首都城市軌道交通政策法規和標準體系研究與探索

摘要：為了更好的推進公共交通優先戰略的實施，發展軌道交通仍將繼續成為北京市交通發展的重要路徑，同時首都軌道交通網絡化運營效果已初步顯現，軌道交通進入從以建設為主向運營為主轉變的新發展階段。為更好的適應這一階段發展要求，軌道交通行業相關的法規標準體系也需與時俱進，不斷完善、緊跟時代發展需要，本文對目前中國和北京市的軌道交通政策法規和標準體系進行了初步分析，提出了下一步完善的簡要工作思路。

關鍵詞：軌道交通;公共政策;法規標準體系

城市軌道交通是一種大運量的城市公共交通工具，具有加強的運輸能力，較高的準時性，較高的速達性。北京是中國首個開通城市軌道交通的城市，自1969年開通第一條線路以來，至今已有50余年的運營歷史。尤其是2007年以后，發展速度突飛猛進，截止2020年底，隨著16號線中段、房山線北延段以及亦莊有軌電車T1線開通試運營，北京市軌道交通運營總里程達到726.9公里，運營線路24條，運營車站428座（其中換乘車站64座），通達性、便利性進一步提升，2019年日均客運量突破1100萬人次，在服務城市出行方面發揮著舉足輕重的作用。為了更好的推進公共交通優先戰略的實施，發展軌道交通仍將繼續成為北京市交通發展的重要路徑。

政府部門對于軌道交通行業的管理主要是依托各項法規和標準體系。通過制定法規、明確標準，指導地方政府、軌道交通運營單位、建設單位開展軌道交通的投融資、建設、運營。因此，軌道交通行業相關的法規和標準是政府加強管理、企業加強自身建設的重要工具。本文通過分析中國和北京關于軌道交通法規標準體系現狀存在的不足，對下一步完善的思路進行了初步的探索。

一、中國軌道交通法規標準體系基本現狀

（一）法規方面

目前國家層面的城市軌道交通法律法規文件僅有一部部門規章，即交通運輸部2018年頒布的《城市軌道交通運營管理規定》（交通部2018年8號令），而城市軌道交通管理更多的是依靠國務院及各部位頒布的行政規范性文件，見表1

地方層面城市軌道交通法規較為齊全，很多已經開通運營城市軌道交通的城市出臺了綜合管理的地方性法規。另外，也有相當多的城市考慮到自身管理的需要，分別在城市軌道交通建設、運營、安全、土地開發和投融資等方面出臺了可操作性較強的配套法規，見表2.

（二）標準方面

自2005年起，面對強勁的標準需求，城市軌道交通標準行業主管部門加快了城市軌道交通建設標準的制修訂工作，企業積極參與其中。2005年將7項城市軌道交通建設標準列入制修訂計劃，2006年達到13項，2007年立項標準達到18項，2008年達到22項。至2017年10月底，本次研究共收集到我國城市軌道交通現行產品標準、建設標準以及管理標準等共計1114項，在所有標準中，共有國家標準554項，行業標準450項，地方標準110項。另外尚有29項城市軌道交通運營相關國家/行業標準。分析標準構成，其中，城市軌道交通運營專用標準共計126項（包括正在制定標準），運營相關標準103項。運營專用標準包括安全管理、人員及后勤保障、環境、基礎通用、設施設備管理及運營管理標準。相關標準主要為建設標準、設備（產品）標準。

表4為城市軌道交通運營專用標準的等級構成。可以看出，國標、行標、地標（北京市）整個標準體系較為平均，國家標準數據相對較多。

二、北京市軌道交通法規和標準現狀

作為全國最早建設和運營城市軌道交通的城市，基于管理需要，北京市制定了一系列地方性法律法規和標準。北京市2004年制定了全國第一部軌道交通方面的地方政府規章《北京市城市軌道交通安全運營管理辦法》（市政府令第147號），2007年、2009年先后兩次進行修訂，形成了市政府213號令。2014年11月28日，市十四屆人大常委會第15次會議全體會議表決通過《北京市軌道交通運營安全條例》（以下簡稱《條例》），于2015年5月1日實施。為彌補現行規章《北京市城市軌道交通安全運營管理辦法》在立法層級、制度設定、執行效果等方面的局限性，《北京市軌道交通安全運營管理條例》立法中重點加強了對危害軌道交通運營安全違法行為的法律責任、懲戒力度和執法手段。

此外，為了加強軌道交通運營管理，制定了《地下工程穿越交通設施安全監管暫行辦法》、《城市軌道交通新建線路運營設備和設施驗收辦法》、《軌道交通新線試運行評估管理暫行規定》、《北京市軌道交通試運行基本條件（試行）》、《北京市軌道交通試運營基本條件（試行）》、《北京市軌道交通車站公共廁所服務管理規范（試行）》等規范性文件。正在制定《城市軌道交通事故管理辦法》、《城市軌道交通安全評估管理辦法》、《軌道交通新線正式運營管理辦法》等，以規范安全事故和安全評估的管理，推進新線轉入正式運營的工作，不斷提高行業管理水平。

