環(huán)境影響評價與排污許可制度的銜接機制

摘要：環(huán)境影響評價與排污許可制度作為環(huán)境保護管理活動的關(guān)鍵手段，對我國生態(tài)文明體制的建設(shè)都發(fā)揮著重要作用。在生態(tài)文明的新時代背景下，對于兩項制度在環(huán)境管理體系的地位，要正確認(rèn)識、理性分析二者之間的法律關(guān)系及地位，從兩個制度之間的法律關(guān)系和地位出發(fā)，尋求兩者之間的效益最優(yōu)化，環(huán)境影響評價與排污許可制度之間不是相互削弱或者替代的關(guān)系。而以排污許可制度為可信的主導(dǎo)地位，簡化環(huán)境影響評價成為當(dāng)前生態(tài)文明體制改革的潮流趨勢，使得它們在我國環(huán)境管理中發(fā)揮重要作用。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評價;排污許可制度;銜接機制

Absrtact：Environmental impact assessment and of environmental protection and management，environmental impact assessment and sewage permit system play an important role in the construction of ecological civilization system in China.Under the background of the new era of ecological civilization，we should correctly understand and rationally analyze the legal relationship and status of the two systems in the environmental management system，and seek the benefit optimization between the two systems from the legal relationship and status between the two systems.The relationship between environmental impact assessment and emission permit system is not mutually weakened or replaced.The simplified environmental impact assessment has become the trend of the current ecological civilization system reform，which makes them play an important role in the environmental management of our country.

Key words：environmental impact assessment;emission permit system;cohesive mechanism

環(huán)境影響評價是指對環(huán)境和自然資源開發(fā)利用的規(guī)劃、建設(shè)項目的決策實施前，可能發(fā)生的對環(huán)境造成影響的進行的一系列事前分析、預(yù)測和評估，并提出相應(yīng)的對策措施以減輕不利影響，然后對其跟蹤監(jiān)測的方法和規(guī)則體系。排污許可證制度是建設(shè)或經(jīng)營單位按照污染源向政府部門提出申請，經(jīng)審核符合規(guī)定，允許排污的一項活動制度，該制度的授予廣受歡迎，一般來說，政府批準(zhǔn)的行政許可就是排污許可證。2020年3月下發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》中提出的要“妥善處理排污許可證制度與環(huán)評制度的關(guān)系”被作為企業(yè)環(huán)境治理責(zé)任制的一項重要任務(wù)。當(dāng)前，《環(huán)境影響評價法》修訂工作在進行時，《排污許可管理條例（草案）》于2020年12月通過。以上立法為妥善處理環(huán)評與排污許可制度的關(guān)系確立了規(guī)則。這就更要求我們厘清環(huán)評與排污許可制度的關(guān)系，對其制度邏輯進行闡述，從而為立法中確立科學(xué)、合理的銜接規(guī)則提供理論支撐。

一、環(huán)境影響評價與排污許可制度存在的問題及對策

我國對環(huán)境影響評價和排污許可證的規(guī)定較多，比如環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、排污許可證制度、環(huán)境監(jiān)測制度和排污費征收制度等。從理論上講，這么多的制度的實施應(yīng)該能夠防止環(huán)境污染和破壞，保護環(huán)境，保持或提高環(huán)境質(zhì)量。然而，從近幾十年來這些制度的實施效果來看，總體環(huán)境質(zhì)量有所改善，但環(huán)境質(zhì)量并未從根本上得到有效改善。這些制度沒有發(fā)揮應(yīng)有作用的原因是多方面的，但值得我們聚焦的是環(huán)境影響評價與排污許可證制度之間的銜接與協(xié)調(diào)，也就是他們之間地位安排。

