《2019年國家標準立項指南》（以下簡稱《指南》）將強制性標準整合精簡作為國家標準的重點立項方向，《指南》提出支持仍需強制的行業標準整合為強制性國家標準。因此，應將GA1467—2018與其他標準中涉及城市軌道交通公共安全的強制性條文進行整合，最終形成一部全文強制性標準，并上升為國家標準。

2.2.2 盡快出臺當期急需的一些專項性標準

如國家層面的安全檢查操作規范，行業監管急需的風險評估規范、站區勤務規范等標準。另外，現行標準只是局限于安全防范方面，對于在城市軌道交通領域發生的各種突發事件應急處置類標準和日常治安保衛裝備、反恐應急裝備配備類標準也需要制定。

2.3 提高標準的適用性和實施效力

2.3.1 優化標準的制定路徑

規范不局限于標準，更大意義上指行政部門批準出臺的一些規定技術要求的文件，相比于標準，其制定周期大大縮短，不但可以保證當前相關工作的順利開展，也可以在實踐中對規范中存在的問題進行靈活的修正、補充和完善，待經過充分驗證后形成標準，可以確保標準出臺后的適用性和可操作性。

2.3.2 提高標準的實施效力

我國的標準缺乏相應的執行機制，在后期施行中往往出現效力不高的問題。針對城市軌道交通公共安全標準，可以借鑒國外一些典型國家在軌道交通領域采用“標準”支撐“技術法規”的做法。首先，當前我國在國家層面和地方層面都在積極推動立法工作，建議將現行標準或部分條文納入法規，使其成為法規條文，具有法律效力，提高實施效力。其次，13號文要求在工程可行性研究和初步設計文件中設置公共安全專篇，并以書面形式聽取同級公安機關意見，建議在公共安全專篇里引入現行標準或部分條文，作為公安機關審核、指導安防工程設計的依據，在一定程度上也可提高標準的實施效力。

加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。城市軌道交通安全是公共安全的重要組成部分。黨的十九大報告中指出當前公共安全事件易發多發，維護公共安全任務繁重，要求主動適應新形勢，增強風險意識，加強源頭治理，推進公共安全工作精細化、信息化、法治化，不斷提高維護公共安全能力水平，有效防范、化解、管控各類風險，努力建設平安中國。

3 結束語

綜上述，城市軌道交通公共安全風險源頭治理是社會治理的一個組成部分，而安全標準是實現源頭治理的重要政策工具?？偨Y了城市軌道交通公共安全風險源頭治理的特征及標準在其中發揮的具體作用，從不同維度比較研究了現行城市軌道交通公共安全標準，梳理了標準存在的問題。在此基礎上，提出了構建城市軌道交通公共安全標準體系，統籌協調標準立項，加快相關標準制修訂及提高標準適用性和實施效力等建議。

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