針對北京市軌道交通運營行業具體需求，北京市已頒布的標準有《城市軌道交通運營服務管理規范》、《城市軌道交通設施養護維修技術規范》、《公共交通客運標志第2部分：軌道交通》和《城市軌道交通路網運營指標體系》、《城市軌道交通運營安全管理規范》，目前北京軌道交通已按照標準進行了全面落實。現正在制定的標準包括《軌道交通運營設備更新改造技術要求》、《城市軌道交通運營車輛檢修維護管理規范》、《城市軌道交通運營設備檢修維護管理規范》等，以不斷健全北京市軌道交通標準體系。近年來北京市先后建立了《城市軌道交通運營安全管理規范》、《城市軌道交通路網運營指標體系》、《城市軌道交通安全技術防范標準》等44項地方標準，包括建設部分11項、運營部分33項。其中，有22項為“十二五”期間編制。結合近年來法律、規章和地方標準體系的建設經驗，進一步完善了運營安全、設計建設、環境保護、維護檢測等內容，在促進行業發展、規范安全運營方面發揮了重要作用。

三、軌道交通法規標準體系存在的不足

（一）法規體系

一是上位法缺失，目前國家層面的城市軌道交通管理基本上位法缺失，配套法規不齊備，而且中央層面的管理主要是以規范性文件形式出現，與法制化建設存在較大差距。中國發展較早的交通行業（如鐵路、公路）均以一部基本法律為基礎進行行業管理，并有相應的配套法規保障基本法律的實施和執行，但城市軌道交通行業并沒有綜合性的法律或行政法規來進行管理，缺乏配套。在實際管理中，大量臨時性的法規性文件作為管理基礎發揮了很大指導作用。

二是城市配套法規及實施指南/細則還不系統、不全面。全國已建成城市軌道交通并投入運營的城市中，制定了一系列的地方性法規。在一些城市中，城市軌道交通的基本法已經建立，并確定了部分重要的管理制度，對各城市軌道交通建設運營管理起到了積極作用。但這些法規不僅缺乏中央政府上層法規的指導和規范，對單個城市來說其配套法規及實施指南/細則還不系統、不全面，需要進一步完善。

（二）標準體系

一是行業快速發展和標準制定時間長之間的矛盾。我國軌道交通正處于快速發展時期，有多個城市的地鐵新線將于近幾年內陸續開通。目前我國雖然也頒布了一些軌道交通方面的產品、工程建設和管理標準，相關標準也在不斷完善，但是現在軌道交通標準體系仍不健全，標準缺項較多。在基礎標準方面還沒有統一的制圖標準、檢測標準。在運營管理及安全管理方面，雖然現在標準制定的比較多，但仍是缺項。此外，軌道交通設施設備管理、維護操作及報廢管理無明確標準。為規范設施設備管理，保證以后設施設備更新改造有據可依，也需要出臺相應標準。同時，現行有效標準普遍存在標齡過長，標準老化，相關部門未能及時推進標準的復審和修訂工作。導致工程建設中的新工藝、新技術、新材料得不到很好的普及。

二是標準系統開放性（多主體）和執行統一性之間的矛盾。我國城市軌道交通的標準化技術支撐機構有3個：一個是全國城市軌道交通標準化技術委員會，負責城市軌道交通產品國家標準的技術歸口工作;二是住房和城鄉建設部城市軌道交通標準化技術委員會，負責城市軌道交通工程建設國家標準、行業標準和產品行業標準的技術歸口管理工作;三是全國城市客運標準化技術委員會負責軌道交通運營、城市客運樞紐場站和其他客運附屬服務設施等領域的國家標準、行業標準的歸口管理工作。在標準制定上存在相互交叉和重復問題，給標準的應用帶來一定困難。北京市軌道交通法規及標準化工作存在問題，首先要歸結為北京市軌道交通整體存在的問題，即：“硬件”的高速發展與“軟件”相對滯后的矛盾。僅以開通線路為例，目前運營的19條地鐵線路中，超過10條是2008年以后開通或部分開通，迄今仍有多條線路在建設中。如此迅猛發展的“硬件”建設，在現今國情、市情背景下，“軟件”滯后在所難免，相關法規和標準的問題，即是諸多“軟件”問題中的一個。

北京市作為首都的特殊地位，加之北京人口的數量巨大，使北京市的交通狀況鶴立于全國。由于在全國范圍內不具有普遍性，國家層面現有的法律、法規、國家標準、行業標準無法滿足北京的現實要求;同樣的原因，上述法律法規和標準也缺乏在國家層面制定的迫切需求。填補空白、完善現有法律法規和標準的重擔，責無旁貸地落在本已疲于應對的北京市政府身上。與此同時，政治、歷史、文化、體制、機制等諸多復雜人文環境背景下，已有法規、標準在承擔運營、維保工作的企業中的有效實施，亦不容樂觀。政府提升運營安全與服務水平的迫切要求，與企業執行效果之間的差距，是北京市軌道交通法規及標準化工作面臨的又一大難題。綜上所述，北京市軌道交通法規、標準在制定方面急需完善;在實施方面亟待提升，是最主要的問題。

