健全“三治結合”的鄉村治理體系

湯玉權 黃丹

〔摘要〕當前我國鄉村治理組織是以村民委員會為中心，人民調解委員會、治安保衛委員會、公共衛生與計劃生育委員會等為輔助的組織架構，在制度設計上保證了村民委員會的集中統一領導和各項事務的相對獨立、分工負責。但在基層治理中，仍然存在著職責交叉、定位不清、職責落實還不到位等問題。為此，應通過充分發揮村民委員會的自治組織功能，組建成立“村治安糾紛人民調解委員會”作為村莊治安糾紛調解的法治組織，組建“村務監督與道德建設委員會”作為村級監督與德治組織等措施，理順村級組織關系，健全“三治結合”的鄉村治理體系，提升鄉村治理能力。

〔關鍵詞〕鄉村治理體系；組織架構；三治結合

〔中圖分類號〕D422.6〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）02-0049-04

鄉村治理是國家治理的基石。黨的十九大報告指出，“要按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”〔1〕31，“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”〔1〕32。目前學界對“三治結合”的鄉村治理體系進行了深入研究，主要圍繞三個主題展開：一是從自治、法治、德治三者間的關系，探討如何實現自治、法治、德治建設〔2〕；二是從鄉村善治的角度，探討自治、法治與德治三種治理方式的選擇與組合策略〔3〕；三是從歷史發展的角度，探討自治、法治、德治各自的淵源，并對“三治結合”如何推動鄉村治理走向善治進行了分析〔4〕。從現有研究來看，均是從“三治”的外在關系來展開研究，沒有深入其內部探討和分析如何健全“三治結合”。健全鄉村治理體系，“追求‘三治融合’，要在管理體制與組織架構、政府與社會關系、治理載體和社會力量等方面統籌兼顧、通盤設計，將‘三治’工作融合到黨委、政府及其相關部門的全部基層社會治理工作中去。”〔5〕基于此，筆者從鄉村治理“組織架構”層面提出健全鄉村治理體系的路徑。

一、當前鄉村治理中“三治結合”的組織架構

村民委員會是村民自治組織。我國憲法規定，“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。”〔6〕鄉鎮政府作為基層政府，與村民委員會是指導與被指導的關系，不得直接干預農村村級事務，由此在農村建立了以廣大農民為主體、村民委員會為組織載體的村民自治制度。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》第七條規定：“村民委員會根據需要設人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等委員會。”〔7〕在我國鄉村治理體系中，形成了以村民委員會為主，人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育委員會等為輔的村民自治組織架構。從“三治”的關系來看，自治是核心，法治是保障，德治是基礎〔3〕。因此，當前“三治結合”的鄉村治理應以自治組織即村民委員會及其下屬組織的結合為主，融合了法治、德治的治理體系。

從制度設計來看，村民委員會下屬委員會設立的主要目的是為保證村民委員會的集中統一領導和各項事務的相對獨立和分工負責。目前，我國有近60多萬個村莊，各村的情況各不相同，除部分人口比較少的村莊，可以不設村民委員會下屬的委員會，或者根據情況只設立1至2個委員會，由村民委員會成員負責人民調解、治安保衛和公共衛生與計劃生育等工作外，大部分村莊一般都設有村級人民調解委員會、治安保衛委員會、公共衛生和計生委員會等負責專項事務的委員會。隨著社會主義現代化建設的發展，村民進行自我管理、自我教育、自我服務的內容更加廣泛，形式也更加多樣，除上述三個專門委員會外，村民委員會還可以根據需要設立一些其他委員會，更好地服務于廣大村民，確保自治事務得以落實，進一步夯實自治基礎。

從職責來看，人民調解委員會主要負責調解民間糾紛，利用法律法規和社會主義道德風尚教育群眾和團結群眾。調解的事項主要有婚姻、家庭、鄰里、賠償等日常多發性糾紛。設立該委員會的主要目的是通過調解，把矛盾化解在萌芽狀態，預防“民轉刑”案件和群體性事件發生。治安保衛委員會是同一切刑事犯罪活動作斗爭的群眾性治安保衛組織，主要負責宣傳國家法律法規，提高村民的法制觀念。如對村民進行防盜、防特、防火、防治安災害事故教育，提高村民的防范意識；對轄區內單位及村民提供法律服務和治安有償服務，保障村民的合法權益。公共衛生和計生委員會的主要職責是加強對流行性疾病的預防和控制；對村民宣傳國家醫保政策、積極組織村民投保并做好相關服務工作；將人口與計劃生育納入村民自治內容，經常性地開展計生宣傳教育活動；實行計劃生育村務公開、政務公開、民主評議和監督制度以及村級流動人口管理工作等。