（一）環(huán)境影響評價制度存在的問題及其應(yīng)對

經(jīng)過30多年的發(fā)展，環(huán)境影響評價制度的突出特點是對項目環(huán)境影響評價實行“一票否決”審批制度，許多項目的環(huán)境影響評價執(zhí)行率在90%以上。例如，2015年吉林省新建輻射項目環(huán)境影響評價制度執(zhí)行率達到100%。①很多地區(qū)嚴(yán)格落實環(huán)境保護審批權(quán)，數(shù)據(jù)顯示，西藏地區(qū)建設(shè)項目和重點建設(shè)項目環(huán)境影響評價執(zhí)行率分別為90%和100%。②盡管在“一票否決”和“環(huán)保第一審批權(quán)”的催化作用下，環(huán)境污染和生態(tài)破壞并未得到有效遏制。造成這一現(xiàn)象的原因更為復(fù)雜，其中一個原因是它可能會受到“一票否決權(quán)制”的影響。有的部門只考慮執(zhí)行率的數(shù)據(jù)，不考慮實際環(huán)境情況，這很容易導(dǎo)致環(huán)境治理環(huán)節(jié)中的環(huán)境影響評價制度有效性不足，從而使得環(huán)評的預(yù)期功能沒有得到發(fā)揮。環(huán)境影響評價作為不良環(huán)境影響發(fā)生的預(yù)警防線，如果這條防線沒有發(fā)揮它應(yīng)有的作用，這條防線很容易被視為虛設(shè)，被嚴(yán)重破壞。③此外，缺乏公眾參與和環(huán)境影響評價制度的替代方案也導(dǎo)致了一些程序和實質(zhì)方面的問題，④譬如，2016年的《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則總綱》將公眾參與排除在環(huán)境影響評價技術(shù)文件之外，忽視了環(huán)境影響評價決策過程的互動溝通功能和多元共治、協(xié)商決策功能⑤。

對環(huán)境影響評價做出了原則性規(guī)定的是1979年《環(huán)境保護法（試行）》，同時也是我國的第一部環(huán)境保護法。1986年修訂《基本建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法》，并頒布了《建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法》，根據(jù)實行制度幾年來的經(jīng)驗和教訓(xùn)，對環(huán)境影響評價的范圍、評價內(nèi)容、程序、法律責(zé)任等作了修改、補充和更具體的規(guī)定，形成了較為完善的環(huán)境影響評價法律體系。近幾年來為了積極響應(yīng)建設(shè)生態(tài)文明，生態(tài)環(huán)境部出臺了《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》，《實施方案》明確要以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，以全面提高環(huán)評有效性為主線，以創(chuàng)新體制機制為動力，以“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”（“三線一單”）為手段，構(gòu)建以環(huán)境影響評價、排污許可和“三同時”并舉 的管理機制;由排污許可證載明建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件對污染物排放控制的要求，強化公眾參與有效性和政府信息公開。《實施方案》還突出了預(yù)防體系全面、無縫銜接建設(shè)，要求重在落實環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理，優(yōu)化環(huán)保措施，加強環(huán)境風(fēng)險防控，做好與排污許可的銜接。

（二）排污許可制度存在的問題及其應(yīng)對

雖然我國對排污許可證制度研究較遲，經(jīng)過近四十年的探究，如今，我國排污許可證的制度立法進程已經(jīng)進入關(guān)鍵決策時期。從最初的一系列的管理試行辦法到要求2020年完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作，排污許可制度也經(jīng)歷了不短的時間歷程。縱觀期發(fā)展歷程，我國排污許可制度正在不斷完善，但現(xiàn)行的排污許可制度還未達到該制度應(yīng)有的作用、甚至是充當(dāng)著“領(lǐng)證”的作用，實踐中存在如“重發(fā)證，輕監(jiān)管”的問題、法律監(jiān)督機制缺失、公眾參與缺位等⑥一系列問題都制約了排污許可制度的實施效果。比較而言，在環(huán)境法律制度較為完善的美國，其對排污許可制度的規(guī)定比較細致，“一證式”管理是其特點，排污許可證是排污單位環(huán)境管理的依據(jù)，要求新改擴建的項目在開工前申請建設(shè)許可證、在正式運行后申請運行許可證，這儼然成為了環(huán)保部門與被監(jiān)管企業(yè)共同管理環(huán)境、共同保護環(huán)境的紐帶和橋梁，也形成了簡捷有效的剛性約束。⑦此外美國的排污許可證制度也規(guī)范了政府和企業(yè)的嚴(yán)格法律責(zé)任和相應(yīng)的處罰，以及有效的公眾參與監(jiān)督制度。

