中西部地區法治化營商環境建設問題研究

賈德榮 王國安

〔摘要〕加強中西部地區法治化營商環境建設是深化“放管服”改革的必然要求，是實現經濟高質量發展的現實選擇，是構建新發展格局的時代課題。黨的十八屆三中全會首次提出建設法治化營商環境以來，中西部地區法治化營商環境建設取得了顯著成效，但仍然存在著部分民眾的法治信仰不夠堅定、營商環境法律制度體系有待完善、部分執法機關的法治能力和水平有待提高、社會治理法治化水平有待提升等問題。為此，應進一步加強民眾法治信仰的培育，加強營商環境法律制度體系建設，提高執法部門的執法能力和水平，加強社會治理法治化建設等舉措，從而在中西部地區營造高水平的法治化營商環境。

〔關鍵詞〕法治化；營商環境；市場經濟；執法能力

〔中圖分類號〕D922.1〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）02-0090-04

營商環境是經濟軟實力和綜合競爭力的重要體現。改革開放以來，國家出臺了一系列優化營商環境的政策，為企業提供了諸多的優惠政策，幫助其更快發展。2019年2月，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上指出，法治是最好的營商環境。隨著市場準入條件日益寬松，公平公正的市場環境日趨完善。中西部地區把簡政放權、放管結合、優化服務改革作為推動政府職能轉變的“牛鼻子”，著力解決市場中影響市場主體發展和公眾生產生活的難點和堵點問題，提升便民為民的政務服務水平，對努力構建符合社會發展規律和市場需求的法治化營商環境具有積極的意義。

一、加強中西部地區法治化營商環境建設的意義

（一）加強中西部地區法制化營商環境建設是深化“放管服”改革的必然要求

“放管服”改革目的在于正確處理政府與市場關系，推動政府職能科學有效地轉變，使市場在資源配置中真正起到起決定性作用，最大限度地減少政府對市場的干預，激發市場活力，釋放內生動力，優化營商環境。中西部地區各級政府通過深化行政審批改革，進一步降低市場準入門檻，大力加強以“互聯網+”為基礎的智能化、一體化政務服務體系，加大網絡服務建設力度，打造線上線下政務服務平臺，降低了企業經營成本，進一步激發出市場主體創新創業活力。比如，2019年以來，山西省全面推行“證照分離”改革，大力壓縮企業申請開辦時間，實現了企業開辦時間壓縮至5個工作日的工作成效；2018年以來，寧夏回族自治區開展“三減一提升”活動，取消了一批政府規章和規范性文件設定的由市場自主調節或不需要審批的證明事項，開發建設了網上審批系統、網上“中介超市”，極大地提升了行政審批效率。

（二）加強中西部地區法制化營商環境建設是實現經濟高質量發展的現實選擇

實現經濟高質量發展是適應經濟發展新常態的主動選擇，是貫徹新發展理念的根本體現，也是適應我國社會主要矛盾變化的現實選擇。良好的營商環境是促進經濟健康發展的重要基礎和保障。法治化營商環境的本質是依法辦事，以法治保障經濟發展，這就要求政府、企業和民眾的活動必須在法治的框架下進行。一方面，法治化營商環境有利于減少企業的經營風險，降低企業經營成本，保護其合法權益。如陜西省依法打擊妨礙企業生產經營的違法犯罪活動，強化對營商環境的執法司法保障，為各類市場主體提供了更多優質的公共服務。另一方面，加強法治化營商環境建設有利于提升中西部地區投資者的信心，吸引更多投資者投資，如山西省人民檢察院“舉辦‘四大檢察’護航民營經濟高質量發展”檢察開放日活動，省、市、縣三級檢方深化與全省各級工商聯協作，護航民營經濟發展，助力民營企業為山西轉型發展作貢獻。

