廣州市村集體留用地開發探析

文葵

摘要：村集體留用地如何開發利用一直是地方政府探索的課題，廣州市在這個課題上的研究與探索走得更遠，部分項目目前已經具備了示范效應，可復制、可借鑒的內容很多。目前比較常見的有四種開發模式：整體出讓、作價占股、自主經營、流轉租賃，這其中又屬流轉租賃模式最受村集體經濟組織的歡迎。因此本文從開發模式分析出發，著重剖析流轉租賃這種模式的優劣，并結合案例探索開發企業最為關心的融資問題，對其他省市村集體留用地的開發利用具有一定的借鑒意義。

關鍵詞：村集體留用地;開發模式;流轉租賃

一、廣州村集體留用地的來源

廣州市村集體留用地最早的來源可追溯到上個世紀八十年代，相關的政策隨著我國經濟體制的改革一再變化，先后經歷了政策試點（穗府【1993】16號）、政策中斷（穗辦【2002】17號）、政策恢復（粵發【2007】14號）、政策完善（穗辦【2008】10號及隨之而來的一系列文件）階段，對于村集體留用地的留用比例、兌現方式及其開發邊界做了較長時間的探索。現如今對于廣州市村集體留用地最最直接亦應是影響最為廣泛的當屬兩個文檔：《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）及《廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法》。根據兩個文件精神：廣州區域內征用農用地須為農民預留10%-15%的經濟發展留用地以保障農民生產生活需要。根據查詢資料及初步統計，截至目前，廣州市內村集體留用地超過2000宗，面積累計超過10萬畝，主要集中在花都、番禺、白云、南沙和開發區。據此，可以判斷文件的初衷應是為確保農戶生產生活水平，但隨著城市化步伐的加快，原屬于城鄉之間交界或是城市邊緣地帶的鄉鎮集體留用地或是因城市擴張具備了優越的商業壞境而具有了商業開發的前提，或者逐漸被商業和住宅小區包圍而變成了城中村，但因產權等種種原因，以城市舊改的路子難以實施，不僅在實質上影響村民收益，在相當程度上對提高土地利用率、改變城市面貌等方面形成障礙。

二、村集體留用地的幾種開發模式

市場上較為常見的留用地開發歸納起來主要有四種模式：整體出讓、作價占股、自主經營、流轉租賃。

1.整體出讓。即由村集體經濟組織牽頭，政府收儲，企業參與，直接通過公開市場“招、拍、掛”的方式進行出讓，所得價款扣除相應的稅費之后直接劃撥給村集體經濟組織作為發展基金。該種模式較為簡單粗暴，存在“一賣了之”的思想，且留用地本來就是征拆收儲的遺留產物，與上述文件的精神也不契合，故此類模式在市場上已經較為少見。

2.作價占股。即根據市場行情將村集體留用地評估作價，與公開市場上實力強勁的企業聯合成立法人公司，對土地進行商業開發，對后續收益按照股權比例進行分配。此種模式有兩個特點：一是建設期村集體組織并不能獲得收益分配;二是運營收益具有不可控性，村民利益存在風險。但是作為市場經濟下最基本的規則--收益共享、風險共擔，此種模式目前仍然具有一定市場，且在可預期的將來并不會消失。

3.自主經營。此種模式村集體可以自行掌握項目內容和收益，但對村集體的經濟實力和項目開發專業知識要求較高，對于資金需求較大，運營物業比例較高的項目挑戰性比較大。

4.流轉租賃。流轉租賃有兩種模式，其一是政府統租，即由政府出面注資組建企業，租用集中留用地，各村按占地比例發放租金分紅。由組建的企業負責土地開發、招商和運營，在約定期滿后將土地及附屬物業返還給村集體。政府統租的留用地較為集中，且規模較大，政府協調可以吸引優質的企業進駐，發揮規模效應。缺點是政府靈活性不夠，可能導致收益達不到預期。其二是物業+貨幣補償，即村集體通過“三資”平臺掛牌出租，村集體獲得土地租金，可按年收取，也可租賃合同簽訂時一次性收取;受讓方則獲得留用地使用權，開發獲得物業租賃收益。租賃期滿后，留用地上的物業無償移交給村集體。此種方式需符合相關法律法規。

三、租賃模式優劣及前景分析

（一）優勢

1.能夠保障村集體經濟組織的利益。流轉租賃模式下，無論是政府統一協調還是企業直接參與，村集體經濟組織在租賃期內都能獲得固定的租金，個別典型項目還與村集體經濟組織簽訂了超額收益分成計劃，一方面能夠確保留用地開發項目在建設期及商業培育期能夠獲得穩定的租金回報;另一方面，租賃期滿后，留用地上物業將無償移交村集體，此時留用地的商業環境、物業運營水平都已經非常成熟，現金流也比較平穩，村集體在無償接收固定物業之后能夠很快的恢復原有運營水平，收益水平能保持穩定，且還能獲得物業的增值收益。

2.可以提高土地利用率。目前各類留用地本質上是土地征收后的產物，已經不具備進行農業生產的條件;建立現代化工業廠房又在土地利用率、用地面積和地租方面受限。因此從開發實質來說，這類土地實際上作寫字樓、辦公樓、長租公寓及大型商業物業開發是最合適的。就市場而言，一般辦公物業和商業物業用地容積率都比較高，對土地利用率較高。

3.開發企業土地成本壓力較小。相較于公開市場上拍地進行商業開發，租賃土地的租金可以在租賃期內按照年限平均付出，緩解開發企業在短時間內大額資金支付壓力，企業可以投入更多的精力在項目設計建設、招商引資、物業運維及商業氛圍培育上，在提高企業自身物業運營能力的同時可以就近解決部分村民的就業問題，促進商業物業的良性發展。