《環(huán)境保護法》以及各方面面的防治污染法（如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等）都對排污許可證提出了規(guī)定：由國務(wù)院規(guī)定安排排污許可的具體辦法和實施步驟、條件和程序。十八屆三中全會更是明確要把“完善污染物排放許可制”放在改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制的重要地位。《環(huán)境保護法》第45條明確規(guī)定“國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度”，標(biāo)志著排污許可制度被正式納入國家全面推廣實施議程。在生態(tài)文明體制改革進一步深化的“十三五”期間，固定污染源的排污許可制度改革開始推進。2016年國務(wù)院發(fā)布《控制污染物排放許可制實施方案》標(biāo)志著排污許可制度在我國開始全面統(tǒng)一實施。通過污染物排放許可制度改革，排污許可制建設(shè)將成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，而環(huán)評制度則是與之銜接;推行“一證式”管理、“一企一證”、綜合許可等，將環(huán)境執(zhí)法檢查集中到排污許可證監(jiān)管上，加大對無證排污或者違證排污的懲罰力度。本次改革意味著對排污許可制度的定位相較以往已經(jīng)發(fā)生重大變化。把更多的側(cè)重點放在排污許可制度上，強調(diào)排污許可證系統(tǒng)是定點源項目環(huán)境管理系統(tǒng)的核心，延伸排污許可證系統(tǒng)功能，密切關(guān)注與環(huán)評系統(tǒng)的銜接。

二、對環(huán)評與排污許可兩種制度銜接的爭議分析

環(huán)境影響評價與排污許可制度的銜接涉及到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、污染物總量控制、排污收費等多個因素，環(huán)境影響評價與排污許可制度如何銜接的問題，形成了兩個主流觀點：主要從事環(huán)境影響評價實踐工作的專家們認(rèn)為環(huán)境影響評價與排污許可直接緊密相關(guān)，應(yīng)維持環(huán)境影響評價審批，通過與排污許可進行無縫銜接來加強事前預(yù)防的功能，二者相輔相成。而從事環(huán)境管理理論研究的專家學(xué)者們則認(rèn)為應(yīng)構(gòu)建以排污許可制度為核心的治理制度，將環(huán)評融合到排污許可制度之中，削弱環(huán)境影響評價審批。造成這兩種不同流派的局面，主要是因為在不同的學(xué)者專家立場看環(huán)境管理的監(jiān)管對象、技術(shù)方法以及關(guān)注的層面不一致。

（一）維持環(huán)評，二者相輔相成、密不可分

環(huán)境影響評價側(cè)重于事前預(yù)防，即于企業(yè)排污行為發(fā)生之前就對可能造成的環(huán)境影響作出評估和預(yù)判，并提出相應(yīng)的預(yù)防和減輕的對策，可以說是污染物的“準(zhǔn)生證”;排污許可旨在事中或事后監(jiān)管，本質(zhì)是對企業(yè)正在進行的排污行為的一種行政許可，并以許可證為載體，以企業(yè)污染物排放和控制的相關(guān)信息為對象。是污染物排放及其信息的“身份證”⑧。因此，兩項制度一個提供事前預(yù)防的對策，一個提供事中或事后的監(jiān)管，兩者內(nèi)核不同，故難以相互取代。環(huán)評與排污許可兩者互為因果，相輔相成，密不可分。二者體現(xiàn)了環(huán)境影響評價制度與排污許可制度的銜接，并在中央關(guān)于“簡政放權(quán)”和“放管服”的要求下，進行相關(guān)程序的簡化，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。鑒于現(xiàn)行的環(huán)評制度與排污許可制度存在脫鉤，導(dǎo)致兩者的職能并不能很好地實現(xiàn)，這就顯得其互動與銜接尤為重要。此外，學(xué)者們也認(rèn)為：兩項制度都是為預(yù)防環(huán)境污染的目標(biāo)同一，且具備街接的基礎(chǔ)。如果兩項制度不能相互銜接，則無異于“互不相干的兩顆棋子”，不僅不利于實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善，更容易相互掣肘。因此，只有將兩項制度組成“一盤棋”，才能在符合兩者共需的基礎(chǔ)上，達到改善環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)。