二、村級治理中“三治結合”組織架構存在的問題

從上述村民自治組織架構中可見，村民委員會作為村民自治組織機構，下設的委員會實際上承擔著法治與德治保障職能，并形成了一種穩定關系，但在治理中仍然存在一些問題。

第一，村級人民調解委員會、治安保衛委員會間存在著職責交叉現象。一方面，隨著村民的訴求日趨多元，村級糾紛也開始增多，要做到妥善化解糾紛，“小事不出村”，工作的強度和壓力也隨之增加。從職責來看，村級人民調解委員會、治安保衛委員會都有解決糾紛的功能，當糾紛的處理難度較大時，容易出現相互推諉問題。另一方面，部分地區雖然設置了村級人民調解委員會，但人員配置少，“空心化”現象逐漸凸顯，實際職能則是由村級治安保衛委員會承擔，當村民發生糾紛時較少有人想到村級人民調解委員會，其職能被忽視〔8〕。

第二，村級人民調解委員會、治安保衛委員會存在著定位不清的問題。人民調解委員會、治安保衛委員會等從屬于村民委員會，是村級群眾自治組織。其自治性在《中華人民共和國人民調解法》和《治安保衛委員會暫行組織條例》中，以委員會委員由村民群眾“推選”“選舉”產生得到體現。但實際上，村級人民調解委員會和治安保衛委員會的委員除通過村民會議或村民代表會議推選產生外，還有其他方式產生，如有的地方人民調解委員會人員由鄉鎮黨委、政府直接下文調整；有的地方由村（社區）報送人民調解委員會主任和成員建議名單，鎮人民調解委員會進行審核確定，予以頒發人民調解員證；有的地方村級治安保衛委員會人員由鄉鎮黨委、縣公安局直接調整等。這就導致自治組織“半行政化”，模糊了自治組織與行政組織的邊界。

第三，村級人民調解委員會、治安保衛委員會、公共衛生和計生委員會存在著職責落實不到位的問題。從性質上說，村民委員會是各下屬工作委員會的領導機構，設立各工作委員會是為了分擔村民委員會職責，便于承擔專業性工作。在實踐中，有的地方村級人民調解委員會由村民委員會干部擔任；有的地方治安保衛委員會、人民調解委員會主任由村（社區）黨總支書記或村（社區）主任擔任，成員由村、社區民警、專職治保調解員、農（居）民代表、駐轄區單位代表組成，并且治安保衛委員會和人民調解委員會是“兩塊牌子、一套班子”；還有的地方村民委員會承擔著健康教育、公共衛生、計劃生育、愛國衛生等工作，形成了“將管多頭，將多兵少，一人多職”的格局。一方面，對村民委員會而言，不僅需要承擔來自鄉鎮政府的行政事務，又要承擔下屬委員會的具體事務，容易被過多的事務“壓垮”，降低了調解員的工作積極性。另一方面，下屬委員會工作專業性較強，兼職人員缺乏專業化培訓，如沒有系統學習過相關法律法規政策、公共衛生知識等，在遇到糾紛時，僅依靠個人威信和公序良俗來進行調解，或在突發公共衛生事件時，只用基本生活常識和工作經驗來處置，就會顯得力不從心，不利于工作開展。

三、完善“三治結合”鄉村治理組織架構的路徑

第一，要充分發揮村民委員會的自治組織功能。設立村民委員會的最初和根本目的，是要有一個組織來代表村民履行自治職能。為此，要理順鄉村關系，將屬于承擔公共行政的職能從村民委員會中脫離出來，讓“行政的歸行政，自治的歸自治”。一是要將鄉鎮政府承擔的、需要村級組織支持、協助的事務認定為公共行政事務。將這類事務從村民委員會日常事務中脫離出來。可借鑒一些地區的做法，如在行政村層面成立農村黨政管理服務中心，作為鄉鎮政府政務服務的下沉機構，專門負責村級公共行政事務，使村民足不出戶便能辦理以往要到鄉鎮政府才能辦理的政務事項〔9〕。二是村民委員會要辦理村黨支部決策的或與村民會議（村民代表會議）的決議事項，或一些地方實施的“一組兩會”（黨小組+戶主會+理事會）〔10〕聯合協商決策機制決定的事項，又或村民的一些日常性需求事項，從而回歸自治的本質。三是村民委員會的下屬機構要負責辦理其事務的具體事項。充分發揮村民委員會自治組織功能的過程，實質上也是實現“民主建設與治理有效的統一”〔11〕的過程。

第二，要將村級人民調解委員會和治安保衛委員會從村民委員會中脫離出來，組建村治安糾紛人民調解委員會，并由村民代表大會選舉產生。村級人民調解委員會和治安保衛委員會兩者的性質相同、目的相同、任務不可分割、對組織成員應具備的條件具有共同的要求〔12〕，將其合并組建為村治安糾紛人民調解委員會，專門調解村莊治安糾紛，在業務上統一接受鄉鎮派出所、司法所指導。一是在人員選擇上，要鼓勵村莊中有威望的老人、退休村組干部、教師、復員退伍軍人、村組黨員等參加選舉，這些群體對村莊事務較為熟悉，群眾基礎好，文化程度較高，掌握一定的法律知識，在處理矛盾問題時經驗多。二是要根據村莊規模大小，設委員和專職委員會主任、副主任，“一村一律師”“一村一警”，并配置婦女委員。三是要在村治安糾紛人民調解委員會下設治安保衛巡邏隊，進行日常巡邏和維穩。組建村治安糾紛人民調解委員會，可以避免村級人民調解委員會和治安委員會由于現有職能交叉產生推諉的問題，更好地形成合力；可以免除村民委員會負責人由于兼職帶來的職責落實不到位問題；可以在調解村民委員會成員與村民糾紛時，保持客觀立場。

第三，要組建村務監督與道德建設委員會，作為村級監督與德治組織。村務監督是村民自治組織有效履行職責、規范行使職權的有力保證。從根本上說，村務監督的主體是村民，全體村民都負有村莊事務“民主監督”的權利和義務。在實踐中，由于村民大量外出務工，村莊呈現出“去精英化”特征，留守者多為婦女、兒童、老人群體，其中婦女和老人要么是對村務關注度不夠，要么是由于缺乏村務監督的知識和技能而無法進行監督。2017年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全村務監督委員會的指導意見》提出，“村務監督委員會是村民對村務進行民主監督的機構。建立健全村務監督委員會，對從源頭上遏制村民群眾身邊的不正之風和腐敗問題、促進農村和諧穩定，具有重要作用”〔13〕。“監督”是以“外在的壓力”對農村村務建設進行察看，強化“內生動力”以道德約束才是加強農村法治建設的根本途徑。因此，要組建村務監督與道德建設委員會，既負責監督村務，又負責村莊道德建設。具體而言，一是村務監督與道德建設委員會成員要經過村民大會或村民代表大會直接選舉產生，與村民委員會平級且同期同屆，該委員會由3-5人組成，享受村干部待遇。二是村務監督與道德建設委員會要下設村務監督小組、道德評議會、紅白理事會、禁毒禁賭會等專門工作委員會（如圖1所示）。村民委員會成員及其近親屬、村會計（村報賬員）、村文書、村集體經濟組織負責人不得擔任該委員會成員及其下設的村務監督小組成員。改變過去監督人員由村民委員會兼任的狀況，實現人與事的相對獨立，提升組織的權威性與組織運行的有效性。

理順后的村級治理組織結構變為了自治、法治、德治職能并列，村莊組織即村民委員會、村治安糾紛人民調解委員會、村務監督與道德建設委員會仍要由村黨支部領導。新的村級治理組織由原“兩委”（村黨支部、村民委員會）變成了新“四委”（農村黨政管理服務中心、村民委員會、村務監督與道德建設委員會、村治安糾紛人民調解委員會）。后三個委員會在工作關系上，也具有了“三治”結合的特征。其一，村民委員會的定位是自治組織。在開展自治事務中，如召開村民委員會會議時，可根據需要邀請村務監督與道德建設委員會、村治安糾紛人民調解委員會成員列席，以增加工作透明度，便于監督。當村務監督與道德建設委員會列席村民委員會會議時，有權對不符合規定的村委決定提出廢止建議，并召集村民代表大會進行表決。如對三分之一以上村民代表認為不合格的村干部提出罷免建議，對不合理開支提出意見建議，并督促糾正〔14〕。其二，村治安糾紛人民調解委員會的職責定位是法治組織。村治安糾紛人民調解委員會在履行調解或治安保衛工作時，可提請村務監督與道德建設委員會參加，進行道德調解協助或治安保衛工作的監督，也可根據需要提請村民委員會協助調解。其三，村務監督與道德建設委員會定位為德治組織。當出現道德糾紛時，可提請村治安糾紛人民調解委員會協助。

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〔13〕中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于建立健全村務監督委員會的指導意見》〔EB/OL〕.http：//www.go v.cn/zhengce/2017-12/04/content_5244406.htm.

〔14〕朱迅垚.鄉村治理引入監督權的民主示范意義〔N〕.南方日報，2013-12-18（F02）.

責任編輯梁昀