（二）劣勢

1.法律邊界有待明確。從性質上講，村集體留用地屬于集體用地，歸全體村民所有。然而項目開發過程中，開發企業往往會配建一部分類住宅產品，然后以長租的形式予以銷售，滿足企業資金需求。一旦租賃期滿，該部分物業所有權須即刻移交給村集體，對于簽訂了長租合同的房客來說，一方面付出了不低于住宅類產品的成本，卻不能享受物業增值帶來的收益，且會失去物業單位的支配權;另一方面，租賃期結束以后，對于開發企業在物業運營期間培育形成的品牌效應、商業氛圍及其他物業配套的歸屬及無形價值還有待進一步明確。

2.開發企業融資相對困難。該類項目開發本質上屬于商業地產開發，但是開發公司卻沒有土地權證，不能滿足項目貸款的基本要求;若是用股權類融資則成本高企，收益難以覆蓋;建成以后開展證券化產品融資則需要長期的商業培育，且土地權屬始終是難以覆蓋的瑕疵。開發企業只能利用上級機構為項目提供征信來獲取融資，或者直接用開發企業本身的征信獲取融資，然后為項目提供資金支持。

3.考驗企業的物業運營能力。因項目實質上權屬歸屬于村集體，利益主體涉及到開發企業、村集體組織、商戶等多方面，不僅僅需要開發企業有較高的商業物業開發運營水平、招商管理水平，還需要開發企業在矛盾協調、利益平衡等諸多方面提升自身水平，對于開發企業來說可能是一個不小的挑戰。加之近期長租公寓市場出現的系列問題、對此類項目做過多方探索的頭部房企萬科內部叫停的影響，使得部分運營能力不強的企業多有踟躕。

（三）流轉租賃開發模式的前景

1.村集體組織有意愿。該種開發模式不僅僅能盤活資產，還能在不喪失土地權屬的情況下獲得穩定的現金收入和固定物業，屬于“貨幣+物業”的模式，風險較小，收益可控，村集體經濟組織有推進的意愿。

2.企業有難處。一方面隨著土地資源越來越受限，公開市場獲取土地競爭更加激烈，企業需要付出很高的土地成本;而隨著城市化進程的加速，原本較偏僻的村集體留用地區位在迅速的優化，租賃模式則能有效的化解開發企業拿地風險，二者結合使社會資本有了參與的可能;另一方面，此類項目融資難和對商業運營較高的門檻又使得不擅長商業運營的企業望而卻步，企業處于矛盾的境地。

3.政府有矛盾。一方面，地方政府需要積極推動村集體留用地入市，以盤活資產，加速生產要素的流動，增加居民收入;另一方面，該類模式模糊的法律邊界、復雜的利益關系及不夠充分的政策研究使得地方政府也難以痛下決心，結合商業氛圍地域化的差異，該類模式的大規模實施還有較長的路要走。

4.對其他中心城市有啟發意義。據統計，僅僅廣州地區村集體留用地就超過10萬畝，其他省會城市統計數據可以預計會更加龐大。對于城市用地指標來說，潛力巨大，其他城市可以對該類模式進行深入研究，與其他開發模式進行匹配，挖掘城市發展潛力。

四、廣州市白云區A案村集體留用地開發項目融資解析

（一）項目簡介

本案位于廣州市白云區。項目規劃用地約124畝，總建筑面積約48萬平方米，囊括了寫字樓辦公、公寓、酒店等商業形態，預計總投資約30億元，由白云區某政府平臺公司通過“三資”平臺流轉租賃租下進行開發，租賃期40年，土地租金按年支付。該平臺公司屬國有獨資的重點投資平臺，主要業務集中于城市基礎設施投資、投融資運營管理及資產運營管理等，并為本項目單獨注冊成立項目公司，注冊資本金7億元。本項目區位相對優越，周圍寫字樓整體出租率達到90%以上，租金比其他區域明顯要高;周圍以平價酒店為主，高端會議及星級酒店缺乏，市場空間較大;地方政府通過數次會議，對長租公寓政策進行了深入的研究并決議對此類產品予以盡可能的扶持;加上白云區經濟發展迅速，日益增長的消費能力和商業發展不平衡矛盾開始顯現，都賦予了該項目以特殊的地位。

（二）融資方案

本案屬于典型的流轉租賃開發模式，平臺企業不擁有土地的歸屬權，項目公司本身難以利用本項目直接從銀行獲得項目貸款，因為看好項目的收益，企業股權合作的意愿又非常小，只能借助母公司的征信進行融資。整個資金方案分為以下幾個步驟：第一步是項目資本金，因為該項目具有示范性意義，所以平臺公司直接給予項目公司7億元注冊資本金;第二步，平臺公司利用自身優勢給予項目公司10億元融資支持;第三步，與優秀建筑央企合作，利用其信用優勢聯系銀行，做一部分供應鏈融資，延緩資金壓力，再配合部分保理業務，基本上能解決建設期資金問題。另外本項目約有價值10億元的長租公寓可以提前出租，資金可同步用于建設。

參考文獻

[1]張?磊：前海萬科REITs-實例分析[J].邢臺職業技術學院學報 2016年4月第2期：75-80

[2]謝?理?鄧毛穎：多方共贏的農村集體土地留用地開發新模式探討——以廣州市外圍區為例[J].華南理工大學學報（社會科學版） 2015年第2期：95-99

[3]黃雯欣：廣州市留用地利用影響因素及對策研究[D].廣東工業大學碩士學位論文

中建三局城市投資運營有限公司 湖北省武漢市