（二）削弱環(huán)評，以排污許可為核心

多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行的環(huán)境影響評價與排污許可制度之間相互獨立，如前文提到的兩者在污染源治理中沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，認(rèn)為二者缺乏有效和必要的銜接與配合[3]。長期以來，環(huán)境影響評價對污染源管理沒有得不到相應(yīng)的體現(xiàn)，與此對應(yīng)，排污許可證也一直沒有將環(huán)境影響評價中關(guān)于污染源排放特征、污染物排放量、環(huán)境管理與監(jiān)測信息等內(nèi)容納入其中⑨。他們認(rèn)為應(yīng)要明確排污許可制度的核心地位，串聯(lián)其他各項環(huán)境管理制度，構(gòu)建全過程全方位的污染監(jiān)管體系，并滿足環(huán)境影響評價對污染源管理的需求，繼續(xù)深化環(huán)境影響評價制度的各項改革。這些學(xué)者寄希望于排污許可制度的監(jiān)管職能。若然如此，以現(xiàn)有的排污許可制度之功能，解決簡化環(huán)境影響評價所帶來的可能問題嗎？當(dāng)前，我國已經(jīng)基本明確作為固定污染源環(huán)境管理制度的核心地位是排污許可制度，以其為主體框架的基本制度架構(gòu)也已建立，接下來就是在框架內(nèi)添加具體可行的制度⑩。現(xiàn)有法律規(guī)定仍然較為原則，既要考慮具體制度的構(gòu)造方面的細節(jié)，又要做好與環(huán)境影響評價制度、環(huán)境保護稅等制度的銜接問題 。

這兩種觀點的分歧顯而易見，爭議點在于環(huán)境影響評價審批權(quán)的去留，一是維持環(huán)境影響評價審批權(quán)，實現(xiàn)兩個制度的銜接;二是弱化環(huán)境影響評價制度，爭取排污許可制度的核心地位。在兩種制度的互動和銜接中，如何找到兩者共有的平衡，才是討論其分歧、分析其利弊的重點。就目前環(huán)境制度的改革方向而言，以排污許可制度為核心，簡化環(huán)境影響評價審批似乎已是不可阻擋之潮流。

三、環(huán)境影響評價與排污許可制度銜接機制的建議

要實現(xiàn)二者的有效銜接，應(yīng)從維持環(huán)評或者削弱環(huán)評的層面上分析，追求實際效益的最優(yōu)化。既要積極推進環(huán)評落地，實現(xiàn)兩者之間的有效聯(lián)動，又要以排污許可為核心，以強化二者之間的銜接，從而提高兩項制度銜接的可行性與可操作性。

（一）從維持和削弱層面分析，謀求效益的最優(yōu)化

從上文看，兩個不同觀點的爭議主要體現(xiàn)在對環(huán)境管理制度發(fā)展視角上的差異。一方重視以點帶面，而另一方則認(rèn)為要側(cè)重集中優(yōu)勢。但目的仍是力求于防控污染排放，保護生態(tài)環(huán)境，其在本質(zhì)上并沒有太多的差別，這樣，求同存異，求成本最低，效率最高，最貼合實際的策略應(yīng)該是構(gòu)建兩種制度銜接的最優(yōu)解。二者都是環(huán)境管理制度體系中重要的組成部分，在思考環(huán)境影響評價和排污許可制度銜接的問題時，要避免環(huán)評強化論和環(huán)評限縮論的誤區(qū)。對環(huán)評審批進行“瘦身”確實能夠讓地方環(huán)保部門更靈活，是提升環(huán)評效率、促進環(huán)評制度改革，提升環(huán)評的一重要舉措，但也要審批不嚴(yán)給環(huán)境影響評價制度造成“隱憂” ;刪去冗余的程序性事項，也并不意味弱化環(huán)境影響評價，如何給予環(huán)境影響評價與排污許可制度的銜接強化回應(yīng)是當(dāng)前急需解決的問題。現(xiàn)階段，可以在制度層面的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上做好銜接，提高兩項制度銜接的可行性與可操作性。