四、優化思路

（一）法規方面

充分借鑒內地地方性法規、內地行業鐵路法規、日本和英國軌道交通法律體系的經驗，北京市應建立三級城市軌道交通法律法規體系，即國家法律和行政法規、北京市地方性法規和政府規章以及北京市行政規范性文件。為確保上述法律、法規和行政規范性文件的有效實施，應同時加強各級實施指南的編制工作。

在遵守國家法律和行政法規的前提下，以《北京市軌道交通運營安全管理條例》為綱領性文件和框架，按照《條例》要求的規劃建設、運營、安全、投融資、土地開發和其他方面，結合其他相關地方性法規、部門規章和政府規章，進一步梳理、充實并完善落實《條例》的行政規范性文件，形成完整的地方法規體系。

各級實施指南的編制工作，首先應從《〈北京市軌道交通運營安全管理條例〉實施指南》（以下簡稱“《〈條例〉實施指南》”）入手，提綱挈領。與立法前文件——“編制說明”不同，《〈條例〉實施指南》是立法后文件，目的是將《條例》中的各項原則性要求以相應的行政規范性文件的形式細化，再通過對有必要進行細化、說明的行政規范性文件指南，將要求落實到位，企業應根據上述兩級實施指南，將要求分解至各個工作崗位，自上至下深入、全面地推進《條例》的有效實施。

（二）標準方面

城市軌道交通是一個多線路、多系統、多人員組成的復雜系統，對運營和管理而言，協同、聯動是最為重要的需求，聯動運行的準確、有序和高效需要建立一套系統、完整的科學的標準體系，以及相關標準的嚴格執行和落實。城市軌道交通運營管理標準體系既是運營管理主體內部協調聯動機制的基礎，也是運營管理主體與運營主體聯動機制的載體。

北京市軌道交通運營管理標準體系是依據運營需求及北京市交通委管理要素建立的一個有機整體，這種系統性、完整性和嚴密性的特性，要求在管理體制相對明晰的前提下理清部門處室之間的職能分配，制定相關管理和技術要求，明確職責。因此，在體系建立的過程中，必然會出現現行管理工作的薄弱環節或真空現象;出現既有管理辦法的職能交叉，以及作業規程的不協調現象;出現管理規章與現實要求的時效性較差的問題。通過軌道交通運營管理標準體系的建立，可以持續、及時、有效完善管理，提升管理水平。

軌道交通運營管理標準體系是質量管理體系、運營安全管理體系等其他體系高效運作的基礎。質量管理、安全與職業健康管理和環境管理等管理業務運作提供了管理要素和管理方法，而運營管理標準體系根據這些管理方法，結合運營實踐進行了定性或定量的規定，并上升為標準形式，更具嚴密性和科學性。

軌道交通運營管理標準體系是北京市交通標準體系的進一步細化和補充。

服務層面：圍繞軌道交通運營管理業務的服務目標制定系列化、定量化的標準指標，形成規范化的流程和要求，確保面向乘客和社會公眾的服務規范統一。

技術層面：圍繞軌道交通運營管理業務運作過程的質量、方法、工藝等技術層面實現制定統一的標準，確保技術規范統一。

管理層面：圍繞軌道交通運營管理業務管理過程的程序、職責、流程等管理層面事項制定統一標準，確保管理規范統一，實現職責清楚、程序分明。

軌道交通運營管理標準體系編制借鑒標準化管理思想，按照國家標準GB/T 24421編制原則，充分考慮交通委管理業務和現實發展需求，按照不同對象、層次確定標準，達到引領技術標準和管理標準的制定。標準體系按照系統性方式構建，全面覆蓋各項管理業務以及運營服務環節，并針對不同運營需求和運營管理業務特點，形成相對應的標準規范。標準體系具備實際可操作性，能夠適應先進運營管理模式下的各項運營管理業務的運作要求，確保在實際應用中發揮最佳效果。

參考文獻：

[1]張劍寒.治理發展模式與城市軌道交通項目運營效率的關系研究[J].交通運輸系統工程與信息，2017，17（5）：17-35.

[2] 金東俊.城市軌道交通運營管理的規范化探究[J]. 智能城市. 2019（04）

[3] 錢曦.城市軌道交通運營管理問題分析及對策[J]. 智庫時代. 2018（32）

作者簡介：馬川（1988），男，漢族，北京人，工學學士，單位：北京市交通委員會，對外經濟貿易大學政府管理學院行政管理專業高級課程研修班學員，研究方向：政策分析、運營管理。

北京市交通委員會對外經濟貿易大學政府管理學院行政管理專業在職人員高級課程研修班學員