（三）加強中西部地區法制化營商環境建設是構建新發展格局的時代課題

“十四五”是我國進入新發展階段的第一個五年。習近平總書記強調，要推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。構建新發展格局，需要打造完整的內需體系，不斷增強我國經濟創新力和競爭力；要充分發揮我國超大規模市場優勢和內需潛力，有效利用國內國際兩個市場、兩種資源，充分發揮消費和內需對經濟的拉動作用，提升產業基礎能力和產業鏈現代化水平；要從根本上深化改革、創新體制，切實把市場活力最大限度激發出來，最大限度地調動人民群眾的創造力，推動經濟走上依靠創新提質增效的發展路子。所有這些舉措最基礎的是要打造法治化營商環境，為構建新發展格局營造良好氛圍。如2021年2月10日，內蒙古自治區黨委政法委員會、黨委全面依法治區委員會辦公室聯合印發《關于進一步優化法治化營商環境的若干措施》，推出了優化自治區法治化營商環境的“十二條”，為打造優質的法治化營商環境、構建新發展格局提供了政策支撐。

二、中西部地區法治化營商環境建設存在的問題

近年來，隨著中西部地區法治化營商環境的不斷改善，良好的市場環境已經逐步建立起來，但仍然存在一些問題。

（一）部分民眾的法治信仰不夠堅定

法治是治國理政的基本方式。法國思想家盧梭說，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心里。只有民眾信仰法治才會遵從法律、踐行法律。法治化營商環境是市場經濟發展的內在要求，其體現著一定的社會價值，尤其體現著市場經濟的誠實守信等原則。中西部地區受歷史傳統、經濟發展、人文環境等因素影響，大部分地區較為重視鄉土觀念，一些民眾對法律的信仰較弱，規則意識不強。如在經濟社會交往過程中，對破壞規則、違反秩序的行為抱有“事不關己，高高掛起”的心態，出現了一些不誠實守信的行為。

（二）營商環境法律制度體系有待完善

市場經濟是法治經濟，需要健全完善的法律體系來支撐。2019年10月，國務院頒布《優化營商環境條例》，為持續優化營商環境，加快建設現代化經濟體系，推動高質量發展提供了法律支撐。隨后包括中西部地區在內的全國各個地區相繼制定了相關的優化營商環境條例，出臺了多項制度政策，保障法治化營商環境建設。但是，隨著營商環境建設持續推進，一些地方出現了營商法律制度建設跟不上經濟社會發展的問題。一方面，相關部門對營商環境中的市場主體準入、生產經營、退出機制、法律責任等要素，相關規定還不夠明確、統一。另一方面，缺乏完善營商環境法律制度的長遠規劃，對整體經濟結構和經濟總體運行問題發展趨勢研判不足。如在科技創新、社會保障、產權保護制度方面仍有薄弱環節；在產業、交通、能源、生態保護、水資源、信息資源、公共服務資源等方面的立法相對滯后，不能完全滿足法治化營商環境的需求。

（三）部分執法機關的法治能力和執法水平有待提高

一是部分職能部門服務意識不強，習慣依靠行政手段，職能轉變未到位。二是行政執法規范性需加強。一方面，部分執法人員執法理念有偏差，存在著重權力輕權利、重流程輕效率等現象。另一方面，內部行政規定外部化。部分執法機關存在“紅頭文件”發布形式不規范、不透明的現象，民眾對涉及自身利益的內容知情甚少；部分執法人員執法程序不規范，程序意識有待加強，如存在著調查、告知、送達等程序不規范現象。三是司法公正性亟需加強。司法公正是打造法治化營商環境的重要保障。目前，受一些因素影響，司法公正沒有真正實現公正。一方面，部分司法機關存在設置行政化、人事管理行政化的現象，影響依法獨立地行使司法權。另一方面，法律監督機制運行不暢，對司法監督的成效較弱，執行難問題尚未得到根本解決。