（二）以排污許可制度為核心

排污許可證制度的核心作用是服務(wù)于排污指標(biāo)的分配，而不是準(zhǔn)許、批準(zhǔn)和規(guī)范排污行為的管理體制。 首先，以排污許可證制度為核心，不會削弱環(huán)境保護的價值。環(huán)境影響評價的核心功能是在項目建設(shè)之前篩查環(huán)境風(fēng)險，并關(guān)閉沒有預(yù)防和控制污染能力的市場實體，把可能發(fā)生的惡性影響扼殺。排污許可證是排污單位在實際排放污染物前必須取得的行政許可。只有達到排放標(biāo)準(zhǔn)，并且在總量指標(biāo)內(nèi)達到排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)和事業(yè)單位，才能取得污染物排放許可證，也只有取得了污染物許可證，才具有合法的污染物排放資格。可以看出，排污許可同樣具備對排污主體的準(zhǔn)入控制功能和行為控制功能。其次，以污染許可證制度為核心地位，更有利于提高效率價值。當(dāng)環(huán)境影響評估和污染物排放許可證作為兩個許可制度并存時，環(huán)保部門需要分別審批這兩個許可事項。而以排污許可證制度為核心，不僅減少了事前審批事項，利于降低行政管理成本，而且有利于將預(yù)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為后監(jiān)督，確保了許可事項的落實實施。最后，以污染許可證制度為核心，符合我國環(huán)境影響評價改革的最新趨勢。如前文所述，就目前環(huán)境保護管理體系的改革方向以及相關(guān)的法律法規(guī)政策的規(guī)定來看，將排污許可證制度作為環(huán)境保護管理體制的核心主導(dǎo)地位是不可阻擋的趨勢。再者，黨的十九屆四中全會提出建立以污染許可證制度為核心的固定污染源監(jiān)管制度，完善區(qū)域污染防治聯(lián)動機制和海陸生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)管理制度。這為排污許可證制度為核心的地位做了強有力的佐證。基于以上所述，以排污許可證制度為核心的環(huán)保管理地位是必要可行的。

（三）簡化、嚴(yán)格把控環(huán)境影響評價制度的實施

從2016年的《重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單編制實施辦法》來看，不可避免地要削弱對環(huán)境影響評價的認(rèn)可。在以“三線一單”和排污許可證制度為中心的環(huán)境深化中，在環(huán)境影響評價制度改革的趨勢下，簡化了環(huán)境影響評價的審批和環(huán)境影響評價備案工作，環(huán)境影響評價備案制度還反映了環(huán)境影響評價制度被削弱的事實。某些省份地區(qū)也對簡化環(huán)境影響評價作出了明文規(guī)定，《黑龍江省環(huán)評審批正面清單（2020年本，試行）》，就提到環(huán)評豁免管理和環(huán)評告知承諾制審批改革兩部分。在環(huán)境影響評價“放管服”改革影響下，為提高環(huán)境影響評價制度有效性，生態(tài)環(huán)境部修訂了《建設(shè)項目環(huán)境影響報告表》內(nèi)容及格式，目的是優(yōu)化和規(guī)范環(huán)境影響評價。因此，在今后的整個環(huán)境管理體系將以“三線一單”和排污許可證制度為環(huán)境項目審批的主要參考。環(huán)境影響評價將僅為今后的環(huán)境監(jiān)督提供監(jiān)測意義（重大環(huán)境影響項目需要獲得批準(zhǔn)的除外）。污染物排放許可證的申請和審查可能涉及環(huán)境影響評價報告的結(jié)論。當(dāng)前的法律法規(guī)僅對污染物排放許可申請的批準(zhǔn)對象，范圍和某些程序項目進行了規(guī)定，沒有規(guī)定具體說明如何與環(huán)境影響評價報告掛鉤。因此，排污許可證和環(huán)境影響評估報告是相互分離的，成為純粹的“排放許可證”，沒有反映其作為固定的污染物排放管理以及與其他環(huán)境管理體制的聯(lián)系的獨特作用。因此，有必要充分考慮環(huán)境影響評價報告的結(jié)論并嚴(yán)格控制。只有根據(jù)環(huán)境影響評估報告，才能簽發(fā)排污許可證，以確保排污許可證制度的核心地位。

