甘肅省專項債發行問題探究

金啟慧

摘要：2020年全國各地擴大了地方債券的發行規模以及發行領域，這對我國地方經濟增長起到關鍵作用。本文通過對全國以及甘肅省地方政府專項債券的發行規模、投向、期限、以及利率等進行研究，多維度分析甘肅省專項債券發行情況，發現地方專項債券存在的問題，并進一步提出政策建議。

關鍵詞：甘肅;專項債券;地方政府債務;

近年來，全球“黑天鵝事件”頻出，世界經濟面臨百年未有之大變局。2020年5月14日，中共中央政治局常委會會議首次提出“構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，雙循環的核心在于對內擴大內需，恢復經濟均衡，對外擴大開放，引導全球經濟體系重塑。專項債券作為地方政府的合法融資渠道，是國家積極財政政策的重要工具，在應對危機以及地方政府基建投資方面發揮著關鍵作用，能夠帶動有效投資，是實現雙循環新發展格局的重要財政工具。

二、全國地方政府專項債發行情況

根據2014年國務院出臺的《關于加強地方政府債務管理的意見》（國發

〔2014〕43號），賦予地方政府適度發債權限，并明確指出，有一定收益的公益性事業發展確實需要政府發債的，可由地方政府發行債券來融資，以相應的政府性基金或者專項收入還本付息。自此，我國地方政府專項債券發行量逐步增加，發行期限迅速拉長，資金使用用途不斷擴展。2019年，我國經濟平穩運行，全國共計發放地方政府專項債券25654.84億元，從發行規模來看，第二季度和第三季度發行規模較高，分別為8342億元和9632億元，而第一季度和第四季度發行規模較低，分別為7172億元和508.84億元。從發行年限來看，第二季度和第四季度發行期限較長，主要為10年期限以上，第一季度和第三季度地方專項債券發行平均年限較低，主要為10年期限以下（詳見表1）。

2020年以來，受突發情況的影響，我國經濟運行壓力過大，政府采取積極財政政策，大力發揮專項債券穩定地方基礎建設投資的作用，2020年上半年多次發布債券發行通知，有效促進地方政府投資。為了應對突如其來的危機，恢復停工停產所帶來的經濟下行，第一季度發行專項債券7148.21億元，與2019年第一季度相比，專項債券發行額增加3868.21億元，同比增長53.9%，發行期限均超過10年;第二季度，中央繼續統籌經濟發展，加大投資規模，經濟迅速回暖，共發行地方政府專項債券12686億元，同比增長52.07%，發行期限均超過15年。為了提升地方政府專項債券資金使用效率，7月，財政部繼續發布《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》（財預〔2020〕94號），對專項債券的發行使用工作作出詳細規定，文件指出，專項債券期限原則上要與項目期限相匹配，專項債券須用于有一定收益的公益性項目，融資規模與項目收益要自相平衡，重點用于國務院確定的交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、民生服務、冷鏈物流設施、市政和產業園區基礎設施等七大領域，積極支持“兩新一重”、公共衛生設施建設，可根據需要及時用于加強防災減災建設，從穩定經濟增長的角度來看，專項債仍將投向基礎設施建設領域，交通和水利領域債券比例將相對上升，從而發揮專項債穩定經濟運行發展的作用。下半年來，國內經濟走勢穩定，復工復產有序進行，政府推出的積極財政政策有效增強了市場信心，地方政府繼續擴大專項債券投資規模，重點投向基礎設施重點支持領域，繼續拉動地方經濟增長，第三季度共發行專項債券13240億元，同比增長37.45%，發行期限繼續拉長，均超過15年;第四季度，經濟回暖，運行穩定，專項債券發行數量和發行年限均有所降低。總體來看，2020年以來，我國專項債券總計發行41404.21億元，創歷史同期新高，融資資金主要投向公益性、民生性領域，為我國擴大內需創造了條件，也為雙循環經濟發展格局提供了有力支撐。

三、甘肅省地方債專項券發行情況

（一）發行規模

截至2020年12月31號，甘肅省共發行地方政府專項債券1839.24億元，其中甘肅省本級共發行專項債券359.90億元，甘肅省14個州市均有發行，地方經濟較好的地區專項債券發行規模較大，地方債券發行額度排名前五的分別為蘭州市、張掖市、慶陽市、白銀市以及天水市，前五地區的發行額度共占甘肅省全年發行額度的51.85%，嘉峪關市專項債券發行額度最少，全年共發行專項債券21.60億元。甘肅省位于中國西北地區，經濟發展相比其他地區較為滯后，全省專項債券發行規模僅占全國專項債券發行規模的4.44%，發行規模較小（如圖1所示）。

（二）發行項目分類

為了發揮專項債券對經濟的拉動作用，2020年甘肅省地方債券供給增加明顯，全省累計發行債券717只，所有項目主要投向各個民生領域，根據疫情防控需要重點增加基礎設施建設、地方應急醫療救助和公共衛生等領域的投入，地方專項債券的范圍進一步擴大，將各領域發行占比制作為餅狀圖可以發現：發行規模前五的領域包括水利建設專項債券占比12%、醫療衛生領域專項債券占比11%、污水處理與河道整治專項債券占比11%、其他市政建設專項債券占比9%、教育領域專項債券占比8%，其余領域主要包括棚戶區改造、城鄉冷鏈設施、產業園區建設等。按照國家政策，自2018年以來棚戶區改造項目領域的專項債券規模逐漸增加。水利建設以及高速公路發行規模排名前列主要是響應國家“兩重一新”的政策部署，完善交通基礎社會和交通水利設施的建設（如圖2所示）。

（三）發行期限與利率

2020年全國地方專項債券期限明顯拉長，期限多在20年左右。甘肅省2020年全年政府發行專項債券平均期限為19.5年，主要年限以7年、10年、20年和30年期為主，與全國趨勢相同，地方政府專項債券發行期限拉長趨勢非常明顯。從項目來看，棚戶區改造領域、教育和醫療期限主要為7年期，政府收費公路主要為10年期，30年期主要對應的是市政鐵路交通等領域。

2020年，甘肅省地方政府一般債券平均發行利率為3.24%，地方專項債券平均發行利率為3.62%，高于一般債券的發行利率水平。2020年上半年受疫情影響，專項債券發行利率明顯降低，下半年宏觀經濟形勢逐漸恢復，利率水平逐漸恢復正常水平。

四、存在問題與建議

甘肅省2020年全年財政收入與支出均有明顯的下滑。專項債券投入的大量項目公益性較強，沒有足夠的項目收益來償還利息，進而需要調動財政資金來彌補缺口，導致財政支出壓力增大，容易帶來風險。另一方面，項目負責單位對債券資金的使用具有隨意性，支出存在不合規、不合理以及支出進度較慢等問題，債券項目使用環節缺少嚴格管控，項目與資金沒有一一對應，存在一定風險。

政府部門要加強與項目部門的溝通與協調，注重項目準備和項目推進進度的把控，重點監管債券資金的投向、資金支出進度以及項目收益還款情況等。其次，政府部門要抓重點領域，積極響應國家政策號召，重點圍繞交通基礎設施、交通水利設計以及新基建等兩重一新領域，加強建設公共醫療衛生、民生服務等領域。最后，要切實提高項目本身的質量，充分挖掘項目自身帶來的專項收益。由于這些問題的存在，地方政府專項債券在實際使用中充滿不確定性，因此，未來專項債券的使用更加需要密切跟蹤，更要關注資金的使用效率。

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