（四）社會治理法治化水平有待提升

一是依法治理理念沒有有效確立。如部分公共管理部門的工作人員對于社會治理法治化的認識不夠深入，仍然習慣采用傳統的集權式管理方式，缺少合作共治、依法治理觀念，認為社會治理法治化僅是管理方式的一種創新和改革，或是政府行政管理流程和管理方式再造，對社會組織、公民參與社會治理的參與權、知情權重視程度不高。二是社會治理的法律體系還不完備。如對規范社會治理主體、加強合作共治和區域協作、規制互聯網空間等事項的法律法規有待完善。三是社會治理執法機制有待加強。首先，多元治理主體體系還未有效建立，以政府為主導的單一管理方式還不同程度存在。其次，信息化建設滯后，政務信息沒有完全實現共享，群眾需求與政府決策鏈接有堵點。最后，利益協調機制不完善，利益分配機制不成熟，如利益補償機制沒有及時跟進，容易引發利益沖突。四是公共法律服務體系不健全。當前，智能化、一體化的公共服務法律平臺建設尚不能滿足社會治理法治化的要求，部分行業還沒有建立起社會參與、覆蓋城鄉、普惠均等的法律服務體系，不能完全消除基本公共法律服務覆蓋盲區。

三、中西部地區法治化營商環境建設的路徑

（一）進一步加強民眾法治信仰的培育

培育民眾法治信仰能夠促進社會法治環境的優化，也能夠為打造法治化營商環境提供重要保障。在實踐中，法治信仰是內外機制共同作用、互相配合的結果，培育法治信仰也需要內外機制共同推進。從內在機制方面，必須使民眾深刻認識到法治是保障自身權益的重要方式，法治信仰是個體價值觀和法治價值觀的統一，必須將法治的每一個要素融入民眾的日常生活中，養成一種崇尚法治的行為習慣。從外在機制方面，相關部門要大力開展法治宣傳教育，鼓勵民眾遵法守法用法，對違法行為加大懲處，提高違法成本，營造良好的法治氛圍；要完善意見研究采納反饋機制，保障民眾的知情權和建議權，呵護民眾對法治的信仰，涵養社會法治信仰環境。

（二）加強營商環境法律制度體系建設

一要進一步健全營商法規規章體系。中西部各地要在現有政策制度基礎上，結合當地實際制定相關優化營商環境的條例，對營商環境中的市場主體準入、生產經營、退出機制、激勵措施等要素作出統一的、明確的規定。二要加強重點領域立法。各級政府要健全和完善產業、交通、能源、生態保護、水資源、信息資源、公共服務資源等領域立法，制定可操作、可量化、可督導、接地氣的優化營商環境實施辦法，通過規范審批事項、審批流程，加強產權保護，禁止行業內不正當的競爭和保護，以最大限度地確保各市場經濟的活力與創造力。三要建立營商環境建設工作約談制度。如對貫徹落實黨委和政府關于營商環境建設工作不到位的，對本地區、本單位的營商環境建設工作不擔當、不作為、領導不力的，對營商問題類案件辦結率低的，對被辦理營商投訴等行為的領導干部進行約談，督促其及時糾正，落實責任分工，促進營商環境建設。四要健全制度制定機制。一方面，要加強制度出臺前、后的聯動機制。各地區相關部門在制定政策時要加強溝通協調，在執行政策時要上下聯動協調，推動各項政策落地、落細、落實，避免出臺的政策相互“打架”、政策執行簡單化等問題。另一方面，要健全企業和行業協會商會的參與制度，建設工作機制。地方政府要加強組織領導，建立常態化的政企溝通聯系機制，暢通企業訴求表達渠道。通過定期開展集中走訪服務企業活動，共同協商解決相關問題，并多途徑做好宣傳工作，鼓勵、支持、引導企業和行業協會商會積極有序參與制度建設。

（三）提高執法部門的執法能力和水平

一要進一步推動“放管服”改革，提高服務效率和執法水平。要進一步界定政府與市場的關系，尊重社會主義市場經濟規律，在法治條件下調整和平衡各類市場主體的利益關系；要持續推動簡政放權向縱深發展，把該放的權徹底放出去，把該減的事項堅決減下來，加快建設統一開放、競爭有序的現代市場經濟體系；要創新監管，通過完善監管規則，改進監管方式，強化社會信用體系建設，充分運用“互聯網+監管”模式，對新興產業實行包容審慎監管，凸顯公平和秩序；要牢固樹立服務意識，增加公共服務有效供給，提供公平、優質、高效的政務服務。二要進一步提高行政執法質量。要健全依法決策機制，嚴格落實重大行政決策程序制度，發揮法律顧問在決策合法性審查中的重要作用；要加強營商執法規范化建設，規范執法自由裁量權，全面推進行政執法“三項制度”，全面遵守執法程序，強化人性化執法、柔性化執法理念，增強人民群眾對行政執法的認同感；要持續加強綜合執法改革，強化基層執法力量配置，加強跨行政區域一體化執法，積極開展區域間聯動執法；要構建科學有效的權力運行制約和監督體系，強化權力機關、政府、社會輿論和群眾等各方力量的監督實效，健全責任追究機制，營造良好的營商環境。三要進一步提高司法保障能力。要積極發揮司法職能對公平競爭營商環境的維護和導向作用，嚴懲破壞公平開放營商環境的違法犯罪行為，積極保障各市場主體合法權益，打造公平公正的司法氛圍；要持續推進司法體制改革，堅持依法平等全面保護各類市場主體，高效處理各類商事糾紛，切實維護市場交易公平公正，推進矛盾糾紛多元化解；要深化人民法院信息化建設，進一步加大信息公開力度，要讓人民群眾看得見、感受得到，確保社會公平正義。四要加強大數據平臺建設，推進社會信用體系建設，運用大數據提高政府公共服務能力，實現公共信息共聯共享，為優化營商環境提供信用保障。

（四）加強社會治理法治化建設

一要加強社會治理理念的培育和塑造。要堅持以人民為中心理念，突出人民在社會治理中的地位，實現社會治理共建共治共享；要培育健全的社會治理理念孕生機制，改變政府一元管理的傳統模式；要堅持公平正義觀，努力實現人人平等參與社會治理、公平享有社會治理成果；要樹立創新思維，建立社會治理創新激勵機制，凸顯創新對社會治理的推動作用，重點解決社會治理動力不足的問題。二是完善社會治理體系。要構建社會治理法律體系，明確社會治理多元主體法律地位；要加強社會組織建設立法，完善社會組織構建以及運行規則；要加強社會保障立法，尤其是對養老、醫療、教育等領域，以及老幼病殘等弱勢群體權益的立法保障，以維護各方權益；要加強網絡輿情立法，引導民眾合理利用網絡，維護網絡安全。三要加強社會治理，構建多元主體參與的治理體系。要發揮政府主導作用，社會組織協同作用，民眾積極參與作用，強調多元合作共治；要建立健全社會治理信息互動與共享平臺，整合各類“條數據”“塊數據”，解決“數據孤島”問題，為社會治理提供技術支撐；要建立健全暢通的利益訴求表達機制，充分聽取和掌握社會主體的利益訴求，科學全面地研判社會風險；要構建利益協商溝通平臺，合理有效地化解社會矛盾糾紛。四要構建完善的公共法律服務體系。要加強智能化、一體化的公共法律服務平臺建設，實現廣領域、全地域的精準法律服務；要持續推進基本公共服務均等化建設，讓廣大群眾都能在社會治理大局中得到全面、及時、有效的公共法律服務；要拓展法律領域創新服務方式，最大限度地滿足人民群眾日益增長的法律服務需要。

〔參考文獻〕

〔1〕翁列恩，齊胤植，李浩.我國法治化營商環境建設的問題與優化路徑〔J〕.中共天津市委黨校學報，2021（01）：72-78.

〔2〕李本燦.法治化營商環境建設的合規機制———以刑事合規為中心〔J〕.法學研究，2021（01）：173-190.

責任編輯梁昀