結(jié)語

盡管在各論壇界中對環(huán)境影響評價制度和排污許可制度二者在環(huán)境保護管理體系的定位依然爭論不定，實務(wù)部門和學(xué)術(shù)理論界各持觀點，各方論證。但在生態(tài)文明體制的改革潮流的大環(huán)境之下，不可阻擋的是要以排污許可制度為核心，簡化環(huán)境影響評價制度，而且這也是有國家政策文件的支持，符合生態(tài)文明建設(shè)的要求。這有效地推動當(dāng)前我國環(huán)境保護制度的發(fā)展，也有利于環(huán)境的保護，也是順應(yīng)了習(xí)近平生態(tài)文明體制改革的發(fā)展理念。

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注釋：

①《吉林多項措施保輻射安全》，載中國環(huán)境報電子報2016年1月21日第06版。

②《事實揭穿謊言：西藏依然是世界上最圣潔的“凈土”》，載中國政府網(wǎng)2008年4月23日http：//www.gov.cn/jrzg/2008-04/23/content_951996.htm。

③何香柏：《風(fēng)險社會背景下環(huán)境影響評價制度的反思與變革——以常州外國語學(xué)校“毒地”事件為切入點》，載《法學(xué)評論》2017年第1期。

④汪勁：《環(huán)境影響評價程序之公眾參與問題研究——兼論中國《環(huán)境影響評價法》相關(guān)規(guī)定的施行》，載《法學(xué)評論》2004年第2期。

⑤吳宇：《建設(shè)項目環(huán)境影響評價公眾參與有效性的法律保障》，載《法商研究》2018年第2期。

⑥王金南等：《構(gòu)建國家環(huán)境質(zhì)量管理體系的戰(zhàn)略思考》，載《環(huán)境保護》2016年第11期。

⑦林業(yè)星、沙克昌、王靜、黃磊：《國外排污許可制度實踐經(jīng)驗與啟示》，載《環(huán)境影響評價》第42卷2020年第1期。

⑧牟全君：《中國民用機場建設(shè)運營的突出環(huán)境保護問題及解決對策》，載《北方環(huán)境》2012年第2期。

⑨王燦發(fā)：《加強排污許可證與環(huán)境影響評價制度的銜接勢在必行》，載《環(huán)境影響評價》2016年第2期。

⑩柴西龍、鄒世英、李元實、杜蘊慧：《環(huán)境影響評價與排污許可制度銜接研究》，載《環(huán)境影響評價》2016年第6期。

梁忠、汪勁：《中國排污許可制度的產(chǎn)生、發(fā)展與形成———對制定排污許可管理條例的法律思考》，載《環(huán)境影響評價》2018年第1期。

王金南等：《中國排污許可制度改革框架研究》，載《環(huán)境保護》2016年第Z1期。

《環(huán)境影響評價審批權(quán)下放，如何接住管好》，載新華網(wǎng)2015年5月6日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-05/06/c_127769127.htm。

孫佑海：《如何完善落實排污許可制度》，載《環(huán)境保護》2014年第14期。

作者簡介：李林珍，女，廣西貴港，1996年出生，壯族，碩士在讀，研究方向：環(huán)境與自然資源保護法